转向中的适应：产教融合立法的现实审视与切入路径

方益权 李炎炎

《中国教育现代化2035》明确指出，教育现代化必须要“提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系”。对职业教育而言，产教融合已成为国家提升职业教育适应性、深化现代职业教育体系改革的一项重要制度探索，亦是产业系统与教育系统和谐共生的社会形态[1]。政府、行业、企业、学校等多行动主体深度参与其中，构成产业链、创新链与人才链、教育链双向赋能的复杂性系统。作为一种新型的制度设计，产教融合需要依靠立法过程推动发展的深化并提升制度设计的质量，也需要以立法方式来保障其实施的稳定性和常态性。随着产业转型升级、经济体制改革、社会价值演进以及技术更新迭代，职业教育产教融合的发展过程必然会出现新趋势和新问题，亟需“以法律的形式破解职业教育改革发展中的体制机制障碍”[2]。

一、类型转向：产教融合立法的功能定位

一国法律体系中各领域的部门法均有其特定的功能，每一类型部门法中不同层级的法律法规也有其独特作用[3]。法律体系的完善和调整从根本上来说取决于立法对象的动态性调整和社会地位的持续变迁。职业教育作为与普通教育同等重要的教育类型，产教融合是职业教育办学的基本模式和内在要求，也是办好职业教育的关键所在[4]。然而，校企间天然存在经济属性、效率特性、工具理性与公益属性、公平特性、价值理性的本质性差异，使得“校热企冷”和“校冷企热”成为产教融合行动中频繁出现的表征。究其原因，主要是产教融合法律体系不健全，现有法规和政策的可操作性不强，缺乏跨政府部门的实际约束力等。解决这些问题需要进一步完善相关法律法规。基于此，“产教融合促进法”的制定体现了时代发展所提出的迫切要求，同时更要明确其功能定位，确保其在法律体系中的地位。

（一）专门性：产教融合立法是推进现代职业教育体系建设的有力举措

职业教育产教融合涵盖经济、社会、文化、政治等各个方面，需要协调推进。我国教育基本法是《教育法》，规定了教育基本原则和基本制度。教育普通法主要由《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》《教师法》等组成，根据不同教育阶段和教育类型等进行划分，所调整的法律关系具有明显阶段性、类型性等特点，其调整对象主要是学校教育法律关系，多为各主体的权利义务划分和争议解决方式。产教融合将教育边界延伸至产业、政府等，涉及经济法律关系、合同法律关系、行政法律关系、劳动法律关系等多元交融的法律关系，其所涉及的如此复杂多样的法律关系是很多现有教育法律制度难以涵盖的。综观现行法律体系，的确缺少一部能够统摄解决上述问题的专门性法律法规。

（二）目标性：产教融合立法是实现职业教育更高质量发展的重要支撑

实现职业教育更高质量发展的关键是“推进职普融通、产教融合、科教融汇，源源不断培养高素质技术技能人才、大国工匠、能工巧匠”[5]。技术技能人才、大工工匠、能工巧匠的供给方是学校系统和部分企业，需求方是产业系统，协调方则是政府和有关社会组织。所涉及的主体跨越多个学习阶段和行动维度，包括义务教育、中等教育、高等教育和职业培训等，涉及政府、学校、企业等主体之间存在的行政管理关系、学校与企业之间存在的教育合作关系、企业与学生之间存在的劳动实习关系，等等。但是，现行的教育法律制度无法调整产教融合中极为复杂多样的权利义务关系，导致人才培养现状与我国当前经济社会发展需要不匹配的矛盾较为突出，一定程度上制约了教育强国建设进程。产教融合立法则与现有的教育法律制度有所不同，是一种激励和规范多元主体参与教育活动、实现教育资源合理配置的法律，其调整对象包括但不限于学校教育关系，可以较好地解决在推进产教融合校企合作中遇到的相关复杂问题。

（三）促进性：产教融合立法是保障职业教育地方性探索的关键抓手

立法的促进性主要指“以提倡和促进某项事业发展为根本宗旨的立法形式”[6]。“针对地方产业、主导产业、新兴产业、城镇化、新农村建设等情况，发展和配置优势专业”[7]，搭建新型创新成果转化平台，提供高质量、高层次人才资源是职业教育确定办学目标、形成办学特色、突出办学资源位阶的应然和必然。因而，在地方经济社会转型中要注重强化政府统筹职能与部门的协调配合，打通部门界限，消除行业壁垒，统筹兼顾职业教育资源并对其加以整合，充分发挥并强化地方政府在产教融合中的支持和引导作用。现有地方规范性文件应基于上位法的规定，根据自身情况与需要，明确当地推进产教融合必须坚持统筹协调原则，并“通过大量的任意性规范、授权性规范和鼓励性规范，形成较为灵活的内容”[8]。即，产教融合制度落实到省、市、县级时，省、市、县级行政机关及其职能部门应当对制度作进一步细化，对本区域产教融合的目标予以区域化设定，对下属行政区域及其职能部门的分工加以明确，使各参与主体明晰自己在产教融合中的地位与作用，以便更迅速、精准地作出与责任相对应的决策与行动。产教融合上位法的缺失，将使该项工作缺乏法律依据和法律指引。

二、适应转向：产教融合立法的实践场域

产教融合的主要议题离不开特定的社会发展和时代背景，特别是区域内不同经济发展基础和阶段性任务的差异性所形成的产教融合行动者的特定场域。因此，产教融合立法行为亦是“在各种位置之间存在的客观关系的一个网络或构型”[9]中对主体自觉意识的唤醒、实现跨界行动的能动，其所塑造的权利义务需要相应的实践场域进行承载。基于职业教育的跨界属性和产教融合的协同特征，产教融合立法的实践场域是“教育教学活动的文化场域、技术技能实践的经济场域、政府组织规则的政治场域”互嵌的产物，受到时间、空间及其“节奏、方向和不可逆性”的支配[10]。

（一）文化场域：院校主导的教育教学权力体现

教育主体的活动空间就是文化场域。文化场域由知识权威或技术权威主宰，是一种无形的价值附加型权力结构。职业院校的教育空间则以学生的知识转化与技术技能持续获取为导向。随着社会进步与发展，对教育特别是其培养人才的综合素质提出了更高的要求，创新与应用能力愈发重要，不符合社会需求的院校就会逐渐被社会系统边缘化从而失去话语权甚至生存的空间。传统的技术养成方式、现代高等教育的知识传授方式都不能完全适用于职业院校的人才培养过程。职业教育必须走出校门开放办学，积极利用各方面的社会力量，特别是与产业、企业紧密结合、深入对接，以更好地提升人才培养能力。只有通过产教融合形成基于现代技术系统的新型技术文化，才可能得到适合于职业教育的文化资本。可见，职业教育参与产教融合活动的意愿强度与其对传统课堂教学和模拟性实践实训的变革意愿呈现强相关性。

（二）经济场域：企业主体的技术提升权力体现

促进人力资源收益和技术市场转化是企业参与产教融合活动的意向所在。经济场域是以货币资本为主导，围绕生产、交换、分配和消费等诸多环节而不断循环往复进行一系列行为活动的空间。经济场域的目标设定是追求利益或利润的最大化。以行动目标和行为方式为基点，经济场域的权力结构必然遵循市场话语体系的基本逻辑：经济场域的出现标志着社会行动者“为了有关的方式行事，计算、营利、积累、开发”。因此，可计算性既是资本的价值转化属性，也是市场交换的行动逻辑。企业参与产教融合活动的意愿及其强度最终必然取决于这一行为在人力资源及技术应用等方面的收获及其付出，即各种成本或投资的比率。只有当投资产教融合活动能够获得较大收益时，企业才可能具备参与产教融合活动的意愿。

（三）政治场域：政府主责的组织规则权力体现

政治场域中，政府通过法律、法规、政策等各种规制的引导、约束或激励实现社会主体共同达成社会稳定、和谐与可持续发展目标。从现代政治的立场进行审视，培育具备独立性与符合社会需求的人才是促进社会团结、培育社会认同、建构社会意识的主要渠道。根据西方发达国家的历史经验，高等教育阶段进行分类教育（甚至中等教育阶段就开始分类教育）是培养适合社会需求人才的必要步骤，要根据社会发展不同阶段对人才规格的不同需求作出教育制度方面的相应调整。而职业院校与企业虽隶属于社会的不同系统，但职业教育以服务经济社会发展和人的全面发展为宗旨，产教融合必然需要政府立足主责，发挥引导、聚合、融入作用。

三、多元协作：产教融合立法的切入路径

在生产力发生根本性变革时期，科学技术与专业技能的重要性日趋凸显，社会对于职业教育改革发展的进程和期许日益迫切。之前产教融合、校企合作所依赖的建设路径与曾经的经验推广已不再是新发展阶段的最佳方案。在以创新驱动战略为中心、调动各领域资源推动高质量发展的当下，行动者多元化、办学资源异质化、发展路径特色化等要求产教融合立法对相关多元主体进一步明晰责任、制度设计更突出具象、保障举措全方位形成。

（一）职能与效用并重：产教融合法律实施主体的明晰化

职业教育产教融合立法，离不开政府、行业企业以及职业院校的共同参与和支持。政府、行业企业与职业院校作为三种不同类型的区域创新发展主体，三方在履行职能与发挥作用的同时，应做到互通有无，以合作为主线延伸出共赢的结果，拓宽行动空间，推动经济发展与社会进步[11]。

首先，产教融合法律法规应明确职业院校的主导内涵及其建构。职业院校作为产业技术与专业知识的生产机构，其主导作用主要体现在知识与技术的传播、对高精尖端人才的培养以及对传统教育的继承与创新等方面。职业院校应充分利用产教融合带来的战略机遇，统筹政府—职业院校—企业联动实践活动中的资源规划，深化校企合作中的人才培养体系，为促进产业结构转型提供强有力的创新型技术技能人才。职业院校产教融合须按照行业和市场的要求以及企业的用人标准等，使专业结构与产业结构相适应，按照现代企业管理的理论和实践经验推进学校管理和教育教学工作，结合行业特点和企业特色改革教育教学方式和人才培养模式。职业院校还将推进基于产教融合的教学改革，联合政府与企业打造适合行业发展要求的学生实习实训基地，出台相应的创新创业政策，将产教融合、校企合作的理念融入职业院校技术技能人才培养的全方位、全过程。职业院校必须进一步明晰组织定位，建构主体功能；注重职业教育质量，建构长效服务机制；强调校企价值融合，建构校企文化共荣系统，将学校的办学、管理和人才培养环节融合于产业链、公共服务链和价值创造链[12]。

其次，产教融合法律法规应确立行业企业的主要执行者定位，发挥主体作用。必须通过强化产业主体地位，建构产教间的良性对接机制。企业是产教融合、校企合作过程中成果转换的主体，以技术创新、知识创新、技术转移和知识应用为主，同时也进行知识传播[13]。企业以技术革新为导向，促使职业院校不断重组、革新与调适，并在人才培育和技术研发中不断完善社会职能，达成高校与社会的良性互动，凸显产业主体社会责任，建构育人支持机制——可以从注重鼓励企业参与职业院校的办学、改革教学、转变科技发展方式、依托职业院校共同推进职工培训等方面进行；也可以从推动企业与职业院校合作，共建行业学校、创业基地及实习车间，以师生下车间、员工进校园等形式推动引企入校、引校入企、校企联动，吸引有条件的企业与学校共建共享实训生产基地等方面进行。

另外，产教融合法律法规应提升政府宏观把控协调力，强化系统构建责任。“促进型立法对政府法律责任不加严格规定，并不等于政府不承担任何责任”[14]，产教融合环境的创造离不开政府这个主要机构的作用，政府在产教融合中扮演何种角色能充分阐释何为产教融合中的政府职能。政府需要为推进产教融合加强顶层设计，构建完善的政策法规体系；政府需要为推进产教融合而统筹要素资源，搭建产教融合平台；政府需要为推进产教融合而强化行业地位，切实发挥行业的指导作用，等等。可见，政府应通过完善产教融合法律法规体系提供一系列法律保障，严格规范校企合作，创建良性的法律环境，以助力产教融合目标的更好达成。产教融合立法应当进一步明晰政府在舆论监督、立法干预、政策指引、财政投入、整体规划、宏观调控、总体协调、信息服务和监测评估等方面的职责和权限。

（二）层次与内容同行：产教融合法律保障措施的实效化

“任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或者至少是在生成过程中的时候，才会产生”[15]。职业教育产教融合立法应在兼顾各行动者的效益诉求、价值立场与组织特质下，构建利益表达、转化与保障渠道，达成各方共同利益即公共利益的最大化和最优化。

由表9可知RSD<3%，验证试验结果与正交试验结果吻合，说明正交试验筛选出的工艺参数能较好地达到所需目的，重现性好。

组织保障方面，国家和省市等各层面应当成立产教融合推进工作领导小组，由主要负责人担任组长，统筹协调发展改革、教育、人力资源和社会保障、财政、工业和信息化、国有资产监督管理等部门，减少部门之间的掣肘、推诿和矛盾，并使其加强协同联动，密切配合形成合力[16]。

资金保障方面，国家和省市等各层面应当成立产教融合政府性专项基金，对纳入产教融合型企业建设培育范围的试点企业，兴办职业教育的投资符合相关规定的，可按投资额的一定比例，抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加等[17]；要设立校企共建研发中心、公共实训基地、生产性实训基地等方面的专项补助资金；要建立健全校企双元开展学徒制合作育人的补贴制度，解决工学结合育人对校企双方增加的相关费用补贴问题；要完善学生实习责任保险和人身意外伤害保险制度，由政府补贴相关保险和救济费用等，以激发校企双方深度参与产教融合的积极性。

政策保障方面，要加快收入分配、企业用人制度以及学校编制、教学科研管理等配套改革，引导形成学校主动服务经济社会发展、企业重视“投资于人”的普遍共识[18]；要进一步明确支持企业参与产教融合、校企合作的金融、财政、土地、税收组合拳的内容、方式，让企业以“看得见、算得出、拿得到”的方式真实估算投入、产出、风险等，推动产教融合真正落地；要进一步明确学校以资本、校舍、设施设备、技术、人才、管理等参与产教融合、校企合作的程序和国有资产保护负面清单，解除学校“不敢参与”的后顾之忧。

措施保障方面，要切实开展国家、省市等各层面的职业教育产教融合工程项目遴选和资助工作，加强产教融合实训环境、平台和载体建设；要切实开展产教融合建设试点工作，明确试点城市、行业、企业的工作责任、工作要求、工作目标和激励制度；要切实开展高校参与配合共建“一带一路”和国际产能合作项目的遴选和资助工作。

（三）权利与义务对等：产教融合法律价值取向的具象化

立法的价值取向，是通过法律朝向社会以某种需要的方向运作及发展得以体现[19]。职业教育产教融合立法的价值取向表现在产教融合法的原则、制度和具体规范之中，决定着职业教育产教融合立法的方向和目标[20]。其具体做法是在《职业教育法》对职业教育产教融合作出原则性制度安排的前提下，制定实施“产教融合促进法”，推动一批深度参与职业教育的“教育型企业”高质量发展，深化产教融合、校企合作、工学结合、知行合一。因此，“产教融合促进法”应当包含以下内容：

第一，强化企业办学的权利。鼓励有条件的企业根据自身生产经营的需求，利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素，单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，为企业自身发展和其他相关企业发展提供优质人力资源支撑和实践实训保障等。

第二，确立产教融合型企业制度。明确国家建立产教融合型企业认定制度、企业遴选条件和优惠政策。对深度参与产教融合、校企合作，在职业学校办学和深化改革中发挥重要主体作用，行为规范、成效显著，创造较大社会价值，在提升技术技能人才培养质量、增强吸引力和竞争力方面具有较强带动引领效应的企业，予以相应奖励并明确奖励额度和申领方式、考核评估方式方法、法定义务和法律责任等。

第四，推进中国特色学徒制。鼓励有技术技能人才培养能力的企业设立学徒岗位。有条件的企业可以与职业学校联合招收学员（学徒），以工学结合的方式进行培养。

第五，明晰职业教育产教融合主体的职责权限、权利义务和法律责任等。通过立法着力解决政府“不作为”或“乱作为”问题、企业“不想为”问题和学校“不敢为”问题。要构建职业教育产教融合相关参与主体的法律保障制度，保护产教融合中教师、企业导师、学生、参与企业和学校等多方的合法权益，并解决其参与产教融合的成本分担问题；要构建刚性的职业教育产教融合法律责任制度，促使行政机关、企业组织、职业院校能切实承担起推进产教融合、校企合作的法律责任。