社会治理视域下的社区居家养老服务供给路径研究

收稿日期：20240120

作者简介：王亚平（1982—），女，陕西咸阳人，西安文理学院经济管理学院讲师，经济学硕士，主要从事社区居家养老和社会工作研究。

摘" 要：随着我国人口老龄化程度的不断加深，建立健全以家庭养老、社区养老和机构养老为主要组成部分的养老服务体系，是缓解养老压力，实现老年人老有所养、老有所依的内在要求。随着少子化和家庭结构的小型化，社区居家养老服务模式因其以家庭为基础、以社区为依托为居住在家的老年人提供养老服务的特点，极大地满足了大多数老年人的养老需求，将逐渐成为我国养老服务体系的最重要组成部分。但目前社区居家养老服务总体水平还比较低，建议通过加强社区养老服务基础设施建设；统筹规划、优化养老资源配置；加快推进专业人才队伍建设；积极发展互助养老模式；加快资源整合，推进医养结合；转变传统观念，释放有效养老需求等多措并举，提升社区居家养老服务水平，推动我国养老服务高质量发展。

关键词：社区居家养老;养老服务;老龄化;养老需求

中图分类号：C916.2" 文献标志码：A

文章编号：1008777X（2024）02010805

老年人口规模大，人口老龄化趋势严峻，是我国的基本国情。根据《2020年第七次全国人口普查主要数据》， 2020年11月，我国65周岁及以上老年人口为19 064万，占总人口的13.5%，人口老龄化趋势严峻，养老负担不断加重。为积极应对人口老龄化、实现老有所养，中共中央、国务院制定了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确部署了通过提升居家社区养老品质、强化养老机构服务能力、推进医养有机结合等举措打造高质量的养老服务和产品供给体系。2021年，《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》发布，进一步明确提出：创新居家社区养老服务模式，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系，旨在通过多措并举健全养老服务体系。社区居家养老服务通过发挥社区的载体作用，为居家老年人提供生活、医疗、精神等具体服务，是把社区功能向居家服务辐射的养老服务模式［1］，与传统的家庭养老和机构养老相比，因其在家居住，又可以得到社会化的养老服务，极大地满足了老年人的照护需求和情感需求，因此将成为我国养老服务体系的最主要组成部分，也将成为最受老年人青睐的养老模式。然而，社区居家养老在实际运行中存在供需错位、资源配置效率低、服务功能缺乏、可及性差等问题，严重制约了养老服务的发展，因此，弄清社区居家养老目前的发展现状、存在问题，探究问题存在的原因并提出对策建议，为推动我国社区居家养老服务模式创新和高质量发展提供有益参考。

一、研究和发展现状

国内学界对社区居家养老问题进行了大量的研究和探讨，主要集中在社区居家养老服务属性、养老服务政策优化、养老服务供需匹配以及养老服务模式探索等方面，学者们从不同视角观察了我国目前社区居家养老的现状，并提出了策略建议，其中不乏真知灼见，为推动我国养老服务体系的构建和完善提供了宝贵借鉴，但大多仍停留在现象描述层面，重复性论述较多，对社区居家养老服务的可得性和具体运行模式的精准研究较少。本文拟从目前社区居家养老实践中长期存在的、亟待解决的问题入手，探究其背后存在的深层次原因，并提出可行性建议，以期能推动社区居家养老服务模式的创新。

家庭养老是多数老年人选择的养老方式，但随着“少子化”以及家庭结构小型化趋势的到来，家庭养老的资源供给逐渐减弱，随着第一代独生子女的父母步入老年，单纯依靠家庭承担照料老年人晚年生活的责任，现实难度很大，人们对社会化养老的需求逐渐增多，以社区为依托的社区居家养老服务亟待快速高质发展。社区居家养老服务由政府主导，以家庭为基础，依托社区平台，为居住在家的老人提供日常生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等服务［2］，保障老年人各种合理需求得到有效满足，提升生活质量，实现老有所依。近年来，在党和政府的高度重视下，社区居家养老服务在满足老年人养老需求方面发挥了重要作用，但总体来看，现阶段社区居家养老服务质量良莠不齐，存在服务效率低、服务供给与老人需求不匹配、专业化程度低等问题［3］。

二、社区居家养老服务存在的问题及其原因分析

（一）社区居家养老服务供需不匹配

经过一段时间的发展，目前我国大部分城市已经形成了初具规模的社区居家养老服务体系，从各方面为老年群体提供帮助和支持。［4］从服务内容上来看，主要包括生活照料、医疗保健、文化娱乐、精神慰藉等基本方面；从服务供给类型上来看，主要是政府购买服务、非营利组织参与、社区志愿服务等，这些服务对社区老年人基本免费或只收取最低的费用，受众面广，但是质量普遍不高。伴随着我国经济高质量发展以及老年人需求的多元化和差异化，老年人对高质量、形式新颖、类型丰富的养老服务需求愈发强烈。虽然在党和国家的高度重视下，在各地政府的大力支持下、在基层社区的辛勤努力下，我国社区居家养老服务基本上满足了老年人生活照料、医疗保健以及文化娱乐的基础需求，但社区居家养老服务总水平还比较低，与老年人的实际养老服务需求不匹配。

目前，我国社区居家养老服务供需不匹配。从需要层面看，随着传统家庭养老模式实现难度的加大以及机构养老存在的服务水平低和费用高等问题，大部分老年人及其家属寄希望于就地居家养老，希望在自己熟悉的社区环境中度过晚年，老年人及其家人普遍对社区居家养老服务有很高的需求，与目前较低水平的社区养老服务供给形成了鲜明对比。从供给层面看，资金投入不足、缺乏市场竞争、从业人员专业化程度低等问题严重制约了社区居家养老服务的供给数量及供给水平。一是我国社区居家养老服务发展主要依靠政府支持和资助，仅靠政府拨款这种单一资金来源很难满足老人日益增长的养老服务需求，导致社区居家养老服务供给不足；二是我国社区养老服务主要以政府购买为主，通过社区组织去供给，缺乏有效的市场竞争，不利于养老服务水平和质量的提升；三是社区居家养老服务从业人员职业稳定性差、专业化程度低，以农村务工、大龄、下岗人员为主，文化程度普遍偏低，因其职业社会认同度低、薪酬低且无通畅的晋升渠道，导致从业者流动性强，服务水平和质量不稳定，难以满足老年人及其家属的养老需求。

以上因素综合叠加导致目前我国社区居家养老服务供给不足，无法满足老年人及其家人的养老需求，供需不平衡、不匹配，矛盾显著。

（二）社区居家养老服务社会认可度低，老年人参与热情不高

从全国范围来看，老年人参与社区居家养老服务的热情不高，这与老年人的观念、养老服务水平及质量普遍不高以及有偿养老服务支付意愿低和能力不足等均有关系。受传统思想影响，大部分老年人对社区居家养老认识不足，大家更愿意选择家庭养老，只有在活动能力受限、失能失智等无奈情况才会选择机构养老；另外老年人对有偿养老服务购买意愿不强，长期以来，政府提供的无偿或者低偿养老服务拔高了老年人的心理预期，使他（她）们更倾向于去寻求无偿或者低偿的福利性养老服务，而且目前社会对养老服务行业的专业性认同不够，认为养老服务行业技术含量低、服务质量和水平参差不齐，因此老年人及家人花钱购买服务的意愿不强，没有把主观养老需求转化为有效需求。另外，还有一部分老年人收入仅够维持基本的生活开支，无力购买有偿养老服务；此外，社区居家养老服务供给内容单一，主要集中在物质生活保障方面，精神层面的供给较少，而且对于失能失智、行动不便老人的生活照料供给也不足，而随着经济的发展和生活水平的提升，老年人的需求是多元化多层次的，大家都更希望度过一个体面舒适的晚年。同时，社区居家养老服务的供给也没有根据不同社区的具体情况和具体需求区别来定，在一定程度上造成了对本就稀缺的养老资源的浪费。

（三）社区居家养老服务“医养结合”不够紧密

随着年龄的增长，身体各项机能退化，老年人对医疗服务的需求与日俱增。但目前医疗机构的规划和养老服务机构的规划分属不同部门，“医”“养”没有很好地结合起来，医疗机构没有嵌入养老机构，社区医院作为基层公立医疗机构在居家社区养老服务中发挥的作用有限；因为审批手续复杂且难度大，养老机构申办的医疗机构数量比较少，且其中大部分不属于医保定点单位，不能享受与公立医院同等的报销待遇，这对于一些长期需要医疗护理的行动不便的高龄的老人及其家庭造成了很大的经济负担；养老机构开办的医疗机构以“养”为主，能够提供的医疗服务内容有限，水平也比较有限，大多数情况下老年人还是需要去公立医院排队就医。

（四）社区居家养老服务市场化不足

一方面，目前我国社区居家养老服务主要由政府来提供，政府购买服务，基层社区作为供给方提供养老服务，为数不多的市场化社区居家养老服务也多采用“市场生产—政府供给”的运行模式，服务购买人和服务对象不同，容易导致居家养老服务质量降低，因为企业提供服务首先考虑购买人即政府的评价，而不是老年人的满意度评价，这容易导致企业经营的风向标转向应付政府考评，而不是致力于提升养老服务水平和质量。

另一方面，居家养老服务行业由于投资资金门槛高、回本周期长、利润水平低、行业标准缺乏，企业参与积极性不高，市场创新意识和创新能力较差，智慧养老产品缺乏，养老信息化、科技化程度低，相较于其他行业，市场化养老行业更新迭代缓慢，资本参与积极性不高，市场化水平低。

三、提升社区居家养老服务水平的对策建议

提升社区居家养老服务水平，推动社区居家养老服务高质量发展是人口老龄化趋势下的必然选择，也是全体人民共享社会主义现代化发展成果的内在要求，让老年人老有所养、老有所依，过高质量、有尊严的晚年生活，让社区养老成为继家庭养老和机构养老之后的第三大养老模式，成为老年人的养老首选，这是一个养老服务供给与养老需求不断匹配的动态发展过程，是老年人思想观念不断转变的过程，是养老服务模式不断创新的过程，是多方合力、共同推进的过程，也是政府主导、市场竞争参与、养老服务质量不断提高的过程。

（一）加强社区养老服务基础设施建设，统筹现有养老服务设施，实现规模化发展

首先，优化基础养老设施，根据老年人特点、围绕老年人需求，推进社区环境无障碍改造，提高老年人社区居家养老的舒适性、便利性和安全性。其次，打造智慧养老平台，鼓励企业开发与老年人日常生活密切相关的互联网应用，将老年人的基础信息、健康状况、养老诉求等数据录入系统进行统一管理，并进行线上线下资源整合，对老年人所需要的日间生活照料、餐食配送、全托照顾、家政服务、陪同就医、医疗护理、聊天解闷、情绪开导、法律咨询等服务进行精准匹配，设置方便老年人操作的 “长辈关怀模式”，通过手机等智能终端提供 “自选式”便捷养老服务，通过科技助老，帮助老人跨越数字鸿沟，共享数字成果。［5］最后，统筹现有养老服务设施，建设养老服务网络，实现规模化发展。通过养老服务网络建设，统筹现有养老服务设施和资源，将地理位置上比较邻近的各社区的服务设施和项目纳入养老服务网络，实现各社区之间信息交流、余缺调剂、资源互补、资源共享，促进社区居家养老服务持续、快速、高质量发展。

（二）统筹规划、优化资源配置，实现养老服务供需平衡匹配

目前，社区居家养老服务供需失衡很大程度上是因为政府、社区和社会企业统筹不够。

首先，政府制定社区居家养老服务政策先要着力解决老年人“急难愁盼”的问题，满足老年人的迫切刚性需求，协调各方利益，明细具体责任 ，落实政府兜底责任。一方面，重点保障经济困难空巢、独居、失能失智、 残疾、 高龄老人的基本养老服务需求，提供生活照顾和医疗服务；另一方面，通过免费培训老人子女亲属护理技能、 提供短期照顾等措施，鼓励和支持家庭履行养老职责。

其次，社区应注重整合利用现有养老资源，通过筹措资金、加强专业人员队伍建设、调查评估老年人主观养老需求等途径，逐步扩大居家社区养老服务的覆盖范围，提高现有养老设施和养老资源的利用率，做到既满足老年人的养老需求又不浪费资源，有效匹配供需，最大程度地满足老年人的社区居家养老需求。

最后，引导社会企业参与社区居家养老服务。政府通过规制、补贴、税收、购买服务等手段，鼓励引导社会企业参与提供社区居家养老服务。由于社会企业兼顾公益使命和商业目标，因此企业运营遵循市场竞争规律，市场化运营逻辑让政府从社区养老服务的供给者转变为养老服务的规划者、购买者和监管者。社会企业的这种商业化运营模式有利于优化资源配置、降低运营成本、提升服务质量，满足老年人多样化的养老需求，实现社区居家养老服务的良性运转。［6］

（三）加快推进专业化人才队伍建设，提升社区居家养老服务水平

好的制度安排需要专业人才队伍去落实，目前社区居家养老服务行业专业人才缺乏，制约了整个行业的高质量发展。加快推进专业化人才队伍建设，迫在眉睫。一是制定社区居家养老服务质量标准和具体评价细则，对养老机构及其工作人员进行服务质量评价，根据评价结果进行奖惩，同时建立健全服务质量和水平反馈机制，对服务中存在的问题及时整改，确保服务质量和水平；二是制定行业准入标准，只有参加过准入培训且考核合格的人才可以进入社区居家养老服务机构从事相关工作；三是政府、社区和养老机构定期开展业务能力培训且进行考核，不断更新从业人的知识技能；四是提高养老服务行业专业人员的薪酬待遇，制定有竞争性的奖励机制，畅通晋升渠道，吸引更多有护理和养老服务管理专业背景的高素质人才加入养老服务行业中来。

（四）积极发展社区互助养老模式

社区互助养老模式是通过社区志愿服务提供养老服务的一种创新模式。在社区营造敬老助老的良好氛围，倡导邻里之间发扬互帮互助的美德，发动社区志愿者为有需要的老年人提供帮助和支持，鼓励身体健康的低龄老年人为身体状况欠佳的高龄老年人提供养老服务，借鉴国外时间银行互助养老模式，制定养老服务时间储蓄、兑换机制，让志愿者以及亲属可以在有需要时进行等额兑换。［7］

（五）加快资源整合，推进医养结合，实现康养医养融合发展

首先，推动社区卫生服务中心等基层医疗机构开展医疗、护理进社区、进家庭服务，落实家庭医生签约服务，为行动不便的老年人提供上门医疗服务，支持基层医疗机构内设日间照料中心等养老机构，构建医疗护理养老结合养老模式；

其次，完善有资质的养老机构开办内嵌式医疗机构的审批手续，并将其纳入医保报销范围，方便老年人就近就医，且减轻他们的经济负担；再次，提高社区医护人员准入门槛，定期开展业务培训，更新知识技能，提升医疗水平，为老年人提供满足他们切身需求的医疗保健服务；

最后，做好健康教育、疾病预防的宣传普及工作，鼓励老年人科学适量的运动，增强身体抵抗力，提高老年生活质量。［8］

（六）转变传统观念，释放有效养老需求

一方面，在我国“养儿防老”的传统观念深入人心，在人们心目中有着根深蒂固的影响，大部分老年人认为只有儿女不孝顺、老无所依的人才会去养老机构，是迫不得已的选择，对市场化养老机构提供的养老服务也是持不信任、不认可的态度，多元化的养老需求没有释放出来。另一方面，除了受传统观念影响以外，老年人普遍收入偏低，支付能力不足，也严重制约了市场化养老服务的需求。针对老年人消费能力有限的问题，国家层面可以不断提高老年人的保障水平，老年人应早做养老的长期规划，收入水平较高的老年人要转变消费观念，共同促进社区居家养老主观需求向有效需求的转化，使社区居家养老服务进入良性循环。

【参考文献】

［1］" 侯冰.城市老年人社区居家养老服务需求层次及其满足策略研究［D］.上海：华东师范大学，2018：152-154.

［2］" 刘晓梅，李蹊.社区居家养老研究的回顾与展望： 基于Citespace的文献计量分析［J］.学习与探索，2022，（3）：33-34.

［3］" 雍岚，王振振，张冬敏 .居家养老社区服务可及性： 概念模型、指标体系与综合评价［J］．人口与经济，2018，（4）：73-74.

［4］" 姜向群，郑研辉.社区养老服务的供需失衡问题及对策研究：以北京市为例［Ｊ］.社会建设，2015，（4）：74-75.

［5］" 钟仁耀，王怀月.城市社区智能居家养老服务模式探讨［Ｊ］. 理论探索，2023，（3）：94-95.

［6］" 邱一鸣，杨宏山.社会企业视角下的社区养老服务运营模式：基于北京市社区居家养老服务的案例考察 ［J］.北京社会科学，2023，（9）：95-96.

［7］" 赵恒，周延. 时间银行养老模式可行性研究及普惠化设计［Ｊ］. 城市问题，2023，（8）：73-74.

［8］" 岳静.推动社区居家养老服务高质量发展的政策建议［Ｊ］.中国物价，2024，（2）：106-108.

［责任编辑" 邓" 雯］

A Study on the Supply Path of Community Home-Based Elderly

Care Services from the Perspective of Social Work

Wang Yaping

（School of Economics and Management，Xian University，Xian 710065 China）

Abstract： With the deepening of Chinas aging population， establishing a sound elderly care service system mainly composed of family elderly care， community elderly care， as well as institutional elderly care，which is an inherent requirement to alleviate the pressure of elderly care and achieve a sense of security for the elderly. With the reduction of children and the miniaturization of family structure， the community-based home-based elderly care service model， which is based on the family and relies on the community to provide elderly care services for the elderly living at home， greatly meets the elderly care needs of most elderly people and will gradually become the most important component of Chinas elderly care service system. However， the overall level of community home-based elderly care services is still relatively low. Therefore， it is recommended to strengthen the infrastructure construction of community elderly care services; Overall planning and optimizing the allocation of elderly care resources; Accelerate the construction of professional talent teams; Actively developing mutual aid elderly care models; Accelerate resource integration and promote the integration of medical and elderly care; Transforming traditional concepts， releasing effective elderly care needs， and taking multiple measures to enhance the level of community home-based elderly care services， promoting the high-quality development of elderly care services in China.

Key words：Community Home-Based Elderly Care;Elderly Care Services;Aging;Elderly Care Needs