“放管服”改革背景下乡镇政府职能转变问题研究

李庆欣

摘 要：鄉镇政府直接面对乡镇地区群众的各种利益，是国家与基层群众之间的桥梁和纽带。当前，乡镇政府权责不完全对等、监管过程一定程度存在缺位现象、服务体系有待完善。要通过“瘦身”和“减肥”，构建完善的多主体监管体系，提高服务“抵达力”，推动乡镇政府在“放管服”背景下转变职能，促进城乡协同发展。

关键词：“放管服”；乡镇政府；职能转变；服务型政府

一、“放管服”改革的内涵

（一）何为“放管服”改革的提出

我国经济体制的变化对政府职能提出了不断转变的需求，需要对政府的职能加以完善。为充分满足现代市场经济的发展要求，我国改革开放以来陆续进行了许多体制性改革。1988年提出转变政府职能，2013年提出简政放权，2015年提出“放管服”改革的指导理念。党的二十大报告明确要“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。“简政放权”意在理顺政府、市场与社会三者之间的关系，由上级政府向下级政府放权，由政府向市场及社会放权；“放管结合”是指政府在向市场放权的同时要做好监管工作，而不是“放手不管”；“优化服务”是要提高政府的公共服务职能，切实提高公共服务“抵达力”。“放管服”改革作为转变政府职能的“当头炮”，是我国政府职能转变的重要抓手。当前，如何深化“放管服”改革，是值得思考的重大问题。只有从人民的角度考虑问题，才能真正实现从“管理型政府”向“服务型政府”的转变。

（二）乡镇政府的“放管服”

一方面，乡镇政府位于我国五级政府的最低一级，是国家行政权力的末梢，上级政府所出台的各项方针政策的落实都离不开基层政府尤其是乡镇政府。另一方面，政府与基层群众之间的纽带也是乡镇政府，乡镇政府职能的发挥不仅影响国家及政府的公信力，更关乎广大乡镇地区的社会稳定。

乡镇政府职能转变是指由于乡镇地区的行政环境、公共需求和经济社会形势发生变化，乡镇政府履行职能的范围、内容等相应地发生转变。转变乡镇政府职能是我国各级地方政府职能转变的“先手棋”。乡镇政府服务的主要是当地农民，许多农民世代生活于此，对当地政府的工作较为支持，工作更易开展。随着城市化进程的加快，农村青壮年人口流失较为严重，但广大农村地区依然是城市的后盾，更是诸多农民工的根。实现乡镇政府职能的转变是促进城乡统筹发展、缩小城乡差距的“稳定器”，更是带动各级地方政府职能转变的“排头兵”。乡镇政府职能转变能够促进基层社会治理，进而有效促进“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求的实现。

二、乡镇政府职能转变中存在的主要问题

（一）乡镇政府权责不完全对等

在各级政府的运行过程中，政府各项管理和服务都需要一定的财政经费作为支撑和保障。然而，我国乡镇政府普遍面临资金不足的状况，大多数乡镇都有不同程度的负债。在垂直管理模式下，政策的执行往往呈现上级政府制定总体政策，地方政府逐层传递下达，直至乡镇政府执行的程序特点。乡镇政府面临的事务繁杂且突发事件不断，公务员和事业编制人员的数量不足以维持乡镇政府繁杂的工作，大量的合同工或临时工被聘任到乡镇政府工作。他们的工资需要乡镇政府支付，乡镇政府却没有足够的财政来源，加之其他因素，导致一些乡镇政府财政状况入不敷出。

当前乡镇政府所拥有权力与所承担责任不对等，导致部分乡镇政府在落实政策方针、执行上级命令时常常带有明显的“策略性”。对于以现有人财物无法做到的事项，有时采取“迂回”策略，综合权衡各种目标任务的轻重缓急及下达目标任务的部门地位，能拖则拖，能放就放；少数乡镇政府甚至对不能拖、不能放的任务集中人力突击完成。

在实际工作中，乡镇政府的管理权限被上级政府架空的现象时有发生，如乡镇政府实际的人事管理权得不到真正落实，服务水平亟待提升。关于农村居民对乡镇政府服务方式方法的评价显示，乡镇政府服务方式单一，方法欠缺科学性，大部分农村居民认为这种单一的服务方式将制约乡镇公共服务体系发展和完善，并且影响统筹城乡发展的实效。

（二）监管过程一定程度存在缺位现象

科学的“放管结合”是地方政府厘清与市场关系的重要一环，也是我国地方政府进行行政体制改革亟待实现的目标。“放”与“管”的科学结合强调权力下放后“怎么管”“管多少”的问题，倘若在权力下放后没有做到系统的管理，地方政府就会变成群众眼里的甩手掌柜。

当前，部分乡镇政府对于市场的监管仍停留在传统的事前审批阶段，对于审批后的监管流于形式，过程监管的缺位现象时有发生。以H乡农贸市场为例，根据实地调查，H乡政府对于当地农贸市场的监管仅有商家的资格审查和偶尔的质量抽查，对于农贸市场商家的货源、质量缺乏系统的监管。没有营业资格证、临时起意摆摊的村民时有出现，对他们而言，只要没被发现就继续摆摊，当地市场监管人员巡查时这些村民迅速躲避，巡查结束便见缝插针摆摊。村民所售产品多为自家产出的农产品，且摆摊人员多为老年人，不宜采取过于刚性的严厉政策，因此市场监管人员只能睁只眼闭只眼。

乡镇政府将部分自主权下放于市场及社会，有利于营造良好的营商环境，激活乡镇经济，但事中及事后监管的缺位有产生市场经营乱象的风险，市场进行自我调节时仍然存在一些无法自我解决的问题，乡镇政府如何“管”好市场无法调节的问题需要在实践中进一步探索。

（三）服务体系有待完善

乡镇政府窗口服务人员由各部门派驻，实行“双重管理”，服务中心没有人事权、财务权，只有日常管理权。部门派驻窗口的人员既受到原单位部门管理，又受服务中心的约束及管理。由于约束较多，大多数公务员不愿前往服务中心工作。同时，前往乡镇政府窗口咨询的常有文化水平不太高的农民，对一些政策理解能力有限。由于部分中心窗口工作人员并未经过专业筛选与培训，对于经手的业务不够精通，有时难以解答群众提出的问题。另外，大厅窗口业务的服务人员存在较为严重的忙闲不均情况，工作量较大的服务人员难免产生不平衡心理，导致一些服务人员服务态度差等现象发生。

随着电子信息技術的发展，电子政务逐步在各级政府中得到应用。然而，乡镇政府的数据信息资源建设较落后，缺失的数据和不完善的信息系统等问题限制了乡镇政府电子政务的发展。由于农村地区留守儿童、留守老人居多，电子产品的使用率低，导致线上公共服务的效果大打折扣。电子信息获取上存在明显的“数字达尔文主义”现象，使得公共服务的供给差异化明显，影响公共服务的效果。

三、乡镇政府职能转变的途径

（一）“权力瘦身”与“职能减肥”

乡镇政府将权力向市场、社会下放的过程也是乡镇政府自身进行“权力瘦身”的过程。乡镇政府在当代经济社会中不应扮演“全能型政府”的角色，而是要走向“有限政府”和“有为政府”，将政府职能限定在合理范围内。对于权力下放，乡镇政府要注重政府角色的转变，成为民众的服务者和利益代表者。

乡镇政府具有社会管理、公共服务、基层建设等职能，“职能减肥”是指乡镇政府将部分职能“减重”，交由社会组织承担，政府向市场放权、移权，为市场主体营造更自主便捷的发展环境，让市场不断释放活力。一方面，政府需要培育“职能减肥”理念，明确“减肥”是为了“强健体魄”，是为了将有限的精力运用在公共服务、经济发展等方面，助力乡村振兴的推进。另一方面，乡镇政府要将权力清单和责任清单作为“职能减肥”的重要抓手，以市场为主体，厘清其内在规律，顺应市场的发展逻辑，既要将该下放的权力下放到位，又要紧紧把握住应履行的职能，兼顾权力下放与切实履职，收到“职能减肥”应有的效果。

（二）构建完善的多主体监管体系

习近平法治思想中权力监督理论是对马克思主义权力监督思想的传承与发展，是新时代党和国家制度体系中的重要组成部分，对于国家治理现代化的实现具有重要的指导意义。“放管结合”涉及“监管什么”的问题。“放管服”背景下所提及的“多主体监管”主要涉及两个方面：一是政府等多元主体对市场权力的监管；二是人民群众等多元主体对政府权力的监管。

政府对市场进行的事前“审批式”监管对于市场的准入发挥了有效的监管作用，对于市场运行过程中的监管仍要进一步完善。政府应做好市场入口的把关，更要搭建好市场运行的平台，在做好自身监管工作的同时可动员群众及社会组织积极参与市场的监管，营造健康可持续的市场环境，为乡镇经济的茁壮成长注入营养素。乡镇政府要把握好“放”的市场需求，更要管好“放”的市场受众，防范“放”的市场风险。

权为民所用，利为民所谋。乡镇政府的公信力来源于清正廉洁的队伍，来源于为百姓谋实事的态度，更来源于与民同心的行动。乡镇政府工作人员应树立人民公仆意识，既要主动把权力关进制度的笼子、保证权力不变质，还要积极动员和发挥多元主体的监督作用，在自我约束的同时接受人民群众的监督。

（三）提高服务“抵达力”

建设服务型政府，首要是改变服务态度。乡镇政府建立完善的服务体系任重道远，受到资源及财政各方面条件的限制，政府工作效率的提高需要较长时间的逐步推进，而服务人员服务态度的改善短时间内就能立竿见影，实施成本相对较低、效果相对显著。服务态度的改善直接树立了政府在群众心中的形象，将为服务型政府的构建打好民心之基。在新型城镇化进程中，乡镇政府工作人员要真正全心全意为人民服务，做好对广大人民群众的引导和服务，要从群众关心的生活、医疗、教育、社保等涉及民生的各个方面入手，为城乡居民的生产和生活提供服务，确保新型城镇化进程的稳步推进。乡镇政府应根据辖区内的产业分布、人口情况制定相关举措，切实为当地居民提供便捷实际的服务。

作为传导改革红利的“最后一公里”，基层政府服务能力事关全面深化改革大局，提高服务“抵达力”是关键环节。落实乡镇政府的服务能力“抵达力”应从多方面抓起，可以在推动县乡联动的过程中借助先进的信息化技术，及时处置应对各类事件和群众诉求，从而提高基层治理能力和服务群众能力。

四、结语

在“放管服”改革背景下，党和政府一直非常关注政府职能转变的问题。各级政府要积极响应时代要求，促进政府职能转变的实现和落实。在行政权力的下放过程中，乡镇政府是最后一环，也是末梢，关乎政策的真正执行、落实和作用的发挥，乡镇政府职能转变更关系到整个政府体系职能转变能否达到预期目的。乡镇政府职能转变是对“放管服”改革形势和背景的积极响应，更是促进政府体系职能转变的题中应有之义。在当前“放管服”改革的背景下，加快转变乡镇政府职能、切实提高乡镇政府的服务能力也是对乡村振兴战略的积极响应。

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[责任编辑：李伟杰]