城市社区治理适应性变革的内在紧张与优化路径

毛丹 张丽新

［摘 要］社区作为城市治理的基本单元，肩负推进中国式现代化进程的重要使命。城市社区治理的场域结构、主体协同、规则供给和资本布局的差异性催生不同类型的治理适应性变革。公共服务供给的空间失衡、主体利益的非一致性及其行为边界的动态性、规则供给条件的复杂性与供给效果的局限性、治理手段的非相宜性与强行政的回归等导致城市社区治理适应性变革的内在紧张。消解结构性、主体性、制度性和技术性紧张，需优化城市社区公共服务的空间布局、党建引领行动主体治理角色精准定位、完善社区公共服务的规则指引、引导社区技术资本“以人为本”有序发展，逐步实现社区治理系统的耦合互动。

［关键词］社区治理；适应性变革；场域；中国式现代化

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2024）03-0076-10

基层强则国家强，基层安则天下安。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，基层治理在治理现代化中具有基础性地位，基层治理要实现基层政权坚强有力和基层群众自治充满活力，城市社区治理变革需要方向指引。在城市社区理想状态下，政府治理同社会调节、居民自治良性互动，公共服务供给精准高效，但城市行政空间与社区自治空间的交错，使政府权责失衡和居民参与不足成为共通性问题［1］。中国式现代化决定了城市社区治理变革不能忽视国家力量和基层社会的再组织，但并不存在统一的标准化治理模式，城市社区治理应跳出“变”与“不变”的二元架构，摸清具体社区的资源承载力和要素流动规律，进行适应性变革。

城市社区治理本身是一个受多因素影响的复杂场域，市场化改革和城镇化进程冲击了城市管理体制，沉淀到社区的新增社会事务要求提高社区对环境及结构变动的适应能力［2］。“适应性”是一个生态学术语，指生物体同环境相适合的现象，城市社区治理适应性变革指为应对内外部环境变化，适时调整治理理念、结构、规则等，创新城市社区治理策略，提高应变能力的现象。关于城市社区治理适应性变革，学界主要从三个视角展开研究。一是国家与社会关系视角［3］［4］。城市社区治理适应性变革立足治理结构和行动主体间的互动关系，在国家与社会间建立互动策略和联动机制。国家层面通过基层政权和基层党组织建设推动基层社会治理［5］，地方政府层面在履行强制性责任和回应社会期望上是否具备响应能力直接关系治理效果［6］，决策者必须正视民众参与基层社区治理的现实并发展可操作的变革策略［7］。二是制度分析视角。有学者主张规范相关程序，在反复对话协商中集体决策［8］，制定适应性变革方案；也有学者建议完善中央和地方立法、社会规范，通过自下而上与自上而下的制度供给［9］推动适应性变革的进程。三是社会资本视角。城市社区治理适应性变革的目的是将行动主体的个体意志转化为共同意志，社会资本理论为被动式的弱参与迈向自主式的深度参与提供了思路［10］。

然而，对城市社区治理适应性变革的生发及其内在机理的研究主要沿用西方学术研究的方法论传统，存在一些未尽之处：要么采取宏观的制度主义研究方式，遵循从理论到理论的逻辑，缺乏对鲜活个体实践的感知，要么沉浸于对微观个案的实证分析，缺乏对理论的深度提炼。由于区域间在政策条件、自然环境、社会经济等方面存在较大差异，城市现代化在空间上呈现多类型的区域性差序发展格局［11］。基于此，本文结合对我国东部、中部、东北地区典型社区的实地调研，提出城市社区治理适应性变革分析框架，依据自上而下的行政干预程度和自下而上的居民参与程度对城市社区治理适应性变革进行类型划分，分析城市社区治理适应性变革的内在紧张并提出优化路径。

一、城市社区治理适应性变革分析框架的建构

城市社区治理适应性变革涉及具体治理场景中行动主体间的竞合博弈及其衍生的多样化矛盾，具备场域的一般特征。“场域”是对存在行动主体及复杂关系的社会空间的描绘［12］，为解释城市社区治理适应性变革，搭建“场域—主体—规则—资本”分析框架。面对动态变化的场域结构，行动主体采取相应的变革措施，形成新的规则供给和资本布局，从而产生新的治理效果以回应城市社区治理适应性变革的发生。

（一） 适应性变革的前提：城市社区治理的场域结构

场域是行动主体的实践空间和实际活动的场所，蕴含社会关系中的力量对比，皮埃尔·布迪厄将其定义为各种位置间存在的客观关系网络或构型，由行动主体按照特定的逻辑要求共同建设［13］（P134）。场域本身囊括了对社会世界理解的关系性原则［14］（P47），城市社区治理的场域结构是社区治理是否变革，以及采取何种方式变革的基础。作为物理空间，城市社区治理场域是城市治理体系的基本单元，依据适度的人口规模对管辖空间进行分割，将地理空间转化为责任空间；作为社会空间，它是行动主体反映价值观和表达偏好的平台，为行动主体提供了在公共区域内进行交流活动的机会；作为文化空间，它是形成居民生活方式和社区公共文化的载体，通过各种文化活动，发挥价值导向、情感凝聚、行为引导等多种功能；作为网络空间，它打破地域限制，行动主体可以实时交换信息，充分互动和深度协商。情境复杂的场域结构，成为城市社区治理适应性变革的先决因素。

（二）适应性变革的基石：城市社区治理的行动者网络

社会的变迁和演进是由行动主体间的互动及其所组成的网络决定的［15］，处于平等地位的行动主体因共同的治理目标产生联系，在互动过程中构建协同合作的网络，是城市社区治理适应性变革的核心所在。面对“公共服务方案问题上政府和非政府的钟摆效应”［16］，“作为应对之策出场的是公共服务的分散化运营”［16］。在我国，党建引领的城市社区自治使社区范围内权力中心由行政主导逐步迈向政党、国家和社会三种权力相辅相成的状态。城市社区治理适应性变革是行动主体间持续性的互动过程，社区权力结构反映了行动主体间的关系，不同行动主体掌握差异化的战略性资源，主导行动者网络运转的全过程［17］，进一步推动城市社区治理适应性变革，使适应性变革的具体方案和行动路径在不同的城市社区呈现差异。城市社区治理在采取适应性变革解决社区矛盾时，必须考虑具体社区的行动者网络，设计具有针对性的解决方案，平衡好行动主体的利益，促进不同行动主体就城市社区治理适应性变革达成共识。

（三）适应性变革的支撑：城市社区治理的规则供给

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，以相对稳定的状态推进现代化进程需强大的组织能力，行之有效的规则供给可以发挥激励约束的作用，是城市社区治理适应性变革的重要抓手。城市社区治理的实践同时和人的主观世界及客观世界发生密切联系，规则是促进改造主观世界与改造客观世界相统一的载体，治理秩序的维护离不开规则的建构和执行，城市社区治理规则的设计具有明显的问题导向性和在地性。一是适应性变革在识别城市社区需求这一首要问题的基础上，综合文化、价值观等非正式规则和法制等正式规则维护城市社区治理的稳定性，更好提供社区公共服务。二是不同地区及同一地区不同类型社区的要素禀赋具有显著差异，且规则供给虽能在一段时间内持续地对治理效果产生影响，但并不具有永恒性，这也决定了应用规则的设计并非一劳永逸，应根据特定治理情境动态调整。规则供给在明确适应性变革重点的基础上，规范和引导行动主体的策略选择，增强了城市社区治理系统的稳定性，鼓励依据社区居民需求进行治理内容和形式的创新，推动城市社区治理适应性变革的进程。

（四） 适应性变革的动力：城市社区治理的资本布局

资本是积累的劳动，资本的逻辑是城市社区治理场域内决定竞争的逻辑。不同行动主体拥有不同的资本总量和资本结构，涵盖经济、文化、社会、象征、技术资本等多种类型，同类型资本的相对价值及其能够发挥的作用限度在不同社区有所差异。经济资本指向用于社区公共服务的资金规模和本社区资金运筹的能力；文化资本泛指社区公共精神和社区先进典型人物在社区治理中发挥的先锋模范作用；社会资本指行动主体间的信任与互惠；象征资本表示社区居民对社区“两委”的信任和拥护程度；技术资本指向智能技术在具体社区的便民程度和适用性。不同社区的资本布局差异明显，经济发达地区的社区在经济资本和技术资本的总量方面明显高于经济欠发达地区的社区。此外，资本在城市社区内部流动，异质性资本之间具有可转换性，尤其技术资本在合理使用的情况下，既可以节约城市社区治理的运营成本，提升社区经济资本，也可以提高社区“两委”与社区居民的沟通效率，快速处置社区居民上报的事件，提升城市社区的社会资本和象征资本。城市社区治理的资本布局对社区居民的生活质量和社区的整体性建设具有重要意义，是城市社区治理适应性变革的推动力量，要做好社区资本的累积和转化工作。

二、城市社区治理适应性变革的类型划分

参考行动主体间的复杂关系，依据自上而下行政干预程度和自下而上居民参与程度将城市社区治理适应性变革划分为行政主导型、市场主导型、社会主导型和复合共治型（见图1）。本文选取近五年内进行变革的、信息密度较大的城市社区进行类型学解释：一是具有权威性，所选社区基本完成物理空间建设，行动主体间已形成相对稳定的社会空间交往关系，均获评国家级荣誉或典型案例；二是具有时效性，城市社区是发展的、开放的系统，要求能够反映现代化转型期城市社区治理适应性变革的实际动态。

（一） 行政主导型：居民参与度不足倒逼下的强行政

行政主导型变革自下而上的居民参与度较弱，在社区公共服务资金受限、行动主体间信任度不足的情况下，社区“两委”或主动或被动地主导了治理变革。黑龙江哈尔滨JS社区变革是该类型的典型案例，该社区是东北老街巷社区，社区经济资本的短板限制了技术资本的发展，社区治理场域结构不佳导致行动主体协同度较低，诱发了非正式规则的缺位和社区社会资本的不足。一是社区老龄化比例约为22%，老年人多选择“冬南夏北”候鸟式养老。二是由于教育环境优越，辖区内学区房业主变更率高，业委会难以成立。种种原因导致社区自治力量孱弱，倒逼基层党组织、基层政府和社区“两委”主导治理变革，社区被划分为26个社区网格和35个专属网格，自上而下建立“街道大工委—社区大党委—网格党支部—楼栋党小组”的组织架构，并依托网格建立巡查机制，延伸服务群众的深度和广度。

行政主导型变革通常存在于经济发展水平相对落后、公共精神缺失的社区治理场域。在该类型变革过程中，行动主体易因理念与感受的错位陷入彼此认同度低的关系困境，不少街道办事处和社区“两委”的工作人员反映在工作量增加的情况下人员配置有限，认为已经在能力范围内尽可能提供服务，居民则认为仍有很多未尽之处，缺乏实质性参与社区治理决策的机会，总是被动地接受服务，呈现“行政强效，治理弱效”。不同社区对同一岗位的职责描述具有一致性，但每个社区的历史渊源和需要解决的问题具有很大差异性，导致社区岗位职责考核与实际事务脱节，社区“两委”易因承担大量岗位职责以外的任务而产生职业倦怠，导致“行政弱效，治理弱效”。

（二）市场主导型：经济理性导向下的弱行政与居民弱参与

市场主导型变革自上而下的行政干预度和自下而上的居民参与度在四种类型中相对较弱，社区居民没有足够的时间和精力培育社区社会资本，协同治理意愿较低，更愿意付出经济代价来追求高品质生活，是经济理性的选择。湖南湘潭YF社区变革是该类型的典型案例，该社区是地处市政中心的普通商品房社区，社区居民以“高素质、高学历、高收入”人群为主，场域结构良好，经济资本丰富。社区坚持党建引领，基层党组织、居委会、物业公司、业委会、志愿服务组织五大行动主体通过多元共治、协商议事和志愿服务三大平台参与社区治理全过程。社区积极推行“红色物业”变革，物业公司自行制定服务标准，物业管家为责任区域内的社区居民提供专属服务，社区居民对物业公司的满意度常年较高。

市场主导型变革通常存在于人口综合素质和经济发展水平较高的社区治理场域，该类型变革需具备四个条件：一是社区居民的受教育程度和生活水平普遍较高，社区人口老龄化程度相对较低，青年人在快节奏生活中，更愿意以较高的物业费换取高品质的服务体验；二是行动主体间互信互惠，基层党组织、基层政府、居委会给予物业公司等市场行动者大力支持，市场行动者根据社区居民需求提供多样化的服务；三是规则的优化完善，物业公司等市场行动者自行制定管理条例，给予社区居民充分的安全感；四是社区先进典型作为社区建设的骨干力量深受社区居民信任。市场行动者遵循商业化逻辑，往往将自身短期利益最大化作为价值导向，这意味着该类型变革需要平衡不同行动主体的价值观。

（三）社会主导型：政策积极引导下的居民强参与

社会主导型变革是自下而上推行的治理变革，居民参与度较高，基层政府和社区“两委”通过政策引导社区治理，而非直接介入社区事务。

江苏南通XQBC社区变革是该类型的典型案例，该社区居民以离退休人员、动迁安置户为主，另有少量外来创业人员，是典型的安置居住区。区政府和街道办定期给社区下拨为民服务专项资金，并考评资金使用情况，社区“两委”坚持党建引领，在民政部门登记备案下成立社区物业服务社这一非营利性社会组织，建立专款专用的监管机制，配备一线社工、综合行政执法局、“两新”单位等专业力量，发展志愿者。此外，社区重点关注新市民和老年人群体，倡导居民邻里自治，积极发挥社区先进典型的示范作用，融入在职党员、退休干部等力量，落实志愿服务量化积分制。随着规则的完善，“党建+社团”整合社区资本，在纠纷调解、助老服务、安全防范等工作中形成“社区+社团”共治共建模式。

社会主导型变革主要集中在经济发展水平较高的社区治理场域，关注居民精神文化生活，注重培育社区社会组织。社会主导型社区变革的出现既有服务社区居民的需要，更是党建引领下政策助推的成果，呈现较强的自下而上居民参与度，但由政策导向而兴起的物业服务社发展前景具有不确定性。社区引入社会组织参与治理，初衷是直面社区民情复杂的痛点，带动行动主体深度参与治理全过程，提供家门口的便捷服务。物业服务社的服务项目数量虽多，但对社会组织的评估大多聚焦社团和机构的发展，重视评估指标的完成程度，对被服务对象意见的关注度仍需提高。

（四）复合共治型：优势资本运作下的强行政与居民强参与

复合共治型社区强调行动主体的协同治理，是自上而下与自下而上两股力量共同推动的变革。

湖南湘潭JL社区变革是该类型的典型案例，该社区是回迁安置型社区，社区公共服务资金运筹潜力佳，但社区居民构成以失地农民为主，受教育程度普遍不高，延续之前的生活习惯，竞争就业的意识和能力不足。社区书记帮助居民就业创业，行动主体彼此信任。一是社区自上而下通过街道职责、依法自治等事项清单化、治理区块划分标准化、治理层级精简化、社区服务平台智慧化、“街道—社区—小区—楼栋—党员”五级党组织联动化及区块行动主体多元化等举措推动扁平化改革。二是社区民主协商通过居民公约，自下而上构建党员、退役军人、优秀志愿者优先的“片长+组长+邻长”组织体系。

复合共治型变革集中在行动主体交往频率、信任度和配合度较高，且重视非正式规则培育的社区治理场域，是通往“行政强效，治理强效”的有效路径，它要求社区资本布局合理，变革的关键是发挥社区居民的主体性作用，反映真实的社区需求，社区充分利用资本赋能社区治理，行动主体通过主动关联形成功能互补的网状治理结构，补齐基础阵地硬件设施差的短板。在资本不足的社区，处于弱势地位的边缘人群缺乏平等参与社区治理的机会，且组织关系挂靠在社区的党员和志愿者比例较小，主要是“被组织”到治理实践中。

三、 城市社区治理适应性变革的内在紧张

城市社区治理适应性变革的类型是由具体社区的要素组合分布情况决定的，治理需求多元、治理边界模糊、矛盾纠纷数量激增并存，使城市社区治理场域面临结构性、主体性、制度性、技术性等多重内在紧张，具有极大的不确定性。

（一） 结构性紧张：公共服务供给的空间失衡

基本公共服务均等化是推动共同富裕的应有之义，是衡量现代化程度的标准之一。不同城市社区治理场域结构具有明显的区别，而随着现代化进程的推进，地区、城乡、收入“三大差距”持续扩大，要素分配的不合理和区域发展的不协调加剧了社区公共服务供给空间的失衡。一是治理体系和治理结构的失配。社区居民本应是社区治理的参与者、受益者、评判者，但由于自治意识不足、沟通渠道不畅等，参与深度不足、强度较低，“社区治理”易演化为“社区被治理”。一方面，城市社区公共服务设施的规划布局和管理缺乏合理性，导致公共服务设施重复建设，消耗了大量的人力、物力和财力；另一方面，社区居民的真正需求被忽视，只能被动接受服务，城市社区公共服务供给和需求不匹配。二是社区公共服务供给在时间上存在滞后性。城市社区居民对公共服务的需求量不断增加，需求规模远超公共服务的采购规模，而社区公共服务建设缓慢，在过多强调行政力量审批干预的情况下，延长了城市社区公共服务的建设周期，容易导致城市社区公共服务供给的不及时。三是城市社区公共服务供给在空间布局上具有不均衡性。公共服务“可及性是空间权利的具体质性和空间权力运行导向，是供需适配的空间结构”［18］，由于社区地理位置和要素分配的差异，不同社区提供的公共服务存在明显的不均等性。占据经济、文化等要素禀赋优势的高品质社区更容易吸引公共服务设施的汇聚，若不及时平衡资源匮乏型社区和资源过剩型社区公共服务的供给，将影响城市社区居民的生活质量。

（二） 主体性紧张：权力（利）主体利益的非一致性及其行为边界的动态性

行动主体间利益的非一致性是权力（利）主体出现的原因，公共服务具有非竞争性和非排他性的特征，加大了行动主体提供公共服务的不确定性。基于城市社区公共服务供给和需求，识别基层党组织、基层政府、作为“类行政组织”的居委会在内的国家行动者，社会组织、社区居民、业委会等在内的社会行动者和市场行动者三种权力（利）主体的行为边界最大阈和行为边界最小阈。一是国家行动者围绕政策制定执行所产生的综合效益选择行动，行为边界最小阈是引导社区治理变革，扮演“裁判员”的角色，小于这个边界意味着相关部门的缺位；

介于行为边界最小阈和行为边界最大阈之间时，国家行动者坚持对居民负责，积极履行自身职能；行为边界最大阈是强势主导社区治理变革，扮演“运动员”“教练员”的角色，超出这个边界意味着过度行政化。部分职能部门以属地管理原则为由将治理任务下派至社区，社区“两委”在缺乏相关职能权限的情况下消极应对，导致社区工作人员与上级职能部门离心，国家行动者缺位与越位并存，社区居民对于“被安排”的治理行动并不满意。二是对于社会行动者来说，行为边界最小阈是在党和政府引导下发挥作用，小于这个边界意味着社会行动者不作为、乱作为，“僵尸型”社会组织挤占有限的社会资源、业委会成员私自动用公共维修基金等行为会扰乱治理秩序，威胁社会和谐稳定，超出这个边界意味着社会行动者基于自身的道德观念和社会责任感，关注城市社区治理问题，主动参与城市社区治理适应性变革，在整合社会资源和化解社会矛盾方面发挥积极作用，社会组织和个人承担的社会责任越多，产生的正向效应就越大。三是市场行动者基于经济理性进行行为选择，行为边界最小阈是共建共赢，小于这个边界意味着市场行动者处于亏损状态，通常选择主动离场；介于行为边界最小阈和行为边界最大阈之间为盈利状态，在价格机制、供求机制和竞争机制的作用下，市场在资源配置中发挥决定性作用；超出行为边界最大阈意味着市场行动者实现了超额利润，存在为追求利益而侵害社区居民权益的倾向。物业公司与社区居民是平等的民事主体，二者间是纯经济委托关系，但个别物业公司为私利将停车费与物业费捆绑收费，是典型的不当收费行为。权力（利）主体的边界并非完全固定，行动主体基于自身的价值取向和外部环境的变化，生成不同的行为模式，诱发局部或整体的适应性变革，呈现动态调整的样态。

（三） 制度性紧张：规则供给条件的复杂性与供给效果的局限性

社区“不仅仅是人的汇集，也是组织制度的汇集”［19］（P110），规则基于城市社区人与事的处理产生，一系列正式规则和非正式规则可以有效规范城市社区治理适应性变革的各个环节，明确治理变革过程中各行动主体的权利和义务。然而，城市社区治理是系统性问题，整体性的规则设计涉及既有治理体系和利益格局的调整，加剧了规则供给的复杂程度。一是对现有规则的惯性思维使制度惰性成为普遍现象。部分行动者由于沉没成本等原因抵触变革，原有规则难以被取缔，新规则难以实施。当原有规则惯性过大时，甚至会排挤新规则，发生“锁入效应”，导致新规则“停滞”乃至“回退”，违背城市社区治理系统自组织、自创生的生态系统演进规律。二是部分城市社区设计的规则脱离了本社区实际情况，阻碍人才流动，限制了专业技术应用于社区治理适应性变革，大量城市社区公共服务缺乏经费保障，长时间处于低水平维护的状态，城市社区公共服务硬件设施短缺、公共服务内容单一、公共服务形式陈旧等问题层出不穷，民生领域短板弱项突出。三是缺乏统一的数据管理平台，面临“信息孤岛”的问题。不同行动主体制定的数据共享标准不一致，不同操作系统之间对接困难，无法跨部门互联互通，导致数据难以整合。个体的价值观和需求各异，随着信息技术的发展，个人利益表达渠道更加畅通，信息数量巨大且内容分散，规则缺位加大了城市社区行动主体快速获取和分析关键信息的难度，行动主体协作流程衔接不畅、协同责任不明晰，行动主体在决策、执行、监督等多环节缺位、失位、越位、错位。

（四）技术性紧张：治理手段的非相宜性与强行政的回归

社区资本类型多样，而技术资本具备较强的可转化性，当累积到一定程度时，可转化为城市社区治理适应性变革所需的其他类型资本。网格化管理、大数据、区块链等治理技术的嵌入虽提升了城市社区治理的精细化水平，但具有一定限度。一是名目繁多的政务移动互联网应用程序带来“指尖上的形式主义”，打卡签到、积分排名等强制性考核增加了社区工作人员负担，挫伤工作积极性，影响干群关系。社区工作者每天要登录由不同部门开发的政务移动互联网应用程序，完成学习任务，甚至有的社区工作人员为此准备“打卡”专用手机，在数字化指标和留痕管理的强压下，重“痕”不重“绩”诱发“虚拟政绩”的风险［20］。二是在部分尚未具备相关条件的城市社区盲目开发治理技术，陷入过度迷恋技术的误区。我国城市社区公共服务类网站及移动互联网应用无障碍化普及率较低，一些App操作界面复杂，如验证码操作困难、功能与设备不兼容、付款类操作有诱导式按键等，导致老年人、残疾人等特殊群体不敢用、不会用、不能用的现象并不少见。三是技术的发展畅通了城市社区居民诉求表达渠道，但社区治理资源有限，在无法全方位承接并及时回应居民问题的情况下，城市社区治理实践中存在官网信息更新慢、居民留言无应答等问题，不仅会激化社区居民与社区“两委”的矛盾，还会导致不同层级部门间的低效沟通。部分地区在多领域盲目推行网格化，主管部门通过查台账、审报告等方式考核各级网格员，自上而下的传统性压力导致了城市社区治理的被动性，在某种程度上彰显了强行政的回归。

四、城市社区治理适应性变革的优化路径

在中国式现代化背景下，如何通过适应性变革提升城市社区治理效能成为重要的现实命题。为实现精准治理，城市社区治理适应性变革通过调动合适的治理力量，在行动主体间创造互补关系。

（一） 优化城市社区公共服务的空间布局

社区居民在公共服务领域面临的急难愁盼问题，是城市社区公共服务可及性不足最直接的表现。空间的建构与生产是直面治理痛点、提升城市社区公共服务供给与需求的匹配程度、增强公共服务可及性的具体措施，也是社会公平价值准则最直观的转换方式。城市社区治理变革不存在唯一解，要破解治理能力恐慌，必须依据实际情况，积极推动城市社区分类治理，出台适合本社区治理情境的专项行动计划，制定适应治理场景的空间方案，筑牢兜实基本民生底线，持续提升区域、城乡、群体间基本公共服务均等化水平。一是基于居民生活情境，立足服务人口和服务半径，优化治理体系和治理结构，探索虚实结合的治理交互空间，着力推动社区从单方面的“被治理”迈向“社区治理”，形成政府保障、社会参与和全民共建的服务供给格局。城市社区治理适应性变革以提高社区居民生活质量为目的，在社区公共空间构建和谐社会关系，建立有效的信息沟通渠道，激活社区居民参与城市社区治理的内生动力。同时，“城市大脑”“数字政府”“一网统管”等数字技术的发展，打破了行动主体交流的时空限制，增强了协商议事过程中行动主体的交互性，通过公共服务智慧化建设推动公共服务供需对接更加精准。二是在分析公共空间数据的基础上，模拟城市社区治理要素的运行情况，制定兼具前瞻性和可操作性的社区治理变革方案，盘活城市存量资源，设置合理的公共服务设施建设标准，在物理空间层面配备充足的硬件设施和便捷的公共服务。不同类型的城市社区治理诉求不一致，在策略选择上的侧重点存在差异，决策者要依据具体社区的“政务服务圈”和“便民生活圈”建设情况，把握建设儿童友好型、青年发展友好型及老年友好型社区等契机，进一步深化数字技术在教育、医疗、住房、养老、文化等领域的应用，顺势而为，通过看得见的改变切实回应社区居民期盼。三是将城市社区视为多元行动主体发生互动关系及关系再生产的场域，客观认识社区公共服务空间的实际利用情况和服务供给过程中行动主体相互影响的“社会过程”。城市社区作为社会建设和制度构建的产物，不仅具备空间的物理属性，也具备鲜明的社会属性和政治属性。物理空间层面公共服务的满足并不等同于城市社区公共服务均衡性和可及性的实现，公共服务可及性与使用者的体验感密切相关，在空间划定过程中要厘清行动主体间需要协调的关系和责任边界，确保社区居民对公共服务的权利诉求能得到有效回应，提高使用者对城市社区公共服务的满意度。

（二） 党建引领行动主体治理角色精准定位

城市社区治理适应性变革归根结底是为了社区居民，如果社区居民的主体性地位悬空，成为社区治理的被动跟随者，难免导致服务供给与社区居民需求错位的矛盾，诱发社区居民主观感受上的不适和对城市社区治理工作的不支持。一是将基层减负落到实处，让党建工作回归本源，消解刚性的多治理任务与有限的治理资源间的矛盾，保证基层干部因地制宜开展工作、做好社区居民工作的时间和精力。治国安邦，重在基层；管党治党，重在基础。为淡化社区行政化色彩、提升行动主体间的协同性、实现城市社区有效治理，必须重视中国共产党的主导力量［21］。

基层党组织在城市社区的嵌入可以有效整合多元利益。做好党建工作的“加减法”，减少不必要的会议文件，让工作通过多样化的渠道直达基层，督促基层领导干部履职尽责，把工作做到社区居民心坎上。二是落实民主协商机制，消解城市社区治理方案与被动的社区居民之间的张力，发挥全过程人民民主的独特优势。根据谢里·安斯坦的“阶梯理论”［22］，如果社区居民仅参与公共服务方案的评估环节，容易埋下社区居民对城市社区治理工作认可度不高的隐患。“人民城市治理”是城市治理的重要形态和理想的发展方向［23］，要将社区居民“当家作主”的价值理念落实到协商民主的各个环节，依据社区实际创新协商实践内容，丰富协商实践的平台和形式，进一步扩大居民参与城市社区治理，确保多方声音的充分表达，用众人的智慧解决众人的事情。三是通过建立伙伴关系等方式引入市场行动者，为社区居民提供更多的发展性公共服务［24］。随着经济社会的发展和治理现代化水平的提高，社区居民的需求呈现从单一性向多样性、低层次向高层次发展的特征，但公共服务的供给不单是政府的行为，更涉及动员和协调政府与非政府的力量。为进一步形成覆盖面广且水平适度的公共服务模式，城市社区治理适应性变革应辨识区域发展的阶段性特征，尊重社区居民需求，鼓励公共服务供给者多元化，从而激发市场和社会的活力，丰富城市社区公共服务类型，减轻政府财政负担。

（三） 完善城市社区公共服务的规则指引

设计规则的目的是为行动主体的交互活动提供指引，最大程度规避城市社区治理风险，维护社会稳定。刚性的正式规则是经理性思考和论证后以明确形式被确立的行为规范，包括法律、法规、规章等，柔性的非正式规则是在长期社会交往过程中形成且被认同和遵守的行为准则。规则具有稳定性和动态调适性，其稳定性决定了行动主体参与城市社区治理过程的持续性，动态调适性则是迎合场域变化的体现。一是辩证处理规则创新与规则运行稳定性的关系，回应制度惰性。规则创新源于治理中的问题导向，指适应治理现代化发展需要，提升对治理问题的预判能力，完善社区公共服务的规则要素，借助具有强制性的正式规则与约定俗成的非正式规则为城市社区治理提供方向性指引。规则运行的稳定性是确保新规则在一段时间内不发生剧烈变化，并且做好不同阶段规则的衔接工作，减少冲突和摩擦，从而为城市社区治理创造安全的发展环境和优质的服务环境。发展和稳定都是硬道理，要辩证处理好二者的关系，实现秩序与活力的统一。二是了解社区居民的具体诉求，遵循权责统一原则，设计针对性强的正式规则与非正式规则，充分发挥规则的激励约束作用，解决本社区的关键性问题。明确街道职责任务清单、基层群众性自治组织依法自治事项清单、社区工作管理规范、社区居民公约、物业管理条例等，将人才队伍建设置于服务民生的重要战略位置，做好“引才、育才、用才、留才”全链条的人才工作，统筹兼顾中央预算内投资计划、地方财政投入保障和社会资金力量，加大对城市社区公共服务设施建设的支持力度，完善城市社区公共服务的基础设施硬件配置，构建宜居的社区空间。三是厘清行动主体在适应性变革过程中的“权责利”边界，完善行动主体信息沟通和数据开放共享的相关规则，创建交流互动平台，保障其主体性地位。依托“互联网+”技术，持续推进数字建设在城市社区治理领域的实践应用，打破“信息孤岛”，整合相对分散的数据资源，提高信息处理效率，解决行动主体间信息不对称的痛点，提高行动主体在决策、执行、监督等多环节的协同配合度。

（四） 引导城市社区技术资本“以人为本”有序发展

“民意优先是国家治理现代化的重要遵循”［25］，发展城市社区技术资本的最终目的是满足社区居民对美好生活的需要，技术进步与社区居民生活的有机融合是治理现代化的核心要义，治理手段必须与治理生态的多样性相结合［26］。在城市社区治理变革过程中嵌入技术的同时，倾注人文情怀［27］，选择适合本社区治理情境的治理手段，引导社区技术资本“以人为本”健康有序发展，让城市社区居民切实感受到社区治理适应性变革带来的新气象，从而推动社区多种类型资本的生成与转化。一是坚持统筹规划和集约高效原则，力推“指间减负”，解决形式主义问题，凝聚基层干部真抓实干的强大动力。从实际出发，规范政务移动互联网应用程序的使用，不将应用程序的推广下载、定期登录、使用频率和时长等强制性纳入考核要求。加快建立数字化项目的全周期管理机制，优化政务移动互联网应用程序的质量，精简使用频率较低和实效性不强的政务移动互联网应用程序，对功能相近或重复的政务移动互联网应用程序进行合并，减少报表重复填报的“数字负担”，让基层干部有更多时间深入群众。二是营造包容、普惠的数字环境，让数字技术真正服务城市社区居民，破解“数字悬浮”。城市社区治理适应性变革要精准定位信息的受众群体，选择社区居民能够接受的沟通平台和方式，尤其尊重老年人和残疾人等特殊群体的主体性地位，积极进行适老化及无障碍改造，为由于主客观原因无法掌握数字技能的部分人群保留传统的服务方式，帮助特殊群体跨越“数字鸿沟”，推动兼顾特殊群体需求的信息化社会建设。三是合理评估城市社区的治理资源承载力，建立对接现实问题的信息分流联动机制，警惕治理手段与城市社区治理实践的脱节，避免行动主体间矛盾的激化。针对在党建、综合治理、交通、公共安全等领域盲目应用网格化管理技术的现象，城市社区治理适应性变革要摒弃“唯技术论”的思维，在推广治理技术时做好前期的调查工作和后期对治理技术实际应用效果的追踪工作，适时组织开展评估工作，自觉接受社区居民的监督。

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Internal Tension and Optimization Path of Adaptive Changes of Urban Community Governance

——Based on the Comparison of Multiple Cases

Abstract：

As the basic unit of urban governance， community shoulders the important mission of promoting the process of Chinese path to modernization. The differences in the field structure， subject collaboration， rule supply， and capital layout of urban community governance have given rise to different types of adaptive changes in governance. The spatial imbalance of public service supply， the inconsistency of subject interests and the dynamic nature of subjects behavioral boundaries， the complexity of rule supply conditions and the limitations of supply effects， the non-suitability of governance methods and the return of strong administration lead to the inherent tension of adaptive change of urban community governance. To alleviate the structural， subjective， institutional， and technological tensions， it is necessary to optimize the spatial layout of public services in urban communities， guide the precise positioning of governance roles through Party building， improve the community public servicess guidance of rules， guide the orderly development of community technology capital with a people-oriented approach， and gradually achieve the coupling and interaction of community governance systems.

Key words：

community governance， adaptive change， field， Chinese path to modernization