财政透明度对基本公共服务均等化的影响研究

摘 要：本文构建了基本公共服务综合评价指标体系，测算出2013—2020年我国289个地级以上城市的服务水平，使用基尼系数分析省内均等化特征与趋势，并结合当前发展特点，构建现代化公共服务职能机制。研究表明：期间全国基本公共服务总体水平提升且差距缩小，公共资源向省会城市集中的情况有所改善；财政透明度提高可显著促进省内基本公共服务均等化，中西部省份、新《预算法》实施后作用更显著，表现出区域异质性和时间非线性。地方官员晋升激励作为中介变量，财政透明增加了官员的晋升压力，进而改善了公共服务的供给和均等化程度。研究建议进一步扩大财政信息公开，提高财政透明度，优化官员晋升考核规则，兼顾经济与社会性政绩，以更好地推动基本公共服务均等化。

关键词：财政透明度；基本公共服务均等化；官员晋升激励；城市服务水平

本文索引：曹敬雯.<变量 2>[J].中国商论，2024（11）：-121.

中图分类号：F713.581 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）06（a）--04

1 基本公共服务均等化和财政透明度的发展与现状

1.1 基本公共服务及其均等化的发展与现状

1.1.1 基本公共服务水平综合评价体系

基本公共服务均等化旨在保护公民的基本生存权和发展权，以实现人的全面发展[1]。按照中央会议精神，它意味着所有人都可以公平、可及地获得大致均等的基本公共服务，其中“基本”是指人们日常生活所必要的公共服务建设，本研究将其界定在交通运输、基础教育、医疗和社会保障四大领域，“均等”是指所有人享有的机会平等、享有的成果大致平等。由于基本公共服务内容的多元性、复杂性，为了更加客观全面，本文根据定义选取与人民切身利益相关的四大方面，遵循客观性、代表性、可比性和系统性原则构建了包含四个维度12项指标的综合评价体系，采用熵值法进行赋权。

关于均等化的测度方法，本文选用基尼系数测度。借鉴张德钢等（2021）的做法，将基尼系数以0.2和0.3为界定义均等化大小程度：0～0.2为均等化水平较高，0.2～0.3为中等水平，0.3～1.0为较低水平。

1.1.2 基本公共服务水平及均等化的时空演变

中华人民共和国成立以来，基本公共服务的供给制度经历了两大阶段的演变。计划经济时代，呈现“高度集中、城乡分割、低水平平均”的特点，1978年改革开放后向着“体制转轨、城乡统筹、追求均等”的方向发展。本文对289个地级市2013—2020年的基本公共服务水平进行测算，从表1得分均值来看，期间各地基本公共服务水平普遍提升，从标准差来看，区域间服务供给差异明显缩小。

此外，本文分别从东部沿海地区和中西部内陆地区各抽取一个省份五个地级市做具体分析。东、西部地区分别选取浙江省和四川省，描绘省内地级市基本公共服务均等化得分变化情况。由图1可知，省会得分明显高于普通城市且上升趋势更明显，表明在省份内部，基本公共服务供给不均衡表现在资源向省会城市集中，城市间公共服务的差距较大。

一省内部基本公共服务均等化情况还需进一步使用基尼系数进行分析。由于西藏只有拉萨的数据是完备的，本文只能对其余26个省进行测算。依据前文等级划分方法，统计发现2013年全国基本公共服务均等化程度较高的有10个省份，中等的有12个省份，较低的有4个省份，到2020年有19个省份达到较高程度，5个省份中等，还有2个省份均等化程度较低，表明近年来全国基本公共服务均等化水平整体有所提高。

1.2 财政透明度发展与现状

过去《保守国家机密暂行条例》要求财政信息不对外公开，而1995年《预算法》的实施和2015年修订版的推出，我国财政透明度显著提高，财务公开范围拓宽，内容细化。根据《中国市级政府财政透明度研究报告》， 2013—2020年我国市级财政透明度发展迅速，平均得分从18分增至62分[2]。

根据清华大学公布的财政透明度报告和各地政府官网信息公开建设情况来看，直辖市和省会城市的财政透明度表现更好；虽然市级政府在财政报告和数据公开方面有所改善，但内容公开仍需完善，尤其是政府性债务、大额专项资金、PPP项目和产业投资基金方面。此外，目前财政透明度建设距离一站式信息发布和用户友好型目标还很远[3]。

2 财政透明度影响基本公共服务均等化的实证研究

本文测度并分析了中国省域内部基本公共服务均等化和财政透明度后，将建立计量模型检验财政透明度对基本公共服务均等化的影响，及晋升激励是否为影响机制中的中介变量。

2.1 模型构建与变量选择

2.1.1 模型构建

首先，研究财政透明度对基本公共服务均等化的影响，构建双向固定效应模型1：

其次，探究官员晋升激励机制的中介效应，构建双向固定回归模型2：

其中，下标i，t分别代表省份和年份，Giniit为计算得到的每年各省基本公共服务基尼系数，FTit为财政透明度，PIDit为地方官员晋升压力，Controlit为一系列控制变量。为尽量消除可能存在的异方差，所有解释变量均取对数。α为常数项，β为影响系数，ui为地区效应，vt为年份效应，εit为随机误差项。

2.1.2 变量选择

（1）解释变量：基本公共服务均等化水平，用Gini系数。

（2）核心解释变量：财政透明度FT。根据清华大学发布的市级财政透明度数据，以各省所辖的地级市GDP占该省所有地级市GDP比重为权重加权合成得到省级财政透明度，计算公式为：

式中，i表示省份，j表示地级市，t表示年份，GDPijt表示i省j市第t年的国内生成总值，FTit表示i省j市第t年的财政透明度得分。

（3）中介变量：官员晋升激励（PID）。对于该指标测度方法尚未有统一标准。有学者选用外商直接投资占GDP比重，或用房投资/全社会固定资产投资、省级人均年收入/全国人均年收入量（林江等，2011，王斌等，2011），随着晋升机制的调整，衡量指标范围逐渐扩展，钱先航等（2011）构造了一个以GDP增长率为基础，包含经济、民生、环境多项指标的晋升压力指数[4]。

（4）控制变量：可能影响地方基本公共服务均等化的为人均GDP、财政支出结构（公共服务、教育、医疗、交通、社会保障支出/财政支出）、城镇化率、对外开放（进出口总额/地方GDP）。选取理由：公共服务建设以地方财力为基础，GDP和对外开放程度可衡量地方经济发展水平，两者值越大的地区更有财力支持基本公共服务建设；财政支出结构用于反映地方公共服务建设资金投入比重，公共投入越多则均等化水平越高；城镇化率用以反映城市化进程，随着城市化的推进，越来越多的居民从农村转移到城市，农村常住人口逐渐缩减，城市偏向型的非均衡供给制度直接导致城乡非均等化（赵云旗等，2010）[5]。

（5）研究样本与数据来源：本文研究样本为2013—2020年全国289个地级市（包括4个直辖市）数据，所有数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》和《中国市级财政透明度研究报告》。变量描述性统计见表2。

2.2 基准回归

为检验财政透明度对地方基本公共服务的影响，使用固定效应模型1回归，固定地区和时间效应下，有无控制变量财政透明度都显著促进了基本公共服务均等化，与理论分析一致。为了克服可能存在的异方差和组内自相关，在回归模型中加入聚类稳健标准误再次回归[6]。此外，地方人均GDP和对外开放程度的估计系数同样显著为负，表明提高地方人均GDP和对外开放程度也有助于基本公共服务均等化[7]。相反，城镇化率的增加使得地方基本公共服务均等化水平反而降低，是以GDP为主的官员考核机制和地方官员任免分权制度加剧了地区间竞争，使得地方政府将各种社会资源向城市集中，忽视了农村社会发展，导致城乡基本公共服务失衡愈加严重[8]。

2.3 异质性分析

第一，根据上文对基本公共服务供给水平的描述性分析发现，东部沿海地区和中西部内陆地区的基本公共服务水平存在差异，考虑到东西经济发展水平、资源禀赋、社会文化和财政透明度水平的差异，财政透明度的提高对基本公共服务均等化的影响效果可能不同。为探究是否存在区域异质性问题，本文按照地理位置将样本划分为东部地区和中西部地区分别进行回归，结果显示，东部地区和中西部地区的财政透明度系数均为负数，但中西部的系数显著性更强，说明财政透明度的提高更有助于促进中西部地区基本公共服务均等化[9]。

第二，政府在2015年实施了新的《预算法》，对财政公开透明提出了更细致明确的要求，本文考虑到新《预算法》的影响，财政透明度对基本公共服务均等化的作用效果可能存在时间非线性[10]。为此，本文将样本以2015年为界划分为两个时间分别回归，结果表明新《预算法》实施后财政透明度提升到更高的水平，使得财政透明度更好地发挥了积极作用，因此对基本公共服务均等化的促进作用会更加显著[11]。这也反面说明，当财政透明度建设水平较低时，政府信息公开尚不充分，其所发挥的接受公众监督、约束政府行为的积极作用很小，进一步表明了财政透明度建设需要不断完善的重要性[12]。

第三，考虑到不同省份之间经济社会发展水平的差异，财政透明度对基本公共服务均等化的影响效果也可能存在差异[13]。为此，本文将样本省份按人均GDP水平划分为高收入组和低收入组进行回归分析。结果表明，低收入组省份财政透明度系数的绝对值更大，且统计学显著性更强，这说明财政透明度对经济欠发达地区基本公共服务均等化的促进作用更为明显。这可能因为这些地区财政资源较为匮乏，缺乏有效的公共服务供给。具体来说，中西部地区和东北地区等经济发展相对滞后的省份，长期以来普遍存在着基本公共服务供给短板的问题，如教育、医疗等公共服务资源分配偏少、覆盖面窄，公共服务设施和人员配置参差不齐，导致不同地区、不同群体享受的公共服务水平差异较大。这与东部发达地区形成了鲜明对比。东部地区由于经济实力雄厚，财政收入充裕，能够提供更高标准和质量的公共服务[14]。因此，东中西部地区之间以及东部省份内部的区域公共服务均等化水平相对较高。而中西部欠发达地区提供公共服务的预算资金不足是导致公共服务供给短板的重要原因。在这种背景下，财政透明度的提高能够有效地督促地方政府加大对教育、医疗等公共服务的资金投入力度。比如，地方政府为了响应公众的监督要求，会优先保障教育、医疗等民生类支出，压缩“三公”经费等行政运行支出，由此缓解资金不足问题，提高公共服务的有效供给。从长期来看，持续推进财政透明有利于形成监督环境和舆论压力，促使地方政府真正增强为民办实事的服务意识[15]。

3 结语

本文基于2013—2020年中国289个地级以上城市相关数据，通过理论和实证研究了财政透明度对基本公共服务均等化的影响，并从地方官员晋升激励角度进行了机制分析，研究发现：第一，我国基本公共服务不平等问题依然有待改善。数据追踪结果显示，省域内部各城市之间基本公共服务供给水平差异较大，公共资源有向省会和重点城市集中的倾向，但随着政府治理改善，非重点城市的服务水平有所提升，省内不平等程度逐渐减小。第二，随着中央政府对财政透明意义的重视不断加强，对公民合法权益的保障程度不断提高，法律规定更加明确化和细化，财政透明度得到了改善，特别是在财政预算信息的公开方面。但目前透明度建设距离一站式信息发布和用户友好目标还很远。第三，官员晋升激励机制向绿色考评标准发展，逐渐从以GDP为导向转向更重视民生服务、生态环境，如教育医疗、环境保护等领域，激励地方政府加大对这些领域的投入。第四，理论分析和实证检验证明财政透明度的改善有利于提高地方基本公共服务的均等化水平，尤其在财政透明较弱的中西部地区和新《预算法》实施后更为明显，表现出区域异质性和时间非线性。

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