南昌市社区居家养老照护服务体系建设研究

房春娟

【摘 要】在人口老龄化问题日趋尖锐的背景下，南昌市积极开展社区居家养老照护服务模式，虽成果显著，但仍存在诸多问题。文章从社区居家养老照护服务政策的制定执行情况、资金投入来源、有效资源整合情况及服务队伍的建设到监管体制多方位对存在问题进行了深入的分析。并在调研的基础上，提出加快推进南昌市社区居家养老服务体系建设的建议。

【关键词】社区居家养老；服务体系；建设

1 南昌市养老照护服务现状

1.1 南昌市老龄化现状

2005 年以来，江西正式进入老龄化社会，年满60周岁的老龄人口已超过 560 万人，占全省人口总数的 12.93%，且呈现快速增长趋势。截至2013年底，南昌市60周岁以上户籍老年人为76.06万，占全市人口的14.97%，比2012年增长5%。预测显示，到2015年，这个比例或许将上升至16%，老龄化问题日趋尖锐[1-2]。

1.2 南昌社区市居家养老照护服务现状

自2004年南昌市老龄委成立以来，至2007年，继续出台《南昌市老龄事业发展“十一五”规划》。2009年南昌开展社区居家养老服务试点以来，经过多方努力推进，成效明显。到2012 年，全市将基本实现城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险全覆盖。截至2015年城乡社区居家养老服务要实现基本覆盖，享受机构养老服务人数达到老年人口总数的1%[3]。虽然南昌市社区居家养老有了长足的发展，但是面对养老巨大的服务需求与服务市场发育不足，具有诸多问题和挑战。

2 南昌市社区居家养老服务存在问题分析

2.1 社区居家养老政策执行力度不到位

在扶持政策和资金上，政府对于机构养老模式的支持远远高于社区养老服务模式，社区养老服务的问题没有得到应有的重视。同时政府尚未出台系列推动社区养老服务产业化的扶持政策。南昌社区养老服务中心建设的空间布局及发展规划未进行详细规划，特别是老社区用地方面，很多街道、社区因没合适场地无法建设。新城区内建设的居家养老服务中心（站）设备新、配套齐全、环境好。但居住在新城区的多半是年轻人，投资使用率不高，易造成资源浪费。相反老城区居住的老年人数量多、收入低，更需社区居家养老服务。

2.2 资金投入不足是制约社区居家养老发展的关键问题

社区养老资金来源少。目前南昌市政府尚未将社区养老工作列入财政预算支持范围，对于社区养老的投入明显不足。例如西湖区政府对辖区内老年人的经济补贴包括高龄补贴与服务券补贴两种类型。高龄补贴，即高龄老人生活补贴，是根据《南昌市高龄老人生活补贴实施方案》制定实施的，是指给具有南昌市户籍且年满80周岁以上的老人发放的生活照料补贴。发放对象为该区80岁以上的低保户老人与百岁老人，补贴标准为每人每月60元服务券，这虽有一定支持力度，但这些补贴主要用于各级养老服务中心（站）的建设补贴，在保证常态运转上尚未建立专门的经费保障机制[3]。社区又无经济来源为居家养老服务站继续注入资金。社区养老资金覆盖面小，大量的边缘户、空巢老人、不愿意离家去养老院养老的老年人，均未能享受到该项服务。单凭政府购买服务距离实际需求相去甚远。东湖区政府每年投入20万元，力度是我市最大的，但仍显不足。如每月56元社区养老服务券仅够支付2个小时的家政服务，完全满足不了独居失能老人基本的生活照料需要[4]。

2.3 社区养老服务资源组织管理不协调

从目前南昌实施社区居家养老的情况看，社区养老服务中心主要由民政局、老龄委牵头，由街道和社区管理[5]。而社区医疗卫生、文化教育、体育健身、生活照料、家政服务、信息资讯、服务人员等养老服务资源，分属不同部分条块管理，利益关系存在矛盾，缺少有效协调整合及组织管理，且缺乏国土、规划等部门的有力支持，导致政策实施力度弱，现有的社会公共服务资源使用效率不高，甚至出现挪用挤占情况。又由于缺乏激励机制和约束机制，开发商没有动力在新建小区中拿出一定面积建设养老服务设施，导致大量新小区没有执行相关政策，而旧社区的问题也没很好解决，社区居家养老的“欠账”越来越多。

2.4 养老照护服务队伍参差不齐

养老队伍的质量和素质直接关系到社区居家养老照护的好坏。社区居家养老服务队伍主要由管理人员、专业服务保障人员、志愿者服务队伍三方面人员组成。南昌社区居家养老服务队伍主要存在数量不足和素质不高等问题。现有服务人员大多是“4050”人员，或进城务工者，绝大部分没经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。对于志愿者提供的服务，既没激励机制，又无约束机制，不利于志愿者队伍的建设。而一些经过专业系统训练的老年社会工作者和老年护理人员，因编制待遇等问题，大多不愿进入养老服务领域，同时养老服务人员劳动量大、工资报酬低，也影响队伍的稳定和知识化、专业化建设，进而影响了服务项目、内容的扩展以及服务质量的提高[6]。

2.5 社区居家养老照护服务缺乏有效的监管体制

南昌社区居家养老服务运营管理服务仍处于“萌芽期”，缺乏有效的管理监督制度。例如《东湖区开展居家养老服务项目的试行办法》中制定了一系列反馈、回访、考评、时限、监督制度；服务中心内部管理也建立了一套考评机制，制定了完善的服务标准、监督办法和奖罚措施。服务人员的工资与服务时间、服务质量挂钩。但在实际实施过程中仍存在很多漏洞，政府对服务中心的约束力有限，有些服务标准无法精细评估和监督，志愿者服务更是稀缺，没有志愿者服务的长效机制等。

3 加快推进南昌居家养老服务的对策建议

3.1 完善落实社区居家养老照护服务相关政策

建议政府出台《社区居家养老资金保障制度》等相关政策法规及配套制度，将社区居家养老服务工作纳入南昌市国民经济和社会发展总体规划及城市发展规划，高起点规划并抓好养老服务基础设施建设。对于患有慢性病而需要长期护理的老人，可立法保障，借鉴国外，子女可请假护理照护老人，也可白天托管至社区，晚上接回家里照护。

3.2 通过制定政策增加资金来源多样化

加大社区居家养老投入，建立居家养老服务工作专项经费，并将其列入南昌市财政预算支持范围且与经济增长同步，在财政上实行立项，进行项目管理。鼓励和吸纳民间资本投资养老服务，细化、明确社会力量在用地用房、产权和投资者收益、税费优惠、经费补助、养老队伍建设、养医结合、公平竞争、金融等方面支持政策和激励机制 [7]。对社区居家养老服务应根据实际情况，按照老人的经济收入、身体状况、家庭成员、服务需求等情况，分别提供无偿、低偿、个人购买服务，做到既有利于社区不同层次、不同需求的老年人得到相应服务，又有利于养老服务产业实现良性循环；同时建立科学的评估机制，把真正符合政府购买服务对象纳入到无偿或低偿服务范围，逐步提高人均受益标准额度。

3.3 有效利用整合资源

成立专门的社区养老服务职能部门，协调、整合财政、教育、卫生、文体、残联等各类服务资源，实现资源利用的最大化。促进社会单位内部设施对外开放，拓展社会资源，最大限度地发挥现有服务设施的综合效益；争取把一些闲置的学校、厂房、商店等，通过赎买、租赁等方式，改造成居家养老服务设施，盘活现有资源；充分利用家政服务、医疗保健、心理咨询等现有市场服务源，通过建立社区服务中心将社区与政府、市场和老年人有机地联系在一起，提高社区服务资源的综合效用。建议在南昌各社区扩大章金媛探索创新的“医院—家庭—社会”的居家养老模式覆盖面。目前，上海、长沙等地通过“为老服务信息平台”整合社会资源，也是一种值得借鉴推广的模式。开创社区居家养老服务新项目。调查显示，目前生活照料、康复护理、精神慰藉是社区居家养老服务的主要内容。我们应根据老年人不同的利益诉求和老年人不断发展的服务需求，创新出满足老年人多层次、多方位需求的居家养老服务新项目。

3.4 加强社区居家养老服务队伍的建设

推进居家养老服务队伍人才体系建设。为社区居家养老服务提供高素质人才，将社区居家养老服务岗位列入社区公益性岗位，人员配置和经费落实按照现行社区公益性岗位的有关规定执行。并提高从业人员相应的福利待遇，以减少养老服务人员的流失。健全落实专业服务人员的培训机制。建议建立居家养老护理员管理规章制度，明确规定护理员的职业标准，搭建好职位提升规则，确保其工资与职业等级挂钩。建立各类志愿者组织，形成稳定的志愿者队伍。列出专项经费进行支持和奖励，周期性的在义工、志愿者中进行评优表彰活动。同时充分借鉴国内外成功经验，将青年志愿者服务情况纳入个人档案，作为升学、用工、晋升、评选的依据。

3.5 规范化管理社区居家养老服务

健全管理机制，建议市政府牵头，民政、老龄、工商等部门参与，依据有关政策要求，制定居家养老服务机构准入、运行和退出等规定，不断加强对养老服务机构的管理。健全评估机制。培育发展养老服务专业评估机构，完善对居家养老服务机构服务质量和居家养老补贴对象资格等评估机制，建立统一的评估标准和工作流程，通过政府购买服务等方式委托专业机构开展具体评估工作。健全监督机制，建立完善政府监督、行业监督和社会监督机制，对居家养老服务扶持政策的贯彻落实情况，对政府和社会各界投入居家养老服务资金的使用效果、服务内容、服务人员和服务质量等方面，实施全过程的质量监控。建立健全对居家养老服务机构的考核机制，要建立居家养老服务考核机制，制定考核办法，明确考核内容、考核标准、奖惩措施等，每年进行考核评比。

【参考文献】

[1]明年底南昌市60岁以上老年人口 将达到 80 万 人[EB/OL]. http：//www.focus.cn/news/ nc-2014-07-11/5253452.html.2014-07-11.

[2]余红举，许卓.南昌60岁以上老人已 逾总人口15% 建成 205个居家养老服务站点[EB/OL].http：//www.zgswcn.com/2014/1125/545784.shtml.2014-11-25.

[3]章国昌.需要为本视角下的养老供给问题研究——以南昌市西湖区为研究个案[D].南昌大学，2013.

[4]熊岚.南昌市社区养老服务现状及问题探析[J].东方企业文化，2013，3，127-128.

[5]万谊娜.江西省人口老龄化与社区养老服务体系的思考——以南昌市东湖区为例[J].融与经济，2007，11：68-70.

[6]郭奕芬，邓波.彭健，桂绍高.城市居家养老服务质量模型研究——以南昌市为例[J].中国老年保健医学，2014，12（6）：9-12.

[7]钟宁，钟子鸣.人口老龄化背景下社会化养老政策更新研究——以江西省南昌市为例[J].江西广播电视大学学报，2015，3：48-52.

[责任编辑：王伟平]