山西省家庭养老支持政策：现状、问题与建议

曹克奇

Family caregiving support policy in Shanxi province： current situation， problems and suggestions

CAO Keqi

Shanxi University Law School， Shanxi 030006 China

Corresponding Author  CAO Keqi， E?mail： caokeqi@sina.com

Keywords    elderly care； family caregiving； social caregiving； aging； family caregiver； maintenance obligations

摘要  在梳理山西省家庭养老支持政策的基础上，结合当前扩大消费和促进就业的经济形势，提出新时期完善家庭养老支持政策的对策建议，以期为家庭成员赋能减负，巩固家庭养老的基础性地位。

关键词  养老服务；家庭养老；社会养老服务；老龄化；家庭照顾者；赡养义务

doi：10.12102/j.issn.1009-6493.2024.10.021

山西省人口老龄化速度呈现加速态势。第七次全国人口普查数据显示，山西省老年人口增长显著，在总人口中占比逐渐攀升，同时人口流动频繁，分户居住普遍，社会老龄化、高龄空巢化问题日益突出^[1]。在法律和道德上，家庭成员有赡养（扶养）老年人的义务和责任，但由于经济的发展和计划生育政策的实施，家庭成员尤其是子女的照顾能力持续下降，照顾责任与照顾能力之间的矛盾不断加大。2018年，山西省首次提出要制定家庭养老支持政策，明确了支持家庭养老的政策方向，但存在缺乏顶层设计、具体措施少、实施困难等问题。现通过调研和分析，系统梳理山西省家庭养老支持政策现状及问题，客观分析造成山西省家庭养老支持政策措施不足的原因，针对性地提出对策建议，以提高老年人福祉，缓解社会养老服务压力，促进经济社会发展。

1  山西省家庭养老支持政策的现状

1.1 家庭养老的含义

家庭养老是以子女为主体，由子女、配偶等家庭成员承担养老责任的文化模式和运作模式的总称，其核心是由家庭成员承担老年人经济供养、生活照料、精神慰藉的责任。当老年人身体功能下降到一定程度，在没有帮助的情况下无法完成日常生活所需的基本任务时，就会产生照顾依赖关系。因此，家庭养老支持政策中的“家庭养老”主要是指家庭养老服务，即由家庭成员为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等（以下简称照顾）服务^[2]。

在现代社会，老年人主要有家庭养老和社会养老两种照顾模式。社会养老是由政府或者社会为老年人提供生活照顾等专业化服务，包括机构养老、社区养老、居家养老等。其中，居家养老是指老年人居住在家中，由服务机构或家庭成员等提供养老的模式。居家养老与家庭养老存在交叉重叠，但也存在一定差异：1）从照料主体看，家庭养老主要由家庭成员为老年人提供服务，包括配偶、子女、其他亲属等，其被称为家庭照顾者（family caregiver）或非正式照顾者。而居家养老将社会养老服务引入家庭，主要强调由专业服务机构上门提供养老服务。2）从照顾内容上看，家庭养老和居家养老均可以提供生活照料、康复护理、心理慰藉等服务，但家庭养老包含亲属独有的关心、体贴等亲情，而居家养老旨在提供专业化的服务。3）从照顾基础上看，家庭养老主要是基于配偶、血亲等关系产生。居家养老以市场化服务或社会保障为基础。家庭养老多为无偿，而居家养老主要采用有偿的方式。家庭养老服务规范等政策中的家庭养老^[3]即指进入家庭为老年人提供生活照料、健康护理和临终关怀等服务，侧重于社会养老服务中的居家养老服务。本研究中的家庭养老是指由家庭成员提供的家庭养老。

1.2 山西省家庭养老支持政策的具体内容

家庭养老支持政策是对照顾老年人的家庭给予扶助和支持的法律、法规和政策措施的总称。20世纪90年代以来，面对人口老龄化加剧和财政负担沉重等问题，英国等发达国家陆续出台法律政策以支持家庭养老。家庭养老支持政策的主要特点为：1）从支持目标看，着重于提高家庭照顾者的照顾能力，实现居家社区养老。2）从支持主体看，包括政府、社会等多元主体。3）从支持对象看，可以直接支持老年人，也可以对老年人的配偶、子女等家庭照顾者予以支持，使老年人获得益处。4）从支持内容看，包括劳务支持措施，即通过提供“喘息”服务等方式减轻严重失能老年人家庭照顾者的身体负荷，进而提升照顾者的士气，避免或延缓失能老年人进入机构养老；心理支持措施，即通过咨询服务、教育课程和支持团体减少家庭照顾者的心理疾病，增加照顾者的知识，改变照顾者的态度和行为；经济支持措施，即通过税收优惠或现金给付等减轻家庭照顾者的财务负担，进而增加家庭照顾的诱因；就业支持措施，即通过休息、休假等措施，减轻工作与照顾角色的冲突，提高持续工作的可能性，维持较好的工作表现^[4]。

2012年，《山西省人民政府关于印发山西省老龄事业发展“十二五”规划的通知》（晋政发〔2012〕18号）提出：“弘扬尊老敬老传统美德，巩固和支持家庭养老”的原则。2018年，《山西省人民政府办公厅关于开展老年人照顾服务工作的实施意见》（晋政办发〔2018〕92号）首次提出制定家庭养老支持政策。目前，山西省已经实施的家庭养老支持政策包括：1）税收支持政策，《个人所得税专项附加扣除暂行办法》第22条规定，在个人所得税专项附加扣除中对赡养老年人的赡养支出予以扣除。2）休假支持政策，《山西省人口和计划生育条例》第30條涉及独生子女照料假制度，提出父母满60岁后住院的独生子女有权予以照料陪护休假。3）技能支持政策，《山西省人民政府办公厅关于印发山西省基本养老服务体系建设实施方案的通知》（晋政办发〔2023〕34号）中规定，对参加职业技能培训的失能老年人家庭成员给予职业培训补贴。

2  山西省家庭养老支持政策存在的不足

我国自古以来奉行家庭养老的养老模式。照顾老年人是配偶、子女等家庭成员责无旁贷的道德和法律责任。然而，随着人口老龄化、少子化以及经济社会的发展，家庭成员的照顾能力持续降低，照顾责任和照顾能力之间的矛盾不断加大，可能产生遗弃、疏忽、虐待老年人等严重的社会问题^[5]。因此，亟须采取切实、有效的支持措施进行预防和应对。2018年，山西省首次提出要制定家庭养老支持政策，明确了支持家庭养老的政策方向，但政策碎片化，具体措施较少，落实较难。2022年公布的《山西省“十四五”老龄事业发展和养老服务体系规划》明确指出：“家庭养老支持政策存在短板”。当前，山西省家庭养老支持政策面临的问题有3个方面。

2.1 代际分居趋势显著，居住支持政策未能落地

居住安排是履行照顾责任的空间载体。传统中国家庭采用多代共同居住的模式，便于家庭成员履行照顾责任。但随着工业化、城市化的发展，代际分居已经成为我国家庭居住安排最主要的方式^[6]。子女等家庭成员进城务工、异地务工使得父母成为“留守老人”，难以履行照顾职责。

为解决代际分居问题，日本最早提出“一碗汤距离”分而不离的居住理念，即子女与老年人的居住距离以送过去一碗汤而不凉为标准，这样老年人可以在家里养老，子女可以在回家时照顾老年人。在我国，《中华人民共和国老年人权益保障法》第27条鼓励共同生活或就近居住，《中共中央    国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，研究制定鼓励共同生活或就近居住的支持政策，但山西省《关于加强新时代老龄工作的实施意见》等政策文件并未出台具体的支持措施。

2.2 工作照顾职责冲突，休假支持政策实施困难

休息休假是履行照顾责任的时间载体。目前，我国企业就业人员工作时间长，加班普遍，2015年后，我国企业就业人员平均工作时间持续上升，由2015年的每周45.5 h上升为2023年7月的每周48.7 h^[7]。“内卷”“996”等成为社会生活中的热词。子女等家庭成员履行工作职责的同时，难以抽出更多时间为老年人提供照顾。家庭照顾者面临着家庭和工作责任之间的冲突。

山西省已经制定独生子女照料假制度，但缺少可操作的实施标准。1）休假范围狭窄，仅适用于在国家提倡1对夫妻生育1个子女期间只生育或收养1个子女，且年满60岁后住院治疗的老年人的子女。非独生子女、照顾失能失智老年人等情况难以适用。2）休假待遇不明确，未明确休假期间是否发放工资、休假日期计算方法、补休等问题。3）法律责任不明确，未明确监管主体、监管方式、法律后果，在实践中难以落地。

2.3 失能老年人家庭照顾者负担沉重，缓解支持措施缺乏

家庭成员是失能老年人最主要的照顾者，在全部失能老年人中，有77.25%的老年人与家人同住^[8]。照顾失能老年人给家庭成员的身体、心理和收入造成了沉重的负担。1）增加身体负担：家庭照顾者照料老年人时需要通过牺牲休息时间、调整工作形态、维持紧凑的生活等方式以应对照料需求，增加了身体疲惫感。2）承受心理压力：家庭成员照顾知识不足，可能导致照顾结果不佳，同时要维持老年人的尊严和权威，适应父母子女之间的角色转换，常遭遇不会照护的无助感、受老年人挑剔的无奈感、无法获得体谅的委屈感、看着老年人走向死亡的无力感。3）减少经济收入：家庭照顾是无偿的家务活动，照护老年人可能面临丧失工作、晋升机会的可能。因此，需要向照护失能老年人的家庭照护者提供心理干预、技能培训和经济支持。

对于家庭照顾者的沉重负担，山西省针对性的应对措施不足，如缺乏家庭照顾者心理压力的识别和干预措施；尚未出台养老“喘息”服务措施，家庭照顾者难以休息；缺乏适用于全省的家庭照顾者专门的经济补助措施。

总之，山西省家庭养老支持政策顶层设计不健全，尚未见专门支持家庭养老的法律法规或者政策文件。民政部门、卫生健康委员会等各部门零敲碎打，在具体工作中呈现出“三重三轻”的特点。1）在支持内容上，重宣传导向性的纲领性政策，缺少可操作的措施性政策。如居住支持政策、劳务支持政策等多为“鼓励”“引导”“探索”等政策导向，缺少具体的支持措施。2）在支持主体上，重社会支持，缺少政府支持。如照护假制度主要由用人单位承担支持成本。3）在支持对象上，重特殊家庭，轻普通家庭。山西省家庭养老支持政策主要是对特殊家庭予以支持，如照料假制度适用于独生子女家庭，家庭成员照护培训适用于失能老年人家庭，而大量的普通家庭在家庭养老中面临的困难得到的政府支持不足。

3  家庭养老支持政策的理论基础

为应对家庭养老能力的弱化，学界主要有两种不同的观点，部分学者认为应该发展社会养老服务，由国家或社会承担养老服务职责^[9]。另一部分学者认为应当支持家庭养老，恢复家庭的养老能力^[10]。近年来，我国优先发展社会养老服务，对家庭养老重视不足，主要原因是对家庭养老的地位和功能认识不全面。

3.1 提高老年人福祉

家庭养老有利于提高老年人的福祉。1）可以为老年人提供精准服务。家庭成员与老年人在长期生活中形成了密切联系，熟悉老年人的身心特点和生活习惯。2）可以为老年人提供独有的精神慰藉。家庭成员与老年人有亲情关系，是老年人重要的精神寄托，由家庭成员为老年人提供养老服务具有天然的情感优势。3）符合老年人的需求和愿望。已有研究发现，我国老年人从内心希望子女养老，而不是依靠社会养老^[6]。

3.2 缓解社会养老服务压力

家庭养老可以缓解社会养老服务压力，减少社会成本。1）减轻养老护理人员短缺压力。我国目前65岁及以上老年人约1.67亿人，失能半失能老年人4 000万人，而养老护理从业人员仅30.2万名，按照国家标准，养老护理从业人员缺口近170万名^[11]。我国照护服务供需矛盾突出，而支持家庭成员承担照顾责任可以缓解护理人力资源紧缺问题。2）减少机构养老需求。家庭养老可以减少对养老院的需求，降低老年人住养老机构面临的风险。3）减轻公共财政支出压力。根据道德风险理论，在社会养老服务中政府對养老服务的支出对老年人不构成成本，将导致老年人过度使用资源。而子女照顾父母，为避免给子女带来负担，父母不愿意寻求其并不真正需要的服务。同时，子女可以监督父母对商品和服务的使用，并鼓励父母在对成本负责的情况下节约资源，因此，家庭养老可以减少浪费，减轻公共财政支出的压力，降低社会交易成本。

3.3 传承中国传统文化

孝是儒家思想的核心价值观之一，广泛影响我国道德、法律、人伦等社会的各个方面。在道德上，“百行孝为先”，孝是德行的根本。在法律上，《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国老年人权益保障法》均规定了赡养（扶养）人无条件的赡养（扶养）义务。在人伦上，我国家庭代际关系遵循父代抚育子代，子代赡养父代的“反哺”模式^[12]。新中国成立后，毛泽东、周恩来等党和国家领导人非常重视家庭在养老中的作用，邓小平同志明确指出欧洲国家社会养老走不通，我们要坚持家庭养老^[13]。支持家庭养老有利于传承中国传统文化。

3.4 扩大消费，促进就业

1）支持家庭养老有利于促进消费。与西方个人本位不同，赡养父母、孝敬长辈是我国社会最基本的价值准则，家庭成员有着强烈的照顾长辈的消费意愿，通过引导和支持，可以扩大住房、护理等消费。2）支持家庭养老有利于促进就业。在长期护理保障制度中允许老年人选择家庭成员提供护理服务。家庭成员在满足接受培训等条件后，可以获得保险给付，扩大护理人员数量。

3.5 符合世界养老服务的发展趋势

家庭养老一直是人类社会主要的养老方式。20世纪以来，随着人口老龄化和经济社会的发展，家庭养老能力逐渐弱化。美国等发达国家出现社会养老替代家庭养老的“去家庭化”法律政策，家庭关系呈现父代扶养子代、子代不赡养父代的“接力式”代际关系。以美国为例，1965年，美国出台《医疗补助法》，明确禁止在确定待遇资格时考虑子女的收入情况。美国参议院财政委员会认为：“强加的赡养义务往往对家庭成员之间的关系具有破坏性和危害性。因此，各州不得在计划中列入要求配偶或未成年子女的父母以外的亲属缴款的规定”。根据这一决定，任何寻求成年子女支付父母医疗费用的州都无法获得联邦资金。1956年，美国有39个州制定了子女赡养义务相关法律。此后，子女赡养义务相关立法逐渐减少，到1980年，已有16个州废止了子女赡養义务立法，且在保留赡养立法的23个州中，其赡养责任也很少得到执行，11个州子女赡养义务的规定从未被援引^[14]。20世纪70年代后期，面对财政负担沉重等问题，发达国家开始重视家庭功能，出现“再家庭化”社会政策发展趋势^[15]。英国于1995年制定的《照顾者（认可和服务）法案》首次承认了照顾者的地位和角色，并对照顾者进行需求评估与服务支持。美国于2000年修订《美国老年人法》，规定了国家家庭照顾者支持计划，对家庭照顾者提供信息、协助获得服务、个人咨询、组织支持小组临时护理等服务。2018年，美国颁布了《承认、协助、包容、支持和参与家庭照顾者法案》，成立家庭照顾咨询委员会，制定国家家庭照顾者支持战略。2022年，美国颁布第1个国家家庭照顾者支持战略。可见，支持家庭养老符合养老服务政策的发展趋势。

4  完善山西省家庭养老支持政策的建议

2021年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“支持家庭承担养老功能”。《山西省“十四五”老龄事业发展和养老服务体系规划》提出了支持家庭养老的4项措施。结合山西省家庭养老中面临的问题，建议基于适度普惠的原则，制定统一、明确的家庭养老支持政策，为家庭照顾者提供系统性支持。

4.1 落实住房支持措施

依亲而居符合我国多数老年人的意愿，可以降低照顾者时间成本，解决探视照顾困难，增加代际间的互动、互惠，缓解孙辈托育难题，同时还可以扩大住房消费，促进房地产业健康发展。1）完善住房保障制度：对符合保障条件且与老年人共同生活的家庭，可根据老年人数量，优先选择面积较大的户型；对符合保障条件且愿意与子女家庭就近居住的老年人可同步、就近选房；完善公租房调换政策，允许公租房承租人因赡养老年人等调换住房，通过就近选房或互换住房等方式，老年人及其子女家庭可实现同一保障房小区就近居住，方便照顾。在开展农村宅基地和村庄整理时，鼓励对老年人与其子女的宅基地给予相邻相近安排。2）精准实施购房租房倾斜政策：住房政策向赡养老年人的家庭倾斜，赡养父母的职工，为父母在同一小区租房者可以按照实际支出提取住房公积金；父母或子女在同一小区购房，第2套房首付款和购房利率按照首套房计算；鼓励住房开发单位为赡养父母的家庭提供优惠措施。3）完善“一户多人口”的公用事业阶梯价格制度：燃气、电力、水务等公用企事业单位实施阶梯价格时，与老年人共同居住的家庭有权申请增加基础用量或给予相应优惠。

4.2 完善休息休假及其实施救济机制

支持职工兼顾工作和照顾父母，有利于职工履行照顾责任，保障企业工作效率，减轻社会养老负担，实现职工、用人单位、国家三赢。1）鼓励实行灵活的工作方式：用人单位可结合生产和工作实际，通过与职工协商，采取弹性上下班、居家办公等工作方式，为有照顾生病老年人、护理老年人等需求的职工提供工作便利，帮助职工兼顾完成工作任务和履行照顾职责。2）完善照料休假制度：制定照料假实施细则，增加老年人失能、失智作为休假条件，保障家庭照顾者的休假权利；区分紧急照料假和家庭照料假，完善照料假体系；在住院、临终等紧急照顾情形下，职工有权立即停止工作，享有5 d紧急带薪照料假。在老年人失能、失智时可以与用人单位协商最长10 d无薪照料假。3）加强照料假的实施和救济：明确将照料假纳入《劳动保障监察条例》和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》保护，由劳动行政部门行使照料假监察职权；职工与用人单位因照料假发生争议按照劳动争议处理。

4.3 提高家庭照顾者的照顾能力

提高家庭成员的照顾能力不仅可以提高照顾品质，满足老年人的家庭养老愿望与需求，也可以缓解护理人员不足的矛盾，尽可能延长老年人在家养老的时间。1）营造认可、支持家庭照顾者的社会氛围：加大社会舆论宣传力度，利用宣传栏、简报、广播、电视、报刊、网络等多种形式宣传家庭照顾者的社会意义，积极营造认可、支持家庭照顾者的社会环境。2）提供普惠性咨询指导服务：通过民政公益热线、网络、APP、公众号等多种形式提供免费咨询指导服务；依托养老服务机构、医疗服务机构等提供照护知识和技能指导，增强家庭科学照护的能力；依托社会心理服务体系提供心理咨询服务，加强家庭照护者的心理疏导；提供养老相关法律、政策信息的宣传和转介，增强养老服务的便利性和可及性。3）为家庭照顾者提供免费的技能培训：制定家庭照顾培训地方标准，明确家庭照护培训的基本要求、培训内容和评价方式；通过政府购买服务等方式组织专业机构为家庭照顾者免费开展养老照护、应急救助等技能培训。

4.4 减轻失能失智老年人家庭照顾者负担

失能失智不仅给老年人带来巨大伤害，也给家庭照顾者的身体、心理和收入带来长期、沉重的负担，需要采取有效措施疏解家庭照顾者的压力。1）建立家庭照顾者登记、统计、评估制度：社区、养老服务机构、医疗服务机构对失能老年人家庭照顾者进行登记；对家庭照顾者的生活状况、照顾情况进行调查，将调查结果作为制定、调整、实施相关政策的依据；对家庭照顾者的心理压力进行评估，必要时医疗服务机构向家庭照顾者提供心理社会支持。2）试点开展失能老年人的家庭照顾者“喘息”服务补贴：通过政府购买服务由养老机构或者社区居家养老服务中心为居家失能老年人的家庭照顾者免费提供一定时间的照顾服务。3）将家庭照顾者纳入长期护理保险试点支付范围：失能老年人可以自主选择机构护理、居家护理或者由家庭成员护理。选择家庭成员护理者，由经办机构对符合条件的家庭照顾者支付护理费用，费用支付标准不低于居家上门护理。

5  小结

构建家庭养老支持法律政策体系，将家庭养老和社会养老相结合，是解决护理人员不足及减轻社会养老财政支出压力的有效手段，既坚持了中国传统的养老模式，回归了家庭本源，也符合世界养老服务政策的发展趋势。

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（收稿日期：2023-09-11；修回日期：2024-04-25）

（本文编辑 陈琼）