农村老年群体信息贫困治理策略

郑慧敏 李静

摘要：基于公共价值理论建立理论分析框架，从供需不匹配、信息获取不足以及信息技能匮乏3个维度对农村老年群体信息贫困问题进行现实解构，并梳理了韩国信息贫困治理的具体实践，包含信息基础设施建设、信息教育和信息人文关怀。在此基础上，立足于战略三角模型，分别从授权环境、运作能力和价值目标3个维度提出切实的信息贫困推进策略，以期为农村老年群体信息贫困治理提供经验参考。

关键词：信息贫困；公共价值理论；农村老年群体；策略优化；数字困境

中图分类号：D669.6         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2024）04-0237-05

Information poverty governance strategies for rural elderly groups：

Based on the public value theory

Abstract： The theoretical analysis framework based on the public value theory was established， the problems of information poverty of rural elderly groups from the dimensions of supply and demand mismatch， insufficient information access and lack of information skills were deconstructed， and the specific practices of information poverty governance in Korea were comprehended， which contained information infrastructure construction， information education and information humanistic care. On this basis， based on the strategic triangle model， practical information poverty promotion strategies were proposed in the three dimensions of authorization environment， operation capacity and value target， respectively， in order to provide empirical references for the information poverty governance of rural elderly groups.

Key words： information poverty； public value theory； rural elderly groups； strategy optimization； digital dilemma

《中共中央 國务院关于加强新时代老龄工作的意见》强调“积极老龄观、健康老龄化”，契合国际社会应对老龄化的指导性战略和行动建议。积极老龄化强调促进老年群体的社会参与。农村老年信息贫困即为老年群体社会参与不足，对于农村老年群体的生活福祉有着负面作用［1］。中国互联网信息中心（CNNIC）第52次报告显示，就地区而言，中国非网民群体仍以农村地区为主，其占比高达59.0%，高于全国农村人口比例23.8个百分点。就年龄而言，60岁及以上老年群体是非网民的主要群体，在非网民总体中占41.9%［2］。

在此背景下，本研究基于公共价值理论建立理论分析框架，从城乡和老年群体信息分化两个层面对农村老年群体信息贫困进行现实解构，同时梳理韩国信息贫困治理中弱势群体关怀的具体实践。最后立足于战略三角模型，从授权环境、运作能力和价值目标3个维度提出切实的信息贫困推进策略，以期为农村老年群体信息贫困治理提供经验参考，推动农村老年群体生活福祉和积极老龄化。

1 公共价值理论分析框架

经历了传统公共行政和新公共管理的两次范式转变，公共价值及公共治理逐渐成为主流。与传统公共行政讲求效率原则不同，也与新公共管理倡导的工具理性价值观相反，公共价值强调公共管理者的核心任务是创造公共价值，不断寻求公共价值、合法性支持、运作能力之间的最佳平衡。

20世纪90年代中期，Moore最先提出公共价值这一概念，并在《创造公共价值：政府战略管理》一书中提出公共价值战略三角模型，他强调公共管理者的核心任务是创造公共价值，不断寻求公共价值、合法性支持、运作能力之间的最佳平衡［3］。此后学界开始逐渐关注公共价值，不断有学者拓展公共价值概念。O Flynn［4］从集体偏好出发，认为公共价值是一种集体表达的、政治协调公民偏好的反映。Kelly等［5］将公共价值分为服务价值、结果价值与合法性价值3类。在西方学者研究的基础上，国内学者也在中国语境下不断丰富公共价值的内涵。何艳玲［6］提出公共价值是相对于任务环境而言的政策或目标的价值性，并非一个绝对标准。竺乾威［7］认为公共价值是建立在政府和社会共同基础上的一种可以用来降低行政交易成本的方法，具体包括信息搜寻成本、协调成本、监督成本以及政府公信力成本。

作为公共价值理论的核心框架，战略三角模型包括价值目标、授权环境及运作能力3个维度。基于战略三角模型框架，结合中国农村老年群体信息贫困实际情境，构建农村老年群体信息贫困治理的分析框架，如图1所示。其中，价值目标维度表示农村老年信息贫困治理的任务目标，授权环境维度表示农村老年信息贫困治理的合法性支持，运作能力维度代表农村老年群体信息贫困治理过程中实现公共价值的具体实践路径。

2 农村老年群体信息贫困现实问题审视

2.1 信息贫困概念阐释

国外早期（20世纪60年代至80年代）研究主要将老年人、经济贫困、残疾人、少数民族群体和单亲父母等社会经济劣势群体界定为信息贫困人群，但并无明确定义来阐释信息贫困。此后，有学者不断尝试来对信息贫困概念加以界定，Sweetland［8］将信息贫困定义为缺乏信息获取、信息超载和自我施加的信息剥夺，Van Dijk等［9］将信息贫困定义为一个特定社会中信息拥有和使用交流来源的不平等，Britz［10］基于知识、信息和信息基础设施提出了信息不平等概念框架，将信息贫困定义为“在特定背景下，个人和社区没有必要的技能、能力或物质手段来有效获取信息、解释和适当应用信息的情况”。

国内学者对于信息贫困的研究起步较晚，但目前已积累一些研究成果。有学者认为，信息贫困是信息社会中由于经济发展落后或经济收入低下而导致的在信息活动中处于弱势地位，对信息资源的占有不足或匮乏，不能凭借信息技术、设备和利用信息以满足自身发展需要的一种信息边缘化状态［11］。也有学者认为物质贫困、信息能力贫困、信息权利贫困三重维度共同构成了信息贫困［12］，信息贫困主要存在信息源贫困、获取能力贫困和解读利用能力贫困3种类型，同时信息贫困与经济贫困存在耦合现象［13］。

基于上述研究，信息贫困包含自身贫困和环境贫困两个方面。自身贫困强调信息贫困者的主体性，一般表现为教育水平、信息意识、信息能力方面的贫困；环境贫困则强调信息环境的影响，一般指物质基础设施和社会情境的贫困，包括信息资源、信息基础设施、信息服务贫困。

2.2 农村老年群体信息贫困现状

2.2.1 农村老年群体信息供需不匹配 一是信息使用环境缺乏。当前农村普遍存在信息基础设施老旧、信息基础技术设备缺乏以及通信系统、技术标准和互操作性不统一等问题，造成农村传统基础设施的信息化融合程度较低［14］。根据工信部2022年通信业年度统计数据，农村宽带接入用户为17 632.2万户，不足城市宽带接入用户的50%，且农村互联网接入普及率仅为35.9%［15］。城乡信息基础设施的差异造成了农村信息使用环境的缺乏，从根源上造成了农村老年群体的天然信息贫困。二是信息获取途径制约。对大多数农村老年群体而言，报纸、广播、电視等传统单向传播型大众媒介是获取信息的主要途径，这些媒介主导并塑造农村老年群体在信息接触方面被动、顺从的特点［16］。加之互联网使用的技术壁垒限制，农村老年群体较少主动参与新媒体的传播过程，从而逐渐被边缘化。渴望融入网络社会的少部分老年群体，也由于传统媒介的依赖惯性和自身信息资本不足，无法完全适应数字生活方式。三是农村老年群体信息需求被忽视。就技术适老化而言，城乡老年群体之间的差距不断扩大，居住在城市的老人对“技术适老化改造”所带来的变化感知度远高于居住在农村的老人，80%城市老年群体认为信息社会“老年友好度”提升明显，而60%农村受访老人表示感受不到适老化服务。这表明当前农村老年群体信息需求得不到重视，农村老年信息友好度还存在较大提升空间［17］。

2.2.2 农村老年群体信息获取不足 一是信息获取成本较高。经济状况是农村老年群体信息技术接受意愿的重要影响因素，大多数农村老年群体经济收入不高，且受艰苦朴素观念影响，面对智能设备以及随之而来的通信资费或宽带费用，不愿或仅愿意支付较低标准费用。部分农村家庭除保障家庭成员基本生活所需之外，无法为老人提供使用互联网的经济支持，这使得农村老年群体信息技术使用意愿大大降低，面对信息技术望而却步。二是信息获取动力不足。信息化的普及对城乡分化具有一定的弥合作用，能够促进城乡统筹发展［18］，但信息化对城乡差别的“促扩效应”、城市化对农村精英的“掏空效应”是城乡信息贫困的社会条件致因。随着中国工业化和城镇化的持续推进，老年群体尤其是留守老年群体成为农村常住人口主力军。而这类群体自身在信息获取与利用方面普遍较弱，且缺乏家庭成员尤其是子女和孙辈的支持与鼓励。此外，由于农村地区人口分散的天然特征，社会力量介入与支持不充分，造成农村老年群体无法通过自我超越摆脱信息贫困“泥潭”。

2.2.3 农村老年群体信息技能匮乏 一是农村老年群体文化程度较低。与城镇老年群体相比，农村地区老年群体的文化程度普遍较低，由此导致该群体普遍缺乏主动获取信息、接受信息、转化信息的意识，在获取有用信息和转化信息上的能力较弱［19］。此外，学习和认知能力差异还使得该群体难以独立且熟练操作智能设备，在信息技能与素养的提升方面成效不显著。二是老年群体生理限制明显。随着年龄的增长，老年群体的生理功能退化日益明显。老年医学研究表示，身体机能退化包括感知和认知两个层面。就感知层面而言，老年人会出现视觉敏感度下降、听力减弱、感觉敏感度下降以及手指和关节灵活性下降导致打字输入困难等问题；在认知层面，老年群体的工作记忆要比语义记忆、前瞻记忆和程序记忆衰退更明显，因此老年人在学习新程序时更慢、更不容易成功［20］。

3 韩国信息贫困治理中的弱势群体关怀

中国与韩国同属东亚儒家文化圈，文化传统、发展战略以及思想观念有着相似之处。因此，对韩国的信息贫困相关政策及具体实践进行梳理与分析，能够为中国农村老年群体信息贫困治理提供指导借鉴。

3.1 以完善基建提高网络覆盖率

2000年4月，韩国第四次信息战略会议制定了建设知识信息社会计划。根据该计划，在邮局、社会福利中心和社区图书馆开展互联网教育，分发个人电脑，并向低收入家庭学生发放了5年的互联网使用费，同时还为残疾人开设信息网站。2001年韩国政府向电信服务提供商发放了1 500亿韩元（约合1.6亿美元）的特别贷款，采取卫星无线通信覆盖偏远岛屿和山区人民，大大降低了互联网连接费用，使得农村居民足以承担订阅卫星互联网服务的费用。此后韩国政府于2004年推出宽带融合网络（BcN），用以打通偏远地区的互联网连接。自2012年开放2 000个公共WiFi起，到2015年底，韩国科学技术信息通信部在全国开设了11 280个公共WiFi。2016年韩国政府提出将扩大公共场所的免费无线上网，在传统商场和其他福利设施中开放1 020个移动热点，以弥合技术使用方面的数字鸿沟。

3.2 以信息教育提升国民信息素养

韩国第一次信息技术教育计划于2000年7月实施，该计划又称“1 000万人信息技术教育计划”，政府与大学、福利组织、邮局合作，提供各种计算机培训课程，旨在提升全民基本计算机技能。此后，韩国政府还于2002年6月推出了韩国第二次信息技术教育计划，该计划侧重专业技能培训和社会弱势群体，如残疾人、低收入者、老年人等。为了保障信息教育的可持续发展，韩国还提出了其他ICT能力发展计划，包括IT志愿者讲师团、信息化终身教育、老年人和残疾人IT教育、韩国难民和文盲人口IT教育等。其中IT志愿者讲师团依托全国信息技术教员数据平台，为政府和非政府组织提供ICT教育，尤其是偏远地区。

3.3 以人本伦理加强弱势群体关怀

韩国数字机会与促进机构（KADO）开发了一系列帮助残疾用户的设备，如屏幕阅读器、盲文书写器、鼠标控制装置、聋人视频电话和助听器等产品。此外，KADO推出的“残疾人信息科技教育计划”为141个福利机构提供财政支持，旨在通过福利机构向残疾人士传授电脑技能。韩国政府还通过以小型图书馆为载体，为偏远地区的老人和残疾人提供有声读物以及互联网设施，帮助其接入互联网。韩国智能信息社会振兴院（NIA）推出“Learning Country”在線教育平台，为信息弱势群体，尤其是老年人和残疾人提供基本信息技能培训。首尔市政府运营的“50+campus”网站，为50岁以上老年人提供各种课程，包括编码教育、文字处理、电子表格软件、演示软件和视频编辑工具等［21］。2022年7月11日首尔市政府宣布计划为老年人、残疾人等数字弱势群体开发和安装无人数字终端和信息亭以应对信息贫困问题。该项目由政府与私营公司合作，首先开发无人终端，方便银行和电影院的信息弱势群体和文盲使用。此外，还将任命约100名“数字导游（Digital guide）”负责无人终端的具体运营，帮助数字弱势群体使用无人终端。

4 农村老年群体信息贫困治理推进策略

基于公共价值理论视角对农村老年群体信息贫困治理方略进行分析，通过价值理念、合法性授权环境以及运行能力的多方优化，促进农村老年信息贫困治理的价值最大化。具体如图2所示。

4.1 授权环境：构建农村信息包容政策环境

4.1.1 加快立法进程 目前老年信息贫困领域法律体系尚不完善，缺乏针对性的信息贫困专门法。应当基于已有的《中华人民共和国老年人权益保障法》，针对老年群体尤其是农村老年群体在信息时代面临的困境以及现实需求，进行补充、修改和完善，保障农村老年群体的信息权利，也为老年信息贫困治理提供坚实的制度保障。

4.1.2 实施“老年友好”信息化战略 针对当前老龄化与信息化不可逆转的形势，探索出长者与科技同行的道路是当务之急。应将数字强国和积极应对人口老龄化两大国家战略有机结合起来，形成“老年友好”信息化战略。在此基础上，还应推动针对农村老年信息贫困群体需求和困境的具体政策方案出台，包括探索改善农村电信宽带发展和覆盖的有效机制，尝试实行电信完善或电信普遍服务补偿机制以及推进农村互联网应用适老化改造。

4.1.3 完善信息化制度体系 信息化制度体系的完善能够为老年信息贫困治理提供更好的保障，应立足于“十四五”规划和中国式现代化发展目标，从老年群体最基本最切实的利益出发，以促进老年群体社会融入、实现全体老年人共享数字福祉为任务，制定包括老年群体适老化设备、适老化信息技术研发、信息化财政支持、信息网络安全以及信息化管理规范等一系列规划，建设“老年友好”信息社会。

4.2 运作能力：主体协同技术赋能农村老年群体

4.2.1 政府强化适老化技术的服务支撑 中央及地方政府应协同推进城乡网络一体化建设，加快推进农村地区信息基础设施的全面覆盖。同时推进农村地区物流、医疗、出行等方面基础设施适老化改造，解决数字技术“最后一公里”难题。此外，应大力推进乡村振兴战略，探索互联网+农村、互联网+农业的有效发展途径，大力推进农村电子商务平台建设，推动新兴产业发展，将农村地区的信息脱贫与经济脱贫有机结合起来，推动信息化与经济社会发展形成良性循环。

4.2.2 企业坚持“科技向善”思维 “科技向善”思维强调既要关注经济效益，又要重视社会效益。在老年信息贫困治理领域，“科技向善”要关注老年群体切实需求进行适老化科技产品研发，营造良好的信息使用环境。应当推动以老年群体为中心的乐龄科技发展，以科技向善思维为指引，促进老龄化和信息技术协同发展。具体而言，一是以农村老年需求为导向，提供更多的适老化科技产品；二是建立老年人专用网站，拓宽老年群体信息获取面；三是开发专用移动程序，营造乐龄信息应用环境；四是加强老年群体网络信息安全保护，提升信息安全感。

4.2.3 社会组织回应社会需求 社会组织应当借助新兴信息科技，依托公共部门吸纳多方力量，协同多主体的信息资源获取及服务递送优势，进行应用程序尤其是公共服务相关的应用程序的适老化提升，将该项内容纳入无障碍建设并作为重要任务不断推进，为全社会老年群体营造一个无障碍信息使用环境。此外，面授培训、线下培训都是推动农村老年群体信息技能提升的重要途径，可通过鼓励和支持社会力量开展信息技术和智能设备的线上线下宣传和培训，借鉴老年大学、“老老人带小老人”等智能技术培训方式，帮助老年群体融入信息社会。面授培训可以依托农村书屋、老年活动中心等已有场地资源，充分发挥社工和志愿者人才资源，定期开展主题信息技能培训。

4.3 价值理念：提升农村信息贫困治理效能

4.3.1 提振老年群体内生动力 个体态度或者说内部驱动对于老年群体的信息技术使用至关重要。因此，提升农村老年群体的信息技术使用信心是提振其内生动力的关键所在。对于缺乏信心的老年信息贫困者，以推己及人的心态与其建立联系，从而帮助农村老年群体克服焦虑紧张自卑情绪，建立起接触并使用新技术的信心，从而充分发挥其主观能动性，以积极心态应对不断变化的信息社会。

4.3.2 构建老年信息教育体系 学校教育体系作为一种系统化的制度设计，在信息反贫困中具有无可取代的作用，构建完善的老年信息教育体系是保障信息贫困老年群体信息权利和促进全社会公平的重要举措。可依托公共部门开展信息教育服务。由公共部门牵头、各社会部门积极配合，通过多种数字媒介渠道对信息知识、信息设备使用以及个人信息权利保护等知识和观念进行普遍宣传，帮助老年群体建立一定的信息知识基础和信息素养。在此基础上，充分发挥现有人力资源优势，如社区基层、涉老社会组织、离退休老干部等，利用教育带来正外部效用。还应通过相关主题公益培训，扩大老年群体信息技术的受益覆盖面，同时在不断的学习和培训过程中，将信息技术技能内化为老年群体基本生活技能，并将信息教育转变为老年群体终身学习的重要过程。

4.3.3 以数字反哺弥合代际信息贫困 数字反哺是帮助老年群体加强社会参与和数字融入的有效途径之一［22］。社会支持尤其是家庭成员的非正式支持对于提升农村老年群体信息素养和技能具有积极作用。通过激发家庭成员尤其是子女进行数字反哺，能够为老年父母提供最直接且有效的帮助，还能促进代际情感互通与交流。此外，农村老年群体朋辈之间的沟通交流与相互学习，也能够为老年群体提供直接的经验借鉴，从而促进信息素养与技能的有效提升。

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