检察机关主导涉案企业合规整改：法理逻辑与路径优化

陈豪强 何静

收稿日期：2024-03-08

基金项目：江苏省社科基金项目“国家治理视阈下检察机关不起诉权研究”（项目编号：20FXB006）；国家社科基金项目“新时代行政公益诉讼中的检察职能研究”（项目编号：18BFX053）

作者简介：陈豪强，男，河南鲁山人，南京工业大学法政学院硕士研究生，主要研究方向：诉讼法学、司法制度、监察法学；何静，男，安徽巢湖人，南京工业大学法政学院副教授、硕士生导师，法学系主任，法学博士，主要研究方向：诉讼法学、司法制度、监察法学。

摘要：涉案企业合规改革已逐步走深走实，检察机关在此过程中处于主导地位已是客观事实，尤其是在涉案企业合规整改中，检察机关更是具有绝对的主导权。无论从理论维度、制度维度还是实践维度来看，检察机关主导涉案企业合规整改都具有法理依据。不过，检察机关在主导涉案企业合规整改实践中仍然存在着一些明显的不足，包括存在“虚假合规”的潜在风险，合规整改效果评价中检察权力缺乏有效制约，检察机关与第三方监督评估机构关系定位不明等。为此，需要进一步完善合规监管体系，从实体与程序双重维度有效制约检察权，明确合规整改中检察机关与第三方机构的关系。

关键词：检察主导；涉案企业合规；法理逻辑

中图分类号：D9    文献标识码：A   文章编号：1009-3605（2024）03-0118-07

党的十八大以来，习近平总书记高度重视民营经济发展，就优化营商环境作出一系列重要指示要求。2023年7月19日公布的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》明确指出：“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础”。为了营造优质的营商环境，保护民营企业健康发展，检察机关积极探索推进涉案企业合规改革。企业合规是一种以避免合规风险为导向，针对违法犯罪行为进行事先防范、事中监控和事后补救的管理机制。[1]《2023—2027年检察改革工作规划》明确提出要“深化涉案企业合规改革，推动建立中国特色涉案企业合规司法制度。”因此，检察机关推动涉案企业合规改革，是拓宽检察职能的生动体现和履职要求。

一、背景分析与问题提出

随着“一带一路”倡议的推进和国际交流的增多，我国企业融入全球化的步伐日益加快，因合规监管规定受到处罚的国内企业数量也愈发上升，对处罚企业的经济效益造成了巨大冲击。此外，受疫情的影响，国内企业的经营状况惨淡、经济效益严重下滑，进而导致我国单位犯罪案件数量不断上升。据不完全统计，单位犯罪案件2016年有1637件，2017年有2317件，2018年有2676件，2019年有2760件，2020年有2227件。[2]涉案企业被依法追究刑事责任后所带来的影响是企业停产、员工失业，严重影响经济的正常发展和社会的和谐稳定，甚至使涉案企业“因刑而灭”。

基于上述问题，最高人民检察院率先在司法领域启动企业合规试点。各地检察机关响应最高检的号召，历经几个阶段的改革试点工作后，截至2022年8月，全国检察机关累计办理涉案企业合规案件3218件，其中适用第三方监督评估机制案件2217件，对整改合规的830家企业、1382人依法作出不起诉决定。[3]该制度带来的正面效应是显著的。一方面，检察机关选取具有代表性的地区开展企业合规试点，能够及时总结合规改革经验，化解合规工作中出现的问题。另一方面，随着企业合规试点的不断推进，检察机关也意识到刑事合规只是企业合规的一部分，因此其积极联动其他部门，建立企业合规第三方监督评估机制，第三方监督机构协助检察机关对涉案企业合规整改工作进行监督评估，使得企业合规工作的开展更具有科学性。

在涉案企业合规改革推进过程中，检察机关已成为事实上的主导者，尤其是在涉案企业合规整改阶段，检察机关居于绝对的主导地位。对此，理论界尚存在不同观点。部分学者认为法院和检察院同样作为司法机关，为何由检察机关来开展涉案企业合规整改工作，对于检察机关主导的涉案企业合规整改的正当性产生了质疑。同时，部分学者对于检察机关主导涉案企业合规整改过程中的潜在风险表示了担忧。那么，检察机关主导涉案企业合规整改的法理依据是什么？在此过程中又存在哪些问题？如何去消解？本文将围绕这三个方面展开探讨。

二、检察机关主导涉案企业合规整改的法理逻辑

检察机关介入企业合规整改的实质是通过办案将法律监督触角延伸至企业内部治理中，对企业合规治理的基本结构、治理方式、治理过程等都会产生深刻影响。[4]因此，厘清检察机关介入企业合规整改的法理逻辑，将有利于证实检察机关主导企业合规整改的正当性。

（一）理论维度

习近平总书记在致信第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会召开时突出强调：“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”[5]检察机关作为社会稳定的维护者，始终将维护国家利益和公共利益作为自身的核心使命。

民营经济作为我国经济发展的内在要素，在稳增长、促创新、增就业、惠民生中发挥着不可替代的作用。但是近些年来，部分民营企业过度追求高额利润，经常在法律边缘地带从事一些极具冒险性的商业经营活动，在交易过程中往往容易忽视法律风险。特别是从事大数据征信、知识产权、互联网金融等业务的民营企业，其所涉及的罪名可以包括非法吸收公众存款、侵犯知识产权、虚开增值税发票、侵犯公民个人信息等。如果对涉案企业严格追究刑事责任，带来的后果是大量的员工失业、公司的资金无法正常运转、对外的债务得不到及时偿还，与此同时企业还需缴纳大量的罚金，久而久之只能以破产而结束。即使一些企业能幸存，但是对涉案企业信誉造成冲击，不利于企业日后发展。

检察机关追究涉案企业的刑事责任的确具有法律的正当性，但带来的负面影响也是巨大的。“公共利益”的核心是最广大人民群众的利益，如果只是单纯打击涉案企业而不考虑人民群众的生活质量，从某种角度来看，这是“公共利益”保护的缺失。检察机关将合规融入企业内部治理，监督引导企业形成内在守法守规的行动自觉，这是新形势下检察机关全面服务保障企业发展的创新探索，是对传统检察职能的必要延伸和应然拓展，符合经济社会发展的时代要求。[6]检察机关通过“检察建议模式”或者“附条件不起诉模式”对涉案企业采取“司法奖励”，激励企业积极进行合规整改，一方面有助于民营经济的健康发展，另一方面也落实了“稳就业，保民生”的政策要求。

（二）制度维度

我国宪法第一百三十四条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。宪法赋予检察机关的法律监督权是检察机关主导企业合规改革的制度依据。长期以来，检察机关的法律监督主要集中于刑事诉讼监督，法律监督职能比较单一。随着我国司法责任制、以审判为中心的诉讼制度、监察体制等多重制度改革，检察机关职能正在逐步优化。检察机关将法律监督的视野从以往的刑事司法领域延伸至行政、民事等诉讼领域。检察机关法律监督领域的拓宽，是新时代检察职能的一次“完美升级”。

此外，我国刑事诉讼法中还规定了“不起诉”制度。检察机关可以利用手中的不起诉裁量权对认罪认罚的涉案企业进行合规整改，指导涉案企业在内部建立合规管理体系并且给其设定合适的考察期。待期限届满之后，根据评估的结果作出提起公诉或者不起诉的决定。检察机关利用不起诉的裁量权激励涉案企业合规整改，履行自身的公诉职能，同时介入涉案企业内部，指导企业整改，并对企业合规整改全过程进行监督，确保企业合规改革的合法性和有效性。检察机关主导的涉案企业合规试点改革是法律监督权具体运用的制度创新，是检察机关融入社会治理、服务发展大局的主动作为。[7]

（三）实践维度

近年来，“市场经济是法治经济”的理念一直指导着我国经济的发展。涉案企业的违规经营正是对市场经济秩序的一种破坏，单纯依靠市场自身调节已经无法恢复稳定的市场经营环境，因此司法机关的介入便显得尤为重要。从目前的实践来看，涉案企业合规改革工作的启动、推进均由检察机关主导。检察机关将司法资源投入到市场经济的活动当中，通过检察机关的外部力量干预市场主体的行为。企业合规整改能够消除企业犯罪的制度因素，并且能够为企业继续发展提供出路，促进市场经济法治化运行，真正解决了社会问题。检察机关作为重要的法律监督机关，积极参与到企业合规中，这既是顺应时代发展、强化法律监督的必然选择，也是推进全面依法治国的必然要求。

此外，涉案企业合规改革是新时期下司法机关为营造法治化的营商环境作出的重要贡献。同时，检察机关主导的企业合规改革是对“在办案中监督，在监督中办案”理念的进一步落实。

三、检察机关主导涉案企业合规整改的实践问题

（一）合规整改中存在“虚假合规”的潜在风险

随着企业合规改革工作的不断推进，检察机关主导企业合规整改的数量日益增多。从最高检公布的数据来看，2021年3月初至2022年6月底，检察机关累计办理涉企业合规案件2382件，其中适用第三方监督评估机制案件1584件，对整改合规的606家企业、1159人依法作出不起诉决定，案件数量相较于改革试点全面推开之前增长明显。[8]同时从最高检发布的涉案企业合规典型案例（第四批）来看，各地检察机关办理企业合规案件数量多，涉案企业类型广，企业合规整改在我国取得了明显成效。

然而，正是因为检察机关拥有启动企业合规的权力，部分地区检察机关急于做出成绩，将涉及犯罪的企业尽可能地纳入企业合规整改范围，这可能引发“虚假合规”的风险。此外，目前企业合规整改过程中已经引入第三方监督评估机制，第三方机制运行中的“虚假合规”风险也引发了理论界与实务界的担忧。检察机关引导企业合规的本质是在抑制民营企业犯罪的同时给涉案企业一个“改过自新”的机会，使其能够重回正常经营轨道，避免出现“办了一个案件、垮掉一个企业”的现象。而在现实的合规整改过程中，部分企业承诺合规整改并非出于真实意愿，企业内部未制定有效的合规计划，也没有设置合规专员，仅仅怀着“脱罪”的心理而作出“口头承诺”，针对这类涉案企业，检察机关应当依法提起公诉，追究其刑事责任，而不是急于求成，为了所谓的“成案率”采取虚假合规。“虚假合规”既不利于企业合规制度的构建，又阻碍了企业合规改革的进程。

（二）合规整改效果评价中检察机关权力缺乏有效制约

首先，涉案企业合规整改有效性缺乏明确标准。从目前开展的涉案企业合规整改工作来看，不同的涉案企业根据其内部的股权结构、规章制度、人员规模等实际情况进行综合考量制定可行的合规整改计划。第三方监督机构在全面审查涉案企业提交的合规整改计划后，提出完善意见并根据涉案企业的具体情形设置考察期限。考察期内，第三方监督机构不定期地检查涉案企业合规计划的履行情况，可要求涉案企业定期书面报告合规计划的执行情况，第三方监督机构同时也会将有关材料抄送给负责办理该案件的检察机关。尽管，涉案企业提交的合规整改计划、第三方监督机构的合规考察书面报告等材料将会成为负责办案的检察机关做出最终考核决定的重要依据，但没有一个明确的合规整改有效性评价标准对此进行规范，这为检察机关作出最终决定留下了自由裁量的空间。

其次，涉案企业合规整改效果评价完全由检察机关主导。在涉案企业合规整改过程中，检察机关处于核心地位，对涉案企业合规整改的情况负责实际考察，对涉案企业的整改全过程进行司法监督。其实，企业合规本质上是企业的管理活动，属于企业法律制度范畴，主要由行政法规或行业规范调整，对企业合规活动的考察监管也应当由行政主管机关或行业协会负责。[3]然而在实践操作中，对涉案企业合规整改进行考核评价时，检察机关居于主导地位，对涉案企业合规整改的结果作出最终决定，其他主体实际上很难介入。长此以往，检察机关开展涉案企业合规整改程序的正当性将会受到质疑。

（三）合规整改中检察机关与第三方监督机构的关系不明

涉案企业合规整改过程中，第三方监督机构的加入是落实企业合规监管工作、提高办案质量的重要推动力。以云南省为例，截至2022年年底，全省共计15个州（市）、45个县（区）建立了第三方监督评估机制，成立了第三方机制管委会，第三方机制已实质化、专业化运行。目前，从各地第三方监督机构呈现的模式来看主要表现为三种：第一种是检察机关联合行政机关监管模式，第二种是独立监控人或者合规监督员模式，第三种是第三方监管人+企业合规监督管理委员会模式。[9]

但不论上述哪种模式，从实践运行中来看，检察机关在第三方监督机构开展企业合规中均发挥着主导性作用。具体而言：检察机关主导第三方机构工作的启动和运行，对第三方组织的组成人员名单、涉案企业合规计划的制定与执行情况、涉案企业定期书面报告以及第三方组织合规考察结果书面报告负有审查职责，必要时办案检察机关还可以开展调查核实工作。第三方监督机构缺少一定的独立性，检察机关的过度干预使其很难真正参与涉案企业的合规整改。久而久之，第三方监督机构将有被“虚化”的危险。

四、检察机关主导涉案企业合规整改的优化路径

（一）完善合规监管体系预防“虚假合规”

合规建设是否有效，不仅影响着涉案企业的刑事处罚，也关乎企业刑事合规的正当性根基。[10]因此，为了防止发生“虚假合规”现象，一方面，要明确检察机关的权力。检察机关作为开展企业合规整改工作的主力军，其内部应该建立一套完整的责任清单制度，对于参与办案的检察官，在赋予其权力的同时也要明确其责任。与此同时，检察机关内部要严格落实事后追责制度，对于办案过程中滥用权力的检察人员要严格追究其相关责任，进而确保检察官在对涉案企业进行合规整改的过程中能够认真履职。另一方面，检察机关要坚持依法主动履职，将自身的法定监督职责延伸到每一个涉案企业合规案件的始终，将检察机关在企业合规整改过程中的监督职责落实到位。合理运用不起诉、不批捕等案件处理的决定权，对于积极开展合规整改的涉案企业，要给予其最大的“司法优惠”。反之，对于申请合规监管动机不纯、认罪不实、整改不主动不到位、合规考察结果为“不合格”的涉案企业，检察机关要摒弃追求合规“成案率”的思想，严格依法提起公诉，确保合规整改的有效性，做到宁缺毋滥。

此外，要严格落实第三方监督机构组成人员的回避制度。第三方监督机构组成人员的中立是开展企业合规整改的重要前提，因此监管人员的回避制度要落实到企业合规整改的全过程。首先，在开展企业合规整改工作之前，第三方监督机构不得纳入与涉案企业有利益关系的成员。其次，在对涉案企业进行合规整改的过程中，第三方监督机构如果发现组成人员与涉案企业有利益输送或者发生不正当交易，应立即责令其退出，并在一定期限内限制其开展企业合规业务。最后，第三方监督机构及其组成人员在履行监督评估职责后的一年以内，不得接受涉案企业、人员或者其他有利益关系的单位、人员的业务。回避制度的建立，能够有效抑制“合规腐败”。

（二）从实体与程序双重维度有效制约检察权

1.制定合规有效性标准

第一，构建涉案企业内部合规管理制度。首先，企业要制定有效的合规管理规章。合规管理规章应区别于公司的总章程，对于企业员工开展具体业务时更具有指导性以及可操作性。其次，企业要构建完备的组织体系。一般而言，涉案企业的合规整改小组应当由该企业的主要负责人以及公司的骨干人员组成，他们才能对公司存在问题进行分析并且制定合规计划。最后，企业要健全风险防范机制。在企业合规整改过程中，涉案企业应积极主动与第三方监督机构进行沟通，做好合规整改风险应急预案。

第二，减少涉案企业再次犯罪的可能性。通过对涉案企业进行合规整改所要达到的效果是使其能够尽快去除“自身污点”，回归企业运行正常轨道，更深层次的目标是通过合规整改减少企业再次犯罪的可能性，更好地服务于国家经济长远发展。因此，检察机关在进行考核时，要综合考量涉案企业的合规整改，不仅应关注涉案企业内部合规管理制度的完成情况、涉案人员的配合情况、合规整改计划的执行情况，更应关注该企业是否形成了依法经营的企业文化。涉案企业能够在内部完善制度并严格执行制度，形成遵纪守法的文化氛围，对于该企业日后的依法经营具有极为重要的意义。

2.优化合规整改程序

第一，加强与行政机关的合作。涉案企业合规的刑事、行政衔接，就是要解决刑事诉讼制度与企业管理制度、刑事诉讼活动与企业合规考察活动如何互不越界而又有效衔接的问题。[3]行政机关的介入，有利于推进涉案企业合规整改考核工作。例如一些大型企业，其股权体系结构复杂、涉及人员众多、涉案金额数目较大，对于该类企业仅依靠司法力量难以完成合规整改考核工作，此时可以纳入行政机关，发挥其专业监督评估作用，一方面帮助检察机关加强对涉案企业合规整改结果的考核，另一方面也能增强对涉案企业开展评价工作的规范性。

第二，构建外部监督机制。权力过大极易滋生腐败，公开监督则是最有效的“防腐剂”。通过定期向社会公开检察机关对涉案企业合规整改的具体实施细则以及实际考核流程，有利于提升公众对检察机关开展考核工作的监督，预防权力的滥用。同时，可以将法院引入涉案企业合规整改中，对检察机关开展企业合规整改评价工作的合法性和合理性进行审查，从而保障考核工作程序的正当性。

（三）明确检察机关与第三方监督机构的关系定位

根据《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》实施细则第十九条、第二十条以及第二十七条的规定，第三方监督机构的组建是由检察机关商请第三方管委会从专业人员名录库中随机抽取人员，开展合规业务时接受检察机关的指导和监督。

尽管检察机关在开展合规整改工作时起着主导作用，但不能因其特殊地位而削弱第三方监督机构的独立性。第三方监督机构的引入是从营造优质法治营商环境角度考量，第三方监督机构保持相对独立性是保障合规业务开展和合规考察结果公正性的先决条件。检察机关在企业合规整改过程中，要充分发挥其司法监督职能，积极指导合规业务的开展，对第三方监督机构的工作方向、阶段性考核以及书面报告审核等宏观方面进行整体把握，落实每个环节的指导监督工作，保障合规的公正性和有效性。然而对于第三方监管机构开展合规业务时的合规计划审核、与涉案企业的对接、对涉案企业计划执行情况的考察等具体工作不宜过度干预。检察机关要对第三方监督机构的专业性给予信任，充分尊重第三方机构的决策与判断。最高人民检察院也一直强调，推进涉案企业合规改革，必须紧紧依靠第三方机制，做好“后半篇文章”。两者关系定位清晰、分工明确将有益于涉案企业合规业务的推进，更好营造健康的法治营商环境。

参考文献：

[1]陈瑞华.刑事诉讼合规激励模式[J].中国法学，2020（6）：225-244.

[2]杨宇冠.企业合规案件撤回起诉和监管问题研究[J].甘肃社会科学，2021（5）：91-99.

[3]卞建林.企业刑事合规程序的立法思考[J].政治与法律，2023（6）：18-31.

[4]何静.检察机关介入企业合规的正当性[N].中国社会科学报，2023-03-22（4）.

[5]闫晶晶.司法改革：让人民群众有了更多获得感[N].检察日报，2017-10-16（1）.

[6]董坤.论企业合规检察主导的中国路径[J].政法论坛，2022（1）：117-131.

[7]揭萍，陈杰斐.检察机关主导企业合规：正当性与有限性[J].时代法学，2023（1）：1-12.

[8]最高检发布第三批涉案企业合规典型案例 合规办案规模不断扩大，质效不断提升[N].检察日报，2022-08-11（1）.

[9]谈倩，李轲.我国企业合规第三方监管实证探析：以检察机关企业合规改革试点工作为切入点[J].中国检察官，2021（11）：18-23.

[10]李兰英.涉案企业刑事合规审查的“准入与验收”标准[J].政法论丛，2023（2）：100-112.

责任编辑：杨叶红