乡村振兴视域下落实农村集体产权制度改革的实践策略

徐璐

摘要：文章以扬州市江都区为例，探讨乡村振兴背景下农村集体产权制度改革的具体策略，分析江都区土地承包、集体资产股份制改革、农房财产权抵押贷款及宅基地使用权改革等的现状，并提出了优化土地资源配置、完善集体产权结构、建立农房抵押贷款风险补偿机制以及探索宅基地使用权有序流转模式等具体措施，以期激活农村发展的内生动力，全面推进乡村振兴。

关键词：乡村振兴；农村产权制度改革；土地资源配置；宅基地使用权

文章编号：1674-7437（2024）05-0091-03 中国图书分类号：S-1 文章标识码：A

党的十九大报告中提出，实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革。文章以扬州市江都区为例，在分析当地农村集体产权制度改革现状的基础上，立足于实施乡村振兴战略的要求，探索土地、集体资产、农房和宅基地产权制度改革的路径，以期为推进乡村振兴、激发农村发展的内生动力提供参考。

1 乡村振兴战略的核心内涵及其对农村集体产权制度改革的要求

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手[1]。集体产权制度改革应服务于集体经济发展，以增强农业农村发展活力。例如，完善农村土地承包制度，发展土地经营权出租、转包、互换、转让和股份合作，可以促进土地规模经营；发展股份合作组织及家庭农场等形式的规模经营，可以聚集土地资源，发挥规模效应[2]。集体产权制度改革应优化集体资产结构，界定产权，量化股权，建立灵活的股权调节机制，以激发集体资本活力，增强集体经济的发展后劲。

2 扬州市江都区农村产权制度改革的现状分析

2.1土地承包经营权流转瓶颈与挑战

改革开放以来，我国建立了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，这一体制在激发农民生产积极性、促进农业生产持续发展等方面发挥了重要作用。但是随着非农就业人员和兼业经营农户比重的增长，传统的小规模分散式经营模式越来越难以发挥土地规模经营的作用[3]。例如，江都区由于劳动力转移就业比例较高，外出务工人员占比较大，因此承包地分割及闲置问题不断升温，农地的连片经营面积普遍较小，限制了经营效率的提升[4]。传统小规模经营难以实现土地规模化，制约了现代农业的发展，影响了农民增收；再加上土地流转规模化、产业化程度不高，难以形成现代农业规模经营。在土地流转过程中，农户和承包经营者的权益得不到有效保障，承包经营权抵押贷款难度大，这些都不利于进一步激发土地流转活力。由此可以看出，江都区土地经营权流转还存在发展不平衡、保护制度不完善等问题，这些问题严重影响了土地规模经营和农业增效，当地急需加快土地承包经营制度的创新。

2.2集体资产股份制改革中的权益分配难题

农村集体资产股份制改革在江都区等地的具体实践中，机遇与挑战并存。其核心难题在于如何妥善解决产权界定、股权分配以及权益保障等问题。一方面，部分已改制的企业，如乡镇级水泥股份公司，股权结构明显失衡，大部分股权由乡政府集中持有，村集体与村民的实际持股比例偏低。这不仅无法充分保障公共资产所有者的权益，而且抑制了广大村民参与企业管理的积极性。另一方面，在股份量化分配方面，由于一些村集体由多个村合并而成，再加上过去的财务管理不够规范，很难根据历史贡献精确量化每位成员的股份，因此股份制改造工作难以顺利开展。此外，农村集体资产股份制改革还面临成员身份界定不清、特殊群体權益保护不足等深层次问题。例如，对妇女、儿童等弱势群体的股份权益保障不充分，他们的股份分红往往偏少，这在很大程度上削弱了改革成果的普惠性和公正性。同时，改革进程中还要在保障政府有效监管的同时，确保村集体经济组织能够独立自主经营，防止行政力量过度介入企业运作，从而维护集体资产的安全和保值增值。

2.3农房财产权抵押贷款的制度障碍与风险

农村房屋产权制度改革后，农房产权明晰度不断提高，但农房融资和抵押贷款发展仍面临制度障碍。尽管部分地区农房的私权比例较高，产权界定清晰，但是农民抵押贷款的规模较小，这反映出农房贷款市场的发展仍有待加强[5]。农房贷款量小的原因在于，农房登记管理不规范，同一房屋存在多个权利人的问题时有发生，导致银行等金融机构无法准确判断承贷风险。部分集体建设用地被改为宅基地或自建住房用地，房屋产权归个人后，原来的地役权、通行权等未得到妥善处理，增加了抵押贷款的风险。此外，农房抵押贷款还面临法规制度不健全的问题。目前，江都区农房财产权抵押贷款机制有待完善，抵押贷款风险防范机制有待加强，因此需要进一步完善农房产权制度和农房抵押贷款风险评估和处置机制，以发挥农房资产效益，全面推进乡村振兴[6]。

2.4宅基地使用权确权与流转的法规与技术壁垒

宅基地使用权改革是完善农村产权制度的重要内容。江都区在宅基地使用权确权登记和使用权流转方面仍存在问题。例如，使用权确权进度缓慢导致证件发放率未能达到预期水平[7]。确权登记过程中，受地区调查水平的限制，各村宅基地边界标识不清，确定宅基地的使用权范围和面积存在困难。此外，宅基地使用权人与房屋所有权人脱钩也阻碍了宅基地使用权确权。在使用权流转方面，现行《中华人民共和国土地管理法》对宅基地入市提出了严格限制。江都区的宅基地使用权很少通过出租、互换或转让等方式进行流转，其入市比例低于国家土地经营权的流转水平，这表明当地的宅基地尚未被充分利用[8]。技术上，现行的土地使用权电子登记系统并不适合宅基地使用权的登记，宅基地使用权的变更操作难度较大。由此可以看出，江都区宅基地使用权改革面临法律法规不健全、登记技术壁垒等问题。

3 乡村振兴背景下江都区农村产权制度改革的实践策略

3.1优化土地资源配置，建设流转市场体系

为了打通土地流转的“最后一公里”，江都区应进一步完善土地流转制度，建立统一开放、竞争有序的土地流转市场体系。一是建立土地承包经营权抵押登记制度，解决农户和农业经营主体的融资难题。可以借鉴天津武清区改革试点经验，制定土地承包经营权登记制度，发放经营权证，并与农业发展银行合作，评估承包地价值，为农户提供抵押贷款，拓宽土地流转融资渠道。二是通过土地经营权“组团”流转模式，发展适度规模经营。在一定区域内，按照自愿原则，整合组织小农户的承包地，实行统一轮作，实现土地规模经营[9]。三是建立健全土地经营权流转公共服务体系，提供流转信息服务、经营者培训、土地估价、合同纠纷调解等服务，维护土地流转各方权益。四是创新土地流转模式，发展土地股份合作制。依法设立土地股份合作经营组织，通过发放股金的方式吸引小农户入股，实现土地、技术、资本的组合运营，充分发挥土地规模经营优势。

3.2完善集体产权结构，量化动态调整股份

为了解决集体资产股份制改革中的权益分配难题，江都区可以借鉴国内其他地区的成功案例，针对股份设置、股份比例确定、股份调整机制等方面，制订系统的量化分配方案。第一，在股份设置上，可以借鉴安徽凤阳县的做法，根据不同性质的股份，将集体股份分为基础性股份、增值性股份和特殊贡献股份。基础性股份按户籍村民人口数量平均分配，反映基本产权；增值性股份根据资产经营业绩每年动态分配，反映经营贡献；特殊贡献股份根据个人在技术创新、管理创新等方面的突出贡献而设置，反映个人价值[10]。第二，在确定股份具体比例时，不能简单根据人均实物资产划分，而要按照资产评估结果，采用资本利得法、市价法、收益法等方式确定股权价值，并与同行业上市公司市盈率挂钩，进行量化股权分配。例如，某村集体企业改制上市，根据评估结果，股票价值10亿元，参照行业市盈率20倍计算，确定企业价值，则可以此价值折算股份，按比例分配给村集体组织和村民个人[11]。第三，完善集体资产管理制度，建立村民监事会等监督机构，实行资产运行公开制度，接受村民监督，确保资产保值增值。第四，创新集体收益分配方式，可以采取发放红利股、现金分红以及实物分红等多种方式，使广大村民共享集体资产经营收益。

3.3建设农房财产权抵押贷款风险补偿机制

为了降低农房抵押贷款风险，激活农村金融资本市场，江都区应积极探索农房抵押贷款风险补偿新机制。首先，建立农房抵押贷款产权缺陷责任保险制度。目前，农房产权不明晰是影响抵押贷款的主要风险，可以在区县级设立农房产权保险基金，农户交纳一定的保险费后若发生产权纠纷，基金可承担部分财产损失赔偿责任。其次，健全农房登记与产权评估体系。完善农村房屋统一登记制度，建立房屋档案，明确产权主体，规范产权转移和变更程序，为产权交易提供必要的信息支持。同时，成立农房产权价值评估机构，采用成本法、市场比较法等评估农房价值，为贷款抵押提供依据。再次，建立农房抵押贷款风险分担机制。由政府、银行及农户共同出资设立风险补偿基金，农户支付一定比例的贷款保证金，银行按贷款余额提取一定的存款准备金，形成多方监管的风险防范格局。最后，完善相关法规制度。例如，简化抵押办理手续，降低农户交易成本。

3.4宅基地“三权分置”下使用权有序流转模式探索

针对宅基地使用权确权与流转面临的法规与技术壁垒问题，江都区应进一步创新与使用权有序流转相关的技术与制度。首先，建立宅基地使用权确权动态调整机制。在宅基地确权登记过程中，受地籍测绘技术的限制，会出现界址标识不清的问题，进而导致使用范围和面积测定存在误差。为了解决这一问题，可以制定宅基地使用权确权动态调整制度，依據全生命周期管理理念，实行确权、变更、注销“一体化”信息化管理，实现确权登记信息的持续更新和优化。其次，推进宅基地使用权登记与房屋产权登记“双证合一”。宅基地使用权与农房产权分开登记增加了确权的难度。因此，应推进宅基地使用权登记数字化改革，与农房产权登记系统打通、共享数据，实现宅基地使用权人与房屋所有权人的关联和对应管理。在产权变更时，同步办理宅基地使用权变更，为宅基地入市提供便利。最后，建立规范高效的宅基地使用权流转服务平台。现行法规对宅基地入市的限制较多，宅基地使用权流转不畅。江都区可以建立公共服务机构，为农户提供流转信息发布、供需撮合、产权评估、合同约定等一站式服务，引导宅基地使用权通过合法渠道有序流转。依托信息化手段，建立宅基地使用权资源共享服务平台，实现产权、交易信息集中发布，不仅为供需双方提供了便捷的交易方式，也为宅基地使用权入市提供了渠道。

4 结束语

通过对江都区农村集体产权制度改革的现状进行分析可以看出，土地承包经营制度不完善是制约农业规模化经营和土地流转的主要因素，而集体资产产权不明晰延缓了股份制改革的进程，农房产权制度改革不到位影响了农房功能的发挥，宅基地使用权改革面临技术与法律壁垒问题。为了有效解决这些问题，必须树立新发展理念，坚持问题导向，遵循产权明晰、要素依法平等交换的原则，在土地、集体资产、农房和宅基地产权制度改革中进一步深化技术和制度创新。

参考文献：

[1]中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-04）[2024-01-15].https：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm？eqid=e476063c0002c52600000004645c9322.

[2][3]杜静.农村集体产权制度改革进程中面临的挑战与突破[J].山西农经，2023（22）：77-79.

[4][6][7]张艺莹.集体产权制度改革对农村产业结构调整的影响分析[J].当代农村财经，2023（12）：25-29.

[5][9][11]苑洪莉.推进农村集体产权制度改革促进乡村振兴[J].新农业，2022（19）：78-80.

[8][10]丁生忠.农村集体产权制度改革推动乡村振兴的实践与探索[J].学术交流，2022（10）：123-133+192.