基于系统思维的职业教育产教融合立法逻辑

王建洲

党的二十大报告明确要求：“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位。”[1]作为职业教育的本质属性和应用型人才培养的基本模式，产教融合是衡量职业教育发展水平的重要指标。深化产教融合，促进职业教育链、技能人才链与产业企业链、科技创新链有机对接，是推进人力资源优化配置的客观要求，也是新征程上全面提高职业教育质量、扩大就业创业、培育经济发展新动能的基础性、战略性举措。特别是在新质生产力和新型生产关系的形成和发展过程中，产教融合已成为加快构建现代化产业体系和职业教育体系的关键抓手。当前，产教“融而不合”、校企“跨而不实”的实践困境长期难以破解[2]，亟需运用法治思维，通过加快产教融合立法加以有效治理。

我国《立法法》（2023年修订）第五十五条规定：“增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。”据此，职业教育产教融合立法应当运用系统思维，即把产教融合立法放到中国特色社会主义法律体系的整体中来考量，这就需要在习近平法治思想指导下，运用系统思维来推动职业教育产教融合立法。法治系统思维的核心要义是国家立法机关在制定、修改、废止、解释法律时，应注重相关法律之间的协调一致、功能互补、整体最优，最大限度地发挥法治体系的整体价值和社会功效[3]。职业教育产教融合立法，也必须与其他相关法律相衔接，才能更好地发挥其法律功效。

一、职业教育产教融合的立法依据

立法根据，即立法依据，是指国家立法机关创制特定法律法规的根据或基础性问题，主要包括法律根据和事实根据两个维度，即“立法根据是指立法者立某个法的法的根据和事实根据”[4]。其中的法律根据是指为了保障所立法律或法规的合法性与正当性，国家立法机关在制定该规范性法律文件时所依据的法律、法规是什么，并说明该法在法律体系中的效力等级；事实根据则是为了说明所立法律或法规的客观必要性与现实针对性，国家立法机关在立法时所依据的社会发展现实和客观规律状态，并解决该法的可行性与操作性问题。一般而言，立法根据的核心问题是法律位阶和效力等级，即“下位法不得与上位法的规定相抵触；同位法之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”[5]。

（一）职业教育产教融合的法律依据问题解析

按照我国《宪法》（2018年修正）和《立法法》（2023年修订）的立法精神，全国人民代表大会（以下简称“全国人大”）制定的法律所涉事项往往具有全局性、根本性，几乎对全国各行各业均产生规范作用，属于基本法律；而全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）制定的法律，通常只是关涉某些领域或局部性的事项，只对某些领域或局部具有规范价值，属于一般法律。从立法主体和调整范围而言，职业教育产教融合法应由全国人大常委会制定，属于一般法律；而与其密切相关的上位法是《宪法》《教育法》和《民法典》。

1.《宪法》是职业教育产教融合立法的最高法律依据

在我国法律规范体系中，《宪法》是治国理政、经世济民的总章程，是党和人民意志的集中体现，在法律体系中居于最高地位，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。我国《立法法》第九十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”这是对“宪法具有最高法律效力”基本原则的重申。宪法作为国家的根本大法，是我国一切法律的“母法”，包括职业教育产教融合法在内的一切法律的制定和修改都必须以宪法为最高根据。

我国《宪法》第十九条第二款规定：“国家举办各种学校，……发展中等教育、职业教育和高等教育。”同时，第四款规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这就为职业教育产教融合立法提供了宪法依据，即最根本的法律依据。

2.《教育法》是职业教育产教融合立法的直接法律依据

《教育法》是我国教育类法律规范体系中的“总法”。作为我国教育领域的核心法律，《教育法》规定了中国特色社会主义教育事业的各项基本原则，同时为我国各类教育法律法规的制定和实施提供了直接法律依据。

《教育法》（2021年修订）第四十七条第一款规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”第二款进一步规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理。”这实际上是对产教融合理念和校企合作制度的原则性规定，为职业教育产教融合立法提供了直接法律依据。

3.《民法典》是职业教育产教融合立法的重要法律依据

在教育法律关系中，既有行政机关与公民、法人、社会组织等法律关系主体之间形成的行政法律关系，也有平等主体的公民、法人和社会组织等法律关系主体之间形成的民事法律关系，如学校与家长之间的法律关系、学校与教师之间的法律关系、学生与学校和教师之间的法律关系等[6]。在职业教育产教融合过程中，民事法律主体和客体更多，民事法律关系也更加广泛、更为复杂，既有普通教育领域中的民事法律关系，又有学校、教师、学生与企业及其管理人员、技术人员形成的各种民事法律关系，包括校企合作中各法律主体之间的权利与义务关系，如学徒制中的学徒培养协议、产学研合同关系，以及人才订单式培养合同关系等。这其中的民事法律关系，当然需要贯彻和运用《民法典》的相关规定。

（二）职业教育产教融合立法的事实依据问题分析

《立法法》第七条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这实际上是说立法要立足社会发展现状要有事实依据。“立法要针对本国、本地的实际情况，否则无的放矢，不能起到法的作用”[7]。正如马克思所说：“立法者应该把自己看做一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”[8]因而，职业教育产教融合立法一定要明确指向我国职业教育产教融合发展的现实状况和重大问题。

产教融合是职业教育高质量发展的根本路径，也是当前职业教育最薄弱的一环。以正式文件的形式提出“产教融合”这一概念是在2013年[9]，随后经过几年的探索实践，国务院办公厅于2017年印发了《关于深化产教融合的若干意见》[10]。在2021年全国职业教育大会上，“产教融合”成为大会的高频词汇。2022年5月，“产教融合”进一步上升到法律高度，在新修订的《职业教育法》中得到了广泛体现。在这一系列政策和法律的引领和规范下，我国职业教育产教融合实践获得了长足发展。

但是，受多种主客观因素的影响，职业教育产教融合中各方主体的权力与职责、权利与义务关系还不够明晰，特别是对企业的权利、义务规定不够明确；产教融合专业目录、人才培养方案的校企联合编制、“双师型”教师队伍建设等问题均缺乏较为具体的规定；行业企业参与职业教育办学的第三方质量认证和评估制度尚无明确的法律规定；社会资本参与职业教育的激励机制和管理规范有待健全；职业教育产教融合负面清单制度有待推进制定；等等。这些问题的存在导致技能人才培养供给侧和产业发展需求侧在总量、结构、质量上还不完全对称，总体表现为“一侧是就业难而另一侧却是用工荒”的矛盾问题。依法破解这些现实问题，推动职业教育产教融合高质量发展，是职业教育产教融合立法的内在动力和外部要求。正如《立法法》第九条所规定的：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”

针对我国经济高质量发展对高素质技术技能人才的需求与职业教育产教融合发展不充分之间的矛盾，虽然新修订的《职业教育法》也强调了职业教育的产教融合发展原则，但由于缺少配套的法规和行政规章，其发展一直处于政策引导下，职业教育产教融合的法律地位、法律关系和权责划分等尚未得到立法保障[11]。这些论述准确指明了我国职业教育产教融合立法的现实诉求和法理逻辑，也体现出了职业教育产教融合立法的事实依据。

二、职业教育产教融合的立法内容

法治系统思维既是对立法事项细节的关注，更是对法律调整事项的范围之间逻辑关系的“重视”[12]，这是立法工作贯彻落实习近平法治思想的高标准和严要求。法治系统思维要求国家立法机关通过综合性分析和系统性研判，通过法律的制定、修改、废止等方式对法律之间的重复性事项进行同类项合并，对未来的法律制定、修改进行科学预测、系统谋划和长远规划，对相关、相近法律法规的规范事项做出合理划分。所以，职业教育产教融合的立法内容要与相关法律合理对接。

（一）职业教育产教融合法与教育法的“无缝对接”

从立法目的和立法内容来看，职业教育产教融合法与职业教育法的关系最为紧密。从一定意义上说，两者属于特殊法与普通法的关系。职业教育法从一般意义上规范和调整产教融合实践，职业教育产教融合法则是专门规范和调整产教融合的社会关系。因此，职业教育产教融合法的立法内容应是对职业教育法中产教融合相关规定的细化和延伸。

2022年修订的《职业教育法》中，“产教融合”共出现了9次，“校企合作”共出现了5次。“产教融合”和“校企合作”直接涉及到10多个法律条款。其中，第四条规定：“职业教育……，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力”。第六条规定：“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与。”第十四条第一款规定：“国家建立健全适应经济社会发展需要，产教深度融合，……的现代职业教育体系。”这些条款实质是将产教融合和校企合作作为职业教育的办学原则和发展方向。

《职业教育法》第九条第二款规定：“国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育。”这就从法律上赋予了企业的办学主体地位，为企业广泛、深入参与职业教育，更好地推进产教融合提供了法律依据。在此基础上，第二十三条第二款规定：“行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织可以根据需要，参与制定职业教育专业目录和相关职业教育标准，开展人才需求预测、职业生涯发展研究及信息咨询，培育供需匹配的产教融合服务组织，举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导相关企业、事业单位、社会组织举办职业学校、职业培训机构。”这不仅规定了职业教育产教融合的相关信息，包括专业目录、教育标准、人才需求、职业生涯等信息的制定、发布、咨询等；而且对行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织的职责做了规定，特别是对产教融合服务组织做了相关规定。

《职业教育法》第二十七条对企业参与产教融合、校企合作的激励机制做了较为具体的规定，第二十九条对产教融合实习实训基地做了较为明确的规定，第三十条对中国特色学徒制这一具体产教融合路径做了相对具体的规定，第四十一条是对职业学校、职业培训机构举办企业的有关规定，第四十五条是以职业教育教师培养培训为载体而进行产教融合的规定。

根据以上《职业教育法》关于产教融合的相关规定，依据普通法与特殊法的关系原理，对职业教育产教融合的立法内容提出五点建议：一是从强国建设、民族复兴的高度，以发展新质生产力、形成新型生产关系为根本目标，以实现技能人才培养供给侧和产业发展需求侧的动态平衡为立法目的，阐明产教融合的法律内涵；二是进一步具象化规定各主体（既包括政府、学校、企业、社会组织等法人主体，也包括教师、学生、企业管理人员、科研人员等自然人主体）在产教融合中的权利与义务关系；三是对产教融合评价机制（如对产教融合水平的评价标准、规则等）、认定机制（如产教融合型组织的认证标准、程序等）、监督机制、激励奖励、惩罚机制、救济机制等一整套制度与运行进行体系化设计；四是对产教融合中相关信息（包括专业目录、教育标准、人才需求、企业招聘等）的制定程序、发布周期、咨询方式等做出更为具体的规定；五是对产教融合的主要路径（如中国特色学徒制、校企联合培养“双师型”教师队伍、“产学研用”机制）做出较为清晰的规定。

由此，产教融合法将从法律层面实现职业和教育两个领域间的桥梁价值，发挥行业企业和职业学校间的纽带作用，产生实践工作和理论学习的互动效应，“促进知识、人员、资源、技术等在产业和教育之间顺畅流动与时空压缩”[13]。在产教融合法的加持下，“产教融合”不仅是“有法可依”的具有深厚实践特色的办学方式，而且是在“法治轨道”上发展高质量教育和现代化产业的有效路径。

（二）职业教育产教融合法与企业类法律的“精准对接”

由于企业是产教融合的重要主体，企业类法律对各类企业的法律地位、职能定位、权利义务做了具体规定，所以职业教育产教融合法中关于企业的规定应与企业类法律保持“精准对接”。如果按照资产组织形式，企业主要划分为公司、合伙企业和个人独资企业三种形式。

《公司法》尚无关于产教融合的明确规定，只有第十六条第一款从职工教育的角度规定：“公司应当采用多种形式，加强公司职工的职业教育和岗位培训，提高职工素质。”《合伙企业法》（2006年修订）和《个人独资企业法》（1999年修订）则完全没有关于产教融合的规定。值得注意的是，企业类法律对不同类型企业的经营范围有着严格规定，而经营范围也恰恰是企业在产教融合中实施校企合作的最大边界。

因为产教融合需要深入了解不同产业的需求，根据产业的现实需求才能进行不同专业之间的交叉融合[14]。所以，鉴于企业类法律关于经营范围的立法现状，建议职业教育产教融合立法时，针对不同的企业类型采取不同的产教融合方式，特别是根据不同企业的经营范围采取不同的校企合作模式，使产教融合内容与企业经营范围高度一致。

（三）职业教育产教融合法与科技类法律的“深层对接”

在产教融合中，“产学研用”是校企合作的一个重要方面，其中的核心因素是科技创新和科技成果的转化应用。因此，职业教育产教融合法与科技类法律也有密切关系。《科学技术进步法》（2021年修订）第六条规定：“国家鼓励科学技术研究开发与高等教育、产业发展相结合，鼓励学科交叉融合和相互促进。”第十七条规定：“国家建立科学技术进步工作协调机制，协调……科学技术研究开发与高等教育、产业发展相结合等重大事项。”这两条从科技研发和联合攻关的角度为产教融合提供了法律依据。第五十九条规定：“国家完善创新人才教育培养机制，在基础教育中加强科学兴趣培养，在职业教育中加强技术技能人才培养，强化高等教育资源配置与科学技术领域创新人才培养的结合，加强完善战略性科学技术人才储备。”《科学技术普及法》第十九条规定：“企业应当结合技术创新和职工技能培训开展科普活动，有条件的可以设立向公众开放的科普场馆和设施。”这就从教育、科技（科普）、人才“三位一体”的角度为产教融合提供了法律指引。

据此，对职业教育产教融合中的“产学研用”提出两点立法建议：一是在产教融合中应注重科技创新和科学普及在人才培养和企业生产中的基础性作用，充分发挥科技的“第一生产力”作用；二是在产教融合中建立校企联合科研机制，深度发挥学校和企业在科技创新和科学普及中的重要作用。

（四）职业教育产教融合法与劳动类法律的“合理对接”

一般而言，职业教育产教融合法的规范内容以人才培养和企业生产并重，两者相互促进；而劳动法的条款内容是以生产劳动为主、培训学习为辅，培训学习是为生产劳动服务的。在产教融合中，无论是在职职工的教育培训，还是在校学生的实践实习，都涉及到劳动类法律。职业教育产教融合法与劳动类法律在劳动者（含实习学生）的教育培训和实践实习方面具有一定交叉重合性，需要合理区分规范调整内容。

《劳动法》（2018年修订）第六十六条规定：“国家通过各种途径，采取各种措施，发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力和工作能力。”其中的“各种途径”和“各种措施”就应包括产教融合、校企合作这一重要路径。第六十七条则规定了人民政府发展职业培训的职责，并鼓励和支持企业、事业组织、社会团体等开展职业培训。第六十八条第一款要求用人单位建立职业培训制度，并从培训经费提取和使用的维度来加以保障。第二款明确规定：“从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训。”第六十九条是用职业技能标准和职业资格证书制度来提高劳动者素质。《劳动合同法》也有关于职工培训的规定，主要是从合同内容、培训费用等方面对职工培训做了规定。

鉴于劳动类法律的制度安排，对职业教育产教融合立法提出三点建议：一是合理确定各级政府在产教融合中的权力和职责，发挥政府的统筹协调作用；二是将企业职工的教育培训纳入产教融合的范围，职业院校和高等院校均可为职工提供相应的理论教育资源，实现校企合作的优势互补；三是对校企合作中的学生实习协议、实践教育质量、专项经费保障做出较为详细的规定，便于后续执法。

三、职业教育产教融合法的违法责任

为了加强职业教育产教融合法的执行力和可操作性，需要规定各个主体的违法责任。只有确保主体违法必受追责，才能增强职业教育产教融合法的生命力。职业教育产教融合中的违法责任主要分为民事责任、行政责任、刑事责任，这就涉及到民法、行政法以及刑法等部门法，具体关涉《民法典》《行政处罚法》《公务员法》《行政监察法》《刑法》等法律。随着社会组织结构的变迁和科学技术的飞速发展，特别是职业教育产教融合模式的不断创新，职业教育产教融合领域的违约、违法、犯罪行为也呈现出新形式、新样态，亟需教育界和法律界做出回应。

（一）职业教育产教融合法的民事责任

民事法律责任一般是指自然人、法人以及非法人组织等因违法、违约或者因法定事由而应承担的不利法律后果，主要是补偿性的财产责任[15]。职业教育产教融合领域存在大量的民事权利、义务关系。例如，违反校企合作协议，在“产学研用”中泄露商业秘密或是侵犯个人隐私，毁损实践教学仪器、设施，不完全履行学徒合同等。

依据《民法典》第一百七十九条规定，民事法律责任的承担方式主要有十一项：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，继续履行，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉[16]。

从职业教育实践来看，产教融合领域的违约、违法行为虽然形式多样，但都能从现有法律中找到相关规定。为了避免立法内容的交叉重复，建议采用概括与列举相结合的立法技术，列举常见的违约或民事违法行为，并使其精准指向《民法典》的相应条文，实现职业教育产教融合法与民法部门的有机融合。

（二）职业教育产教融合法的行政责任

行政法律关系在职业教育产教融合的各类法律关系中居于核心地位。要增强职业教育产教融合法的现实针对性和可操作性，必须规定和落实好各相关主体的行政法律责任。行政法律责任是指因违反行政法律或者因行政法规定的事由而依法承担的不利法律后果[17]，大致可分为两种类型：对行政相对人的行政处罚和对国家工作人员的行政处分。前者是指行政主体依据法定职权和程序对违反行政法律法规但尚未构成犯罪的行政相对人实施行政制裁的具体行政行为；后者是指国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的国家公务人员给予的惩罚措施，从轻到重依次分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六个处分等级[18]。

在产教融合、校企合作中，负有相应职责的国家工作人员有玩忽职守、滥用职权或是行政不作为、乱作为等违法行为，情节轻微、不构成犯罪时，将依据《公务员法》《行政监察法》等法律给予行政处分。如果是行政相对人（相关的自然人、法人、非法人组织等）有违法行为，如侵犯师生、学校、企业、职工合法权益，骗取或套取政府资金，违规收费，虚假宣传等行为，给社会带来一定危害，但达不到犯罪标准时，将依据《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律实施行政处罚。

与职业教育产教融合中的民事法律责任类似，为了立法语言简洁，建议采取准用性规则的立法技术，将常见的行政违法行为分门别类地指向《行政处罚法》《行政监察法》等法律的相应条文，实现职业教育产教融合法与行政法部门的紧密衔接。

（三）职业教育产教融合法的刑事责任

刑事法律责任是指行为人因违反刑事法律而应当承担的刑事惩罚性后果。公民或是法人等单位的行为必须具备犯罪的构成要件才承担刑事法律责任[19]。在产教融合中，极少数人采用高科技手段，从事诈骗、贪污、挪用、偷税、漏税等犯罪活动。有的在教学实习中进行虚假宣传，兜售假冒伪劣产品，牟求非法利益；有的以联合办学为名，实施金融诈骗或是向社会非法募集资金；有的在“产学研用”中，为了谋求不当利益，不惜侵犯他人专利权、著作权，甚至是泄露商业秘密、国家秘密。这些犯罪行为都对职业教育造成了危害，破坏了产教融合秩序，应当依据刑法追究行为人的刑事责任，严厉打击其犯罪行为。

从各类犯罪的总体数量而言，职业教育产教融合中的犯罪属于极少数。因而，职业教育产教融合中的刑事法律责任更应该采取准用性规则，将常见的几类犯罪行为集中指向《刑法》及其相关法律条文，实现职业教育产教融合法与刑法部门的有效链接。

综上所述，为了发挥我国法治体系对职业教育产教融合这一领域的整体规范效用，职业教育产教融合法的制订势在必行。职业教育产教融合法的制订必须以《宪法》为根本法律依据，以《教育法》《民法典》等基本法律为直接、重要法律依据；遵循《立法法》的立法原则和基本精神，立足我国职业教育产教融合的客观发展状态和深层次问题；在规范内容上与《职业教育法》《高等教育法》《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《科学技术进步法》《科学技术普及法》《劳动法》《劳动合同法》等教育类、企业类、科技类、劳动类法律相衔接；在违法责任上与民法、行政法、刑法等部门法相链接。只有这样，职业教育产教融合法才能发挥出最大功效，引领和推动我国职业教育与产业发展有机融合和良性互动，推动职业教育高质量发展。