《中华人民共和国电影产业促进法》的法条实践与法治完善刍议

赖晨宇 沈鲁

【摘要】2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国电影产业促进法》，弥补了过往我国电影产业立法的空白。本文基于《中华人民共和国电影产业促进法》本身及其相关案例发现存在三个问题：第一，适用对象上，调整范围狭隘不匹配当下电影产业样态；第二，鼓励条文上，准入激励之不妥，无益于电影产业繁荣；第三，禁止条文上，电影管制之粗放不利于电影产业的可持续发展。本文据此问题提出了扩充适用对象范畴，扩大调整地域范围，双管齐下，激励有法和禁止有度并行的对策，以期健全《中华人民共和国电影产业促进法》，以利鞭策我国电影产业行稳致远繁荣发展。

【关键词】《电影产业促进法》 电影产业 可持续发展

2016年11月7日，《中华人民共和国电影产业促进法》（以下均简称《电影产业促进法》）经第十二届全国人民代表大会常务委员会审议通过，同时宣布于2017年3月1日起正式施行。这是我国文化领域第一部以“促进法”命名的法律[1]。在此之前，文化方面仅存在“两部半”的法律：两部指的是文物保护法和非物质文化遗产保护法；半部指的是民法中的著作权法。《电影产业促进法》作为我国电影产业方面立法的最新重大成果，响应“文化建设”的总体布局和全面推进依法治国的需要，弥补了过往电影产业立法的空白。

一、电影产业与电影产业法制史

按照沈芸的观点，以罗明佑及其创立的联华影业公司为代表， 20世纪30年代中国的电影业已初具产业化的现象，产业链条颇有规模[2]。随后由于战争的爆发和持续，刚刚兴起的电影产业几乎丧失殆尽。中华人民共和国成立后，电影产业逐渐完成国有化转型并纳入计划经济。直至1993年的改革突破之前，电影的制片、放映、发行环节大多都由国家计划统一包办。体制改革后的电影“在经历粗放、自然发展阶段之后，已逐渐向集约、扩张的阶段迈进”[3]，决意实行资源整合，走向市场、走向多元。

（一）电影产业概念明晰

时至今日，“电影产业”一词仍是一个众说纷纭的概念。

金冠军、王玉明用词义溯源和比较分析的方法对“工业”“行业”“产业”三个概念做出区分，认为工业是指和农业、畜牧业、渔业、商业对应的生产事业；行业为工商业具体类别，多可指代为职业；产业则是指包括工业在内的服务业或者其他有着相同工艺技术和产品诉求的“企业集合”[4]因此電影产业即关乎电影的“企业集合”。

于丽、刘扬、王煊从经济学的角度，以发展的眼光看待传统的电影产业，根据信息化和数字化的时代特点，从广义上概括电影产业为“包括电影的制作、发行、放映、宣传等各个环节相结合的众多小产业的集合。”[5]

邓向阳也秉持产业集合的观念，但却是文化产业内部的集合，他从各国对文化产业的各类理解入手，从而认为电影产业是一种文化创意产业、内容产业、文化与休闲产业、版权产业。[6]

余莉则以“大电影生产”的描述，把电影产业视为是电影工业的广义概念，认为电影产业是对传统电影产业链上下游以及支持、服务、辅助等环节的扩展和补充。[7]

比较值得注意的是，《电影产业促进法》中以“电影产业”命名，且涉及“电影产业”的支持、保障等方面的利好措施，但即便是在总则里，也始终未对“电影产业”一词做出详细解释。

综上所述，电影产业大体上可以认为是以电影工业和电影行业为主，兼顾制作、发行、放映、宣传等各个环节中拓展补充活动的电影生产网格。

（二）电影产业法制简史

1978年，十一届三中全会顺利召开，标志着改革开放的肇始。“改革”作为时代最强音开始逐渐渗透到国家各行业的方方面面。不过电影业的问题宿弊难清，即便有文化部、广播电影电视部、国务院等权威部门的各类规范性文件和部门规章，也没有办法挽救危机重重的电影业。这些积重难返的问题一直到1993年1月5日广电字（3）号文件《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》和《实施细则》的颁布，从打破中影公司的发行垄断为主要突破口，成为电影产业法制建设的启蒙纲领。中国电影产业史学家沈芸如此评价，“3号文件的下达无疑是近10年以来幅度最大，最触及体制核心的改革举措。”[8]翌年，广播电影电视部发布《关于进一步深化行业机制改革的通知》和《关于中外合作摄制电影的管理规定》，扩大独立拍片权，加强对外开放，规范中外合拍。同时，通过纳入知识产权的范畴，将包含电影在内的各类音像制品以行政法规的方式保护起来（如1994年国务院办公厅发布的《国务院关于进一步加强知识产权保护工作的决定》《音像制品管理条例》等），保障电影产业有序发展。在《音像资料管理规定》（1996年12月24日）、《电影审查规定》（1997年1月16日）的影响下，配合“院线制”放映，《电影管理条例》（2002年2月1日）新鲜出炉，从国家层面明确了以市场化、法治化方式发展电影产业。

2003年，文化部颁发《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》的规范性文件，成为改革开放以来文化领域第一个以“产业”为名的法规。在此意见的指导下，隔年1月8日和2月11日，国家广电总局（广播电影电视部）分别公布《关于加快电影产业发展的若干意见》和《关于促进广播影视产业发展的意见》，明确以“电影产业”命名，成为电影产业法制史的正式开端。在此之前的电影章规，均以“电影事业”“影视事业”“电影行业”“广播影视事业”“广播影视行业”等类似的说法来囊括，可以说是电影产业法制的雏形，但并非真正的电影产业法制。

而后的五年，国家有关部门只针对电影产业的具体环节设定规范性文件，如制片环节有《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》《关于重申禁止制作和播映色情电影的通知》等；审查环节有《广电总局关于重申电影审查标准的通知》；发行放映环节有《文化部办公厅关于印发〈国产音像制片出口奖励暂行办法〉的通知》《关于〈数字电影发行放映管理〉的补充规定》《关于印发〈农村数字电影发行放映实施细则〉的通知》等。到了2009年9月26日，国务院办公厅先发布《文化产业振兴规划》，随后颁布《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》，这才重新以“产业”的姿态继续书写电影产业法制史。

2014年，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将加强文化立法视作全面推进依法治国的一个重要任务。电影作为文化的一个重要组成部分，有关电影产业立法的方案再次提上日程。2015年10月30日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上国家新闻出版广电总局局长蔡赴朝受国务院委托作《关于〈中华人民共和国电影产业促进法〉（草案）的说明》；草案通过初审后，在2016年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，时任全国人大法律委员会副主任委员的李连宁提出以《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国电影产业促进法〉（草案）修改情况的汇报》为题的审议，最终在2016年10月31日第二十四次会议上，同样由李连宁宣读《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国电影产业促进法〉（草案）审议结果的报告》，报告肯定了电影产业促进法的成熟，但依然提出来一些修改意见。于是乎，在2016年11月6日召开的同属会议，即仍是第二十四次会议，会议宣布了《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国电影产业促进法〉（草案三次审议稿）修改意见的报告》。最终，在2016年11月7日的第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上，《电影产业促进法》表决通过。同日，主席令54号签署公布，决定2017年3月1日起施行。

从改革开放到《电影产业促进法》发布，我国的电影产业法制建设已走过近40年历程。從诸多规范性文件、行政规章、指导意见的试点到法律条文的确定，《电影产业促进法》的出台不但提高了立法效力位阶、增强了电影产业的法律效力，而且为电影产业的繁荣前进提供了法律保障和发展方向标。

二、当前我国《电影产业促进法》存在的若干问题

《电影产业促进法》作为改革开放以来，尤其是1993年我国电影体制改革以来电影立法经验的清晰总结和高度集中，立足我国电影产业的现实需要和实际情况，彰显电影产业促进的基本原则、行为规范等，辐射创作、摄制、发行、放映等全部环节，对于规范电影市场行为、增强电影市场活力，以及充实人民群众精神文化生活、弘扬社会主义核心价值观具有非常深刻的意义。但是在本法具体的施行过程中，还存在着若干与电影产业促进之目标相抵触的问题。

（一）适用对象上，调整范围之狭隘不匹配当下电影产业样态

《电影产业促进法》明确指就电影立法，第一章总则篇第二条规定的“本法所称之电影”，突出“符合国家规定的技术标准”和“用于电影院等固定放映场所或者流动放映设备公开放映”的两个特性，说明电视剧、广告等其他视听产品不包含其中，这一考量再度明确电影法的特质。但是随着电影产业样态的不断嬗变，网络大电影、网络微电影、网络微短剧等新的视听形式作品层出不穷，甚至逐渐占据日常生活主要的屏幕空间和屏显时间。这类并不一定全部符合国家技术标准，大多使用流媒体平台播映的新形式视听产品并不能够被完全指认为《电影产业促进法》调整的对象———电影活动，即便该条款的后半部分补充到，“通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络传播电影的，还应当遵守互联网、电信网、广播电视网等信息网络管理的法律、行政法规的规定”，但是这种共同管辖的前提仍然是要明确新形式的视听产品属于本法所认定的“电影”。

依目前的立法条件而言，采用以产业为中心的电影法立法思路是务实的选择。同时，我们应该看到，网络大电影、网络微电影、网络微短剧等此类蒸蒸日上的视听类型在音像市场的占比不断扩大，它们不可以也不可能让相关的学者或者立法者视而不见听而不闻，反倒是应被视作电影产业的重要组成部分从而给予特别的关注。

（二）鼓励条文上，准入激励之不妥无益于电影产业的繁荣

《电影产业促进法》的立法宗旨为促进电影产业健康繁荣发展，弘扬社会主义核心价值观，规范电影市场秩序，丰富人民群众精神文化生活。学者司明也认为“产业促进法之目的在于解决影响产业生态发展的障碍问题，在于为产业的健康发展提供制度保障。”[9]但是在《电影产业促进法》鼓励性条文的立法过程中存在准入放宽下的质量不保和创作激励不清晰的问题。

《电影产业促进法》尝试降低电影的准入门槛。以第十二、十三条为例，它取消了2001年《电影管理条例》中强制要求的摄制电影许可证、摄制电影许可证（单片）的要求和一般题材电影剧本的审查，简化总体的电影剧本审查制度，除了国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面的特殊题材需要上报至国家审批外，其余一般题材剧本允许省一级的部门审批通过，直接进入公示阶段。诸如此类的措施的确可以从数量上增发我国电影产量，但在影视公司逐利的商业运行本质下，极其容易导致“过度追求票房指标，电影创作质量堪忧”[10]的乱象，从而削弱电影的作为艺术的审美性，在降低准入门槛的同时也降低了丰富的精神内涵，虽然可能带来一时百花争妍的假象，但终究不利于电影产业可持续健康发展。

《电影产业促进法》的第四章电影产业支持、保障，共十一条，主要是讲国家力量对电影产业的激励，包含电影创作和摄制的题材引导、相关文化产业专项资金和基金投入、税收优惠政策、纳入总体规划和城乡规划、场地支援、便利知识产权质押或信贷等融资服务、鼓励境外电影活动投资、开展人才培养和扶持计划、统筹保障老少边穷地区电影活动、加强外语翻制和境外推广、加强日常监管和行政处罚等。乍一看，本法中的创作激励措施似乎一应俱全，涉及了方方面面，但若细致地品读十一条规定，却存在着一定程度上的空洞性和诸多法律风险。以第四十条为例，本法提到，国家鼓励金融机构为从事电影活动以及改善电影基础设施提供融资服务，依法展开与电影有关的知识产权质押融资业务，并通过信贷等方式支持电影产业发展。该条文的制定明显考虑到了一个既定的冲突：电影行业的高风险性与金融业的风险规避原则，因此才会推出知识产权质押这一带有电影制片特征的融资业务。不过这种鼓励并不彻底，一方面，缺少更加细化的条文来激励融资活动，不论是拍摄前的对赌协议、预售合同，还是成片后的“票房宝”“影保通”等融资担保服务，都没有更贴切的法规来协调、规范与保障。另一方面，不论如何，“电影票房的预估是一个世界性难题……好电影也未必能收获高票房。”[11]再加上我国十分重视电影的大众传播效果，采取较为严格的电影审查制度。也就是说，电影行业的风险并没有因为本法的出台而大幅度减弱；要知道，金融机构、保险机构、融资担保机构始终信奉“商业为王”的资本主义运作逻辑，最终仍旧是那些导演名气大的、高流量高人气演员出演的、本身投资雄厚的、有知名影视公司或者国家机关单位背书的电影项目得到金融业的青睐，导致本法非但没有起到全面促进电影产业发展的作用，反而陷入了马太效应的陷阱。

（三）禁止条文上，电影管制之粗放不利于电影产业的可持续发展

《电影产业促进法》的禁止性条文大多集中于第五章的法律责任篇中，共十二条。法律责任主要是针对责任主体违反法定义务或约定义务而必须承担且履行的具有强制性的特定后果，是一种不利于责任主体的法律后果。按照调整领域来划分，可分为行政责任、民事责任、刑事责任三种。本法的法律责任，更多的是对行政责任做出划分，只在第五十六条的规定中衔接了民事责任和刑事责任。产生这种情况的根本原因就在于《电影产业促进法》仍然批量重复了2001年《电影管理条例》中的管制性规定。与模棱两可、规定粗疏的鼓励性规定不同的是，本法的禁止性条文不论是违法行为的主体、违法行为的构成还是违法行为的处罚都比较清晰，渗透到制作、发行、放映全过程，还涉及行政处罚的实施主体、行政处罚的行使、行政处罚的实施程序。

这些严苛、周全的法制保障是必要的，但需要把握一个“度”的问题。否则，或许会导致既影响到部分观众的观影权益，也限制了电影工作者部分创作的自由，有时甚至还会耽误影视公司盈利，总体来说不利于电影产业的稳步发展。

三、推进完善我国《电影产业促进法》的建议

（一）扩充适用对象范畴，扩大调整范围

针对《电影产业促进法》适用对象上的狹隘，短期内的做法应为相关管理、指导部门依照有关法律依据赋予的解释权与时俱进地做出具有普遍司法效力的扩张解释。不过长期来看，更应在具有立法条件的情形下，参考《电影产业促进法》诞生的历史，以规范性文件到部门规章再到法律条文的路径，逐步给予本法所称之电影更加完善的定义。目前，本法对所规定的调整对象———电影活动的管辖比较完备，既紧扣电影内部的活动（如创作环节不但包括了电影影像创作，还包含美术创作、音乐创作、后期特效的新媒体数字艺术创作等），又涉及外部相关行为（如发行环节不仅要放映前的市场宣发、电影拷贝、票房分账等，还要管放映开始后的市场统计、票房监督、IP开发等）。但是对“电影”的理解的更新更加紧迫，近年来伴随着AI模型、游戏引擎、人机互动接口等技术的不断发展，第二条定义下的电影识别标准不再完全适用于这些形态不同但是仍可被称为“电影”的电影，譬如方兴未艾的互动电影。2018年，著名的《黑镜》系列推出圣诞特别篇《潘达斯奈基》，影片借助屏幕交互界面，让“观众可以替主角做决定，从而决定故事情节的发展”[12]。这样的特性使它没法选择以传统院线制的形式发行，而只能是以流媒体平台（同时也是影片的投资方）的形式公映。虽然这样的市场决策使得观众没法直接对该电影贡献票房，但观众需要向平台缴纳一定的费用以获取观看权限，再加上点播率、评论量等，实际上也是变相地影响到影片的收益。

此外还有关于地域范围的问题。即便由于“长期的政治、经济、文化、历史等各异因素，已经形成了不同的观影文化”[13]，但在时机合适的情况下，也可以将本法的空间效力范围囊括香港特别行政区和澳门特别行政区，特别是香港特别行政区。香港地区的电影产业十分发达，从1913年开拍《庄子试妻》起逾今一百余年间，香港电影界所摄制的影片单从数量上来说，既“超过了台湾地区，也超过了作为母体的大陆”[14]。同时作为我国电影对外交流、向外输出的一个重要口岸，香港的电影产业特别适合作为《电影产业促进法》的实验田：通过对香港电影产业的调控发现新的问题、新的不足，也能凭借香港比较丰富的电影人才、法学人才来探索新的法理法规，不断健全《电影产业促进法》，使之更好地做到第一条“促进电影产业健康繁荣发展，弘扬社会主义核心价值观，规范电影市场秩序，丰富人民群众精神文化生活”的愿景。

（二）双管齐下，激励“有法”与禁止“有度”并行

《电影产业促进法》鼓励性条文和禁止性条文方面体现出的缺憾，不光是赏罚严明的问题，也不单单是赏罚条文详略不当的问题，更不仅仅是赏善罚恶的平衡问题。它们归根结底，实际上是一体两面的问题，因此要以整体论的角度来看待，也就是说不能功过分审，而要一视同仁、双管齐下。

1.明确激励机制，立法形式保障

《电影产业促进法》的激励和它禁止性条款涉及的领域一样到位，如果没有以立法的形式把详细的激励政策、保障条款固定下来，如果不能以法律法规的形式保证优惠举措的落实，那么本法的部分促进性规定则容易变成空话套话。如第三十八条写道，国家实施必要的税收优惠政策……具体办法由国务院财税主管部门依照税收法律、行政法规的规定制定。而在本法出台之后，影视企业享有的国家级税收政策主要依据是2015年财政部联合其他共计七部门下发的《关于支持电影若干发展经济政策的通知》，该《通知》对电影企业发行、农村地区电影放映、销售电影拷贝和转让版权这三个部分的收入免征增值税，但有效期为2014—2018年。在《电影产业促进法》2017年开始施行之后，如果没有另行规定或者发文继续执行，这一优惠政策将自动失效。税收方面的激励退场将会又一次辜负了电影产业的热情，削弱国内电影生产积极性。不过好在财政部等在2019年02月13日再次推出《关于继续实施支持文化企业发展增值税政策的通知》，该通知的执行期限至2023年12月31日（后来延长到2027年12月31日）。但是2028年之后呢？政策之间的空档期该如何渡过？到期之后还一定会再有相应的政策吗？因此需要厘清这些可控的激励机制并使之成为定势，以增强整个行业的信心。

2.引导为主，介入为辅

虽然电影的意识形态属性和商业属性不可小觑，但它终究是艺术领域的创作，所以如若对电影产业进行过度干预，其思想性和观赏性将会大打折扣，直接影响到电影的社会效益和经济效益，最终反倒是不利于电影产业蓬勃发展。法律应该是作为电影产业发展的底线，而不应成为电影产业发展的上限，因此需要及时转换思维，树立引导为主、介入为辅的立法思想。

总而言之，要尊重电影艺术创作规律和电影市场规律，协调意识形态、自由创作和市场营销，促成三者的和谐统一。

四、结语

法与时转则治，治与世宜则有功。法律条文、法律制度与法律体系的完善与发展，需要不断地同其所处时期的人民需要相接轨。《孙子兵法》有云，兵无常势，水无常形，这就决定了完善《电影产业促进法》的任务是永无止境的。对《电影产业促进法》缺失问题的完善，既要及时谋划眼下事态的短期处理，又要仔细琢磨长远问题的根本处置。相信《电影产业促进法》必能够随着时间的推移而日臻完善，中国电影产业可以在有法可依、依法治影的路途中行稳致远。

注释

[1]周艳敏，宋慧献.文化法学导论[M].北京：北京大学出版社， 2017： 173.

[2]沈芸.中国电影产业史[M].北京：中国电影出版社， 2005： 58-61.

[3]顾江.文化产业品牌塑造与提升战略[M]. 南京：南京大学出版社， 2012： 14.

[4]金冠军，王玉明.电影产业概论[M]. 上海：复旦大学出版社， 2012： 26.

[5]于丽，刘扬，王煊.电影产业经济学研究[M].北京：中国电影出版社， 2011： 29.[6]邓向阳.中国电影产业研究[M].长沙：湖南师范大学出版社， 2012： 16-19.[7]余莉.电影产业概论[M].上海：上海交通大学出版社， 2016： 5.

[8]沈芸.中国电影产业史[M].北京：中国电影出版社， 2005： 216.

[9]司明.质疑與建构：著作权法创作激励目的之二重奏[J].知识产权， 2018 （02）： 80.

[10]丁亚平.中国电影产业学建立与电影产业化的纠偏———电影产业化改革二十年回顾与展望[J].当代电影， 2022 （07）： 9.

[11]沈鲁，詹荔.《电影产业促进法》与制片贷款融资问题[J]. 电影文学， 2017 （15）： 5.

[12]陶梦頔，王甫.交互式网剧在流媒体平台上的新样态———以美剧《黑镜：潘达斯奈基》为例[J]. 中国电视， 2019 （07）： 99.

[13]王汀若.从《香港电影业资料汇编》（2012—2016）考察香港电影业现状及其启示[J].电影文学， 2018（23）： 6.

[14]蔡洪声，宋家玲，刘桂清.香港电影八十年[M].北京：北京广播电视出版社， 2000： 4.

【项目来源】国家社科基金一般项目“20世纪30年代以来红色电影政治传播变迁研究”（项目编号： 22BXW077）。