新农产品质量安全法对小农户生产经营行为的影响

王雨欣 鹿文琪 张冠甲

摘要：2022年9月2日修订通过的《中华人民共和国农产品质量安全法》及配套政策对农产品的生产、销售等环节做出了新规定。文章分析了新法规的要求，探究了其对小农户生产行为、销售行为以及经营模式三方面产生的影响，并提出了可行性建议，以期为小农户的可持续发展提供有益帮助，推动相关研究的深入开展。

关键词：农产品质量安全；小农户；承诺达标合格证

文章编号：1674-7437（2024）05-0017-03 中国图书分类号：F320 文章标识码：A

农产品质量安全事关千家万户。为了保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农村经济发展，2022年9月2日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过了新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》（下文简称新农安法）。新农安法对农产品质量安全提出了诸多要求，如第二十三条提出，“农产品生产者应当科学合理使用农药、兽药、肥料、农用薄膜等农业投入品，防止对农产品产地造成污染”；第二十九条提出，“农产品生产经营者应当依照有关法律、行政法规和国家有关强制性标准、国务院农业农村主管部门的规定，科学合理使用农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品，严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定；不得超范围、超剂量使用农业投入品危及农产品质量安全”[1]。之后，承诺达标合格证“亮证行动”在全国各地全面开展。“亮证行动”是农产品质量安全领域的一次创新实践，有利于保障农产品的质量安全，推进农业绿色发展。然而，该行动在试行阶段出现了一些问题，如农产品产地准出与市场准入衔接不到位，致使生产者开具承诺达标合格证的热情较低[2]；出具合格证的相关制度仍不完善，其实施范围和覆盖品种不够广泛；企业的自检率较低；电子合格证的办理门槛较高；部分地区仅能办理手写式合格证，办理效率低下[3]。

为了配合新农安法的实施，2023年6月26日，国家市场监督管理总局第12次局务会议通过的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》提出，“集中交易市场开办者应当查验入场食用农产品的进货凭证和产品质量合格凭证，与入场销售者签订食用农产品质量安全协议，列明违反食品安全法律法规规定的退市条款。未签订食用农产品质量安全协议的销售者和无法提供进货凭证的食用农产品不得进入市场销售”[4]。

此外，为了发展市场经济，建设法治政府，推进农业农村现代化，提高执法的专业化、规范化水平，一些地方先后在农业部门设置了综合执法试点，并取得了一定效果。截至2022年底，市县两级农业综合行政执法机构已按要求组建完成[5]。这意味着农产品安全监管体系更为完善、科学。

据第三次农业普查数据，我国小农户数量占到农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%[6]。可见，小农户仍然是我国农业经营的主体。而在所有农业经营主体中，最容易过度使用化肥、农药等投入品的，恰恰是小农户[7]。新农安法要求推行农产品承诺达标合格证，就是为了解决农药使用不当等问题。虽然新法规只是鼓励小农户办理承诺达标合格证，并非强制，但就中央与地方政府实施细则来看，小农户若无法提供承诺达标合格证，在销售农产品等环节可能会面临诸多阻碍。此外，农业综合行政执法的推进也加强了对农产品安全生产的监管，使得小农户的生产行为处于新的监管模式之下。

1 新农安法及相应法律法规、举措对小农户的影响概述

1.1对小农户生产行为的影响

在我国农业现代化进程中，许多农户存在过量施用农药、违规施用禁限用农兽药及抗生素、不按农药施用的规定间隔期违规施用农药等违规行为，此类问题一直受到社会各界的广泛关注。研究显示，农户生产中农药的施用受多种因素影响，如农户年龄、种植面积、家庭收入、商贩收购要求等[8-9]。公众期待早日解决农户违规施用农药的问题，并寄希望于媒体和政府，希望通过有效监督，提高农户规范施用农药的意识，实现农药减量化、合规化[10]。但也有研究发现，政府的作用较为有限，并没有彻底抑制农户超量施用农药的行为[11]。而小农户在我国农业生产经营中占据主体地位，且具有数量多、分布广的特点，所以监管小农户生产行为的难度依旧较大。加之，小农户生产过程的隐匿性和经营的分散性也提升了监管的难度[12]。

对小农户而言，采用何种生产方式主要受两方面因素影响。一是自身认知水平。我国农民的平均受教育水平较低，獲取政策信息的渠道有限，这导致他们对市场信息的跟进不及时，对农药的认知有限，不了解农药超标使用的危害，在选择农药时更偏向于价格低廉、药性强的农药，以增加农产品的产出，这种做法存在过量使用农药、激素等违规行为。新农安法实施以来，各地都加大了对农产品质量安全的宣传力度，尤其重视相关知识在农村地区的宣传，这可以有效提升小农户对农产品质量安全的认知水平，整体提升农产品安全生产水平。二是监管力度。目前，一些地区执法部门工作人员的素质尚有待提升，现有执法人员的素质与新的执法标准与并不匹配，存在部分执法人员执法力度不足、相关知识储备不足、执法不专业等问题。对此，各地积极推进农业综合行政执法改革，改组农业综合行政执法机构，严查农残超标、违规用药等问题。以促使小农户采用更为安全的农产品生产方式，有效提升了农产品质量。此外，新农安法推行农产品承诺达标合格证，进一步加大了对农产品质量安全的监管力度，要求违反食品安全法律法规相关规定的农产品退市，这一规定间接影响了小农户的生产方式。

1.2对小农户销售行为的影响

小农户生产的食用农产品可通过两种方式进行销售。一是线下销售，即在田间地头出售给批发商，或在线下市场直接销售给消费者。二是线上销售，即在电商平台进行销售，或借助微信群、QQ群、朋友圈等进行营销。新农安法对食用农产品的市场准入、产地准出、覆盖产品类型、“亮证”程序等提出了新要求。新修订的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》要求收购农产品的批发商“优先采购附具承诺达标合格证或者其他产品质量合格凭证的食用农产品，不得采购不符合食品安全标准的食用农产品。对无法提供承诺达标合格证或者其他产品质量合格凭证的，鼓励销售企业进行抽样检验或者快速检测”[13]。因此，农户能否“亮证”直接影响其线下销售的便利性。新农安法的实施有助于推动农户销售行为的规范化。但“亮证”必先“办证”，而办证需花费时间、精力、金钱。这些对小农户的线下销售造成了冲击，进而使其转向监管力度较弱的线上市场进行销售。在线上销售渠道中，各电商平台的监管相对严格，而微信群、QQ群、朋友圈等的监管难度较大，存在一定的监管盲区。对此，有关部门应及时出台政策细则，加强对此类渠道的监管。

1.3对小农户经营方式的影响

当前，以小农户为主的家庭经营是中国农业经营的主要方式。如何使小农户生产与现代农业有机衔接是学界关注的焦点。就目前来看，小农户和现代农业衔接主要有三种方式：农业服务规模化经营、农业产业化经营、土地规模化经营[14]。其中，农业产业化经营要求坚持“因地制宜”原则，确保农户的主体地位，健全农业产业链利益联结。传统单家独户的土地经营方式成本高、收益低，已不再适应当下的市场，而不断出台的土地流转政策加速了土地规模化经营的普及。随着农村土地相关法律法规的日益完善，农村土地流转变得更加便利、快速，部分小农户逐渐退出土地经营，许多小农户也走上了规模化经营的道路，一些小农户通过土地流转成为种粮大户，甚至成立了规范化经营的家庭农场[15]。

在新法规的影响下，小农户会以其他方式参与到农产品供应中。例如，小农户之间展开合作，或与农业企业、农民专业合作社或新型农业经营主体进行合作。小农户也有可能退出农产品供应，甚至退出农业生产，将土地流转出去。新农安法实施后，小农户是否转变经营模式，如何适应并调整新型经营模式值得进一步深入研究。

2 研究结论

新农安法的实施会对小农户产生多方面的影响。例如，提高小农户的安全生产意识，加强对小农户农药施用行为的监督；改变小农户的销售方式，推动销售行为的规范化；促使小农户改变经营模式，使其与新型农业经营主体合作。对此，研究人员应进一步挖掘小农户生产、销售、经营行为的底层逻辑，探索新农安法影响小农户行为的典型案例与微观证据；相关部门也应及时出台配套的政策细则，引导帮扶小农户适应新农安法的要求，完成生产方式调整和经营模式转型。

3 政策建议

有关部门应扩大农产品质量安全监管范围，建立“源头可靠、去向可追、责任可究”的农产品质量安全体系；创新农产品质量安全检测技术，通过与第三方检测机构合作，弥补政府检测技术的不足；加强执法队伍建设，为执法人员提供专业知识与技能培训，提高执法人员的专业素养；全面严防和打击监管方与生产方“合谋”等行为；针对部分农民借助线上平台销售农产品的情况，设立专门的农产品监管社会共治信息平台与追溯体系，实现农产品质量信息公开与安全追溯；在农村地区大力宣传农产品相关知识，传播法治理念；适当调节农药强度，落实农药施用政策，研发毒性低、残留少的农药；针对农业发展落后地区应不断推进帮扶政策，邀请农业专家依据自然环境的不同，因地制宜，向农户提供有针对性的安全生产建议。

4 结束语

文章深入分析了国内小农户的生产经营现状，重点探讨了新农安法对小农户生产、销售行为以及经营模式的影响，旨在优化政府部门的执法和监管措施，同时也为小农户的可持续发展提供实际建议。未来可继续深入研究新农安法对小农户的长期影响，通过实地调研和案例分析，为政策制定及实施提供更加全面和深入的参考。

参考文献：

[1]人民出版社法律编辑部.中华人民共和国农产品质量安全法[M].北京：人民出版社，2022.

[2]李慧东，罗彦平.伊宁市农产品质量安全监测中存在问题及解决措施[J].现代农村科技，2022（05）：3-4.

[3]张超.推广承诺达标合格证促进果品质量安全[J].北方果树，2023（03）：54-55.

[4][13]国家市场监督管理总局.食用农产品市场销售质量安全监督管理办法[EB/OL].（2023-06-30）[2024-02-20].https：//www.gov.cn/gongbao/2023/issue_10646/202308/content_6898888.html？dzb=true.

[5]中华人民共和国农业农村部.建好管好执法队伍 维护农民群众利益——农业农村部法规司有关负责人就农业综合行政执法队伍建设有关情况答记者问[EB/OL].（2023-04-14）[2024-02-20].http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202304/t20230414_6425366.htm？eqid=e67f33940007492d000000036440dbda.

[6]新華社.全国98%以上的农业经营主体仍是小农户[EB/OL].（2019-03-01）[2024-02-20].https：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/01/content_5369755.htm？cid=303.

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[15]王一博.农业保险实现小农户和现代林业发展有机链接的可行路径[J].河南林业科技，2021，41（02）：47-49.