改革完善财政科研经费管理的理性思考

杨晓惠

〔内容提要〕本文回顾了我国自2016年以来关于中央财政科研项目资金管理的一系列改革政策，提出改革的核心在于采取“信任+激励”原则，简化管理流程，增强科研人员的自主权和责任感。通过提升间接费用比例、实施绩效与贡献挂钩、推广科研经费包干制试点等措施，可以有效激发科研人员的创新潜力和主动性。未来应进一步清理改革中的障碍，优化监管机制，确保科研管理的高效和科研资金的合理利用，同时继续扩大改革的深度和广度，以实现科研管理体系的根本优化和科技创新能力的全面提升。

〔关键词〕科研经费；经费管理；绩效评价；科研管理

财政科研经费管理程序繁琐、过细过死、重物轻人等问题，是科研人员长期以来面对的烦心事、揪心事。改革完善财政科研经费管理是深化科技体制改革的重要内容，也是加强改进人才培养的重要措施。

近年来，国家先后发布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（2016年）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（2018年）、《关于改革中央财政科研经费管理的若干意见》（2021年），从顶层设计角度，以问题为导向，推进解决财政科研经费管理过程中不科学、不合理、不完善的问题。这些改革举措取得了实际成效，提升了财政科研经费的使用效益，为科研人员潜心研究创造了良好的政策环境。在取得成效的同时，也存在着地方改革跟进不够、部分改革主体主动不够、改革举措覆盖面不够大的实际问题，一定程度上有“上热中温下冷”的现象。因此，要瞄准关键环节和突出问题，清理改革推进中的卡点堵点，着眼于科研人员的获得感和满意度，进一步加快推进财政科研经费改革完善有关工作。

一、要准确把握“信任+激励”的逻辑起点

改革完善财政科研经费管理机制，必须准确把握两个重要基点。一是要以“信任”为前提，二是要以“激励”为目标。“信任”与激励“这两个关键词，构成了改革的逻辑起点，一定要两者统一在财政科研经费改革完善的机制设计、政策制定、工作推进的全过程各方面。“信任”的力量是无穷的。对于财政科研经费管理，应当建立在充分相信绝大多数科研人员是诚实、正值、可信赖的基础上，进而把具体的管理制度、管理措施构筑在“信任”的基石上，不能因为极少数违规科研人员的行为而在改革逻辑上出现偏差。不以“信任”为前提的管理，往往会处处呈现“堵”和“防”的特征，给科研人员“松绑”就会落为空话。因此在“信任”的前提下要赋予科研人员更大的自主权。在“信任”的前提下采取更有效激励，就会在“放活”上取得实效，实现倍增效应。要通过普遍性提高间接费用比例、因地制宜差异化设定间接费用比例、扩大推行财政科研经费包干制试点、实行科研绩效与科研实际贡献挂钩、扩大稳定支持财政科研经费提取奖励经费试点、合理核定绩效工资总量等有效措施，全方位调动科研人员的科研积极性和主观能动性。

二、要统筹做好“自主”和“监管”的有机结合

赋予科研人员更大技术路线决定权和经费使用权，是改革完善财政科研经费“一体两面”的主旋律。要本着应放尽放、放权彻底的原则，从中央各部门到地方各部门、项目牵头单位和参与单位，再到项目团队和项目主要负责人等各层次各方面主体，都需要进行与职责相对应的放权，特别是管理部门要减少分钱、分物、定项目等直接干预，要把技术决定权和经费使用权最大程度地交给科研人员。

在强调“自主”的同时，也必须强化“监管”。而这种“监管”要通过事前、事中、事后的若干配套机制来实现：一是要建立健全财政科研经费使用负面清单制度。对于负面清单要进行有针对性的宣传解读，让管理人员和科研人员都熟悉掌握，知道什么不能做、红线在哪里。这个负面清单，可以在通则性规定外，由各项目依托单位结合实际情况具体化。负面清单是刚性约束，是重要监督。二是提高过程管理的针对性和有效性。强调落实自主权，绝不是放松甚至放弃财政科研项目的过程管理。同过去相比，这种过程管理不是步步为营的审批，而是突出在关键环节上做好指导和调控，提倡不见面的管理，推行备案等单向度管理。要通过建立财政科研项目预算执行率或经费使用率指导线的办法，推动经费使用与项目进度基本保持同步，引导项目结余处于一个合理水平。要通过设立里程碑式节点考核的办法，推动项目进展呈现一个良好的序时状态，为圆满完成科研合同的任务目标提供支撑。要通过对项目管理费、科研绩效提取比例设定控制线的办法，解决好科研人员关心的问题，确保在规范的框架内运行。三是要做实做优财政科研项目的绩效评价。绩效评价是与负面清单同等重要的监督，要真刀真枪地开展。绩效评价要真实客观反应项目的完成水平，要真正成为检验科研人员履职尽责的“金标准”。在此基础上，绩效评价可以作为科研管理的信用基础，成为后续科研人员申报财政科研项目、争取连续支持的重要参考。

三、要压紧压实各管理主体的改革责任

改革完善财政科研经费涉及各层次、多方面的管理主体，这些管理主体包括改革设计者、改革推动者、改革参与者、改革受益者、改革监督者等，都必须在保证改革实现既定目标的轨道上落实各自责任。这里面科技管理部门、项目依托单位、项目负责人的责任担当最为关键：一是科技管理部门的主要职责是强化职能转变、抓战略、抓规划、抓政策、抓服务，在财政等部门支持下制定改革完善财政科研经费的各项制度，指导下级部门和项目依托单位履行好管理监督责任。二是项目依托单位要针对来自不同层级、不同部门的财政科研项目，统筹制定和执行既符合上级要求又联系自身实际的管用好用措施，保证科研人员在规章制度框架内更充分地享有自主权，做到赋权彻底、管理暖心、监督到位。项目依托单位还要按照“业财融合”的思路，以建设统一信息化平台的手段，着力打通科研管理系统和财务管理系统、资产管理系统、人事管理系統，实现数据交换和信息共享，让数据多跑路、科研人员少跑腿，实现“网上办”“一次办”“马上办”。三是项目负责人要严格坚守科研诚信、学术道德和财经纪律，自觉接受监督。对于项目负责人违反科研经费管理的，要严肃查处，必须让给绝大多数科研人员抹黑的害群之马付出巨大的违规成本，才能达到惩治和警示作用。

四、要大力推进财政科研经费“包干制”试点

同“预算制”相比，“包干制”是更加体现“信任”和“激励”功能的财政科研经费管理模式：一是在财政科研项目申报时无需编制具体的经费预算科目及金额，不仅节省了科研人员大量的时间和精力，而且符合面对不确定性的科研内在特点，避免了“未做先知”现象存在。二是在财政科研项目实施中，将科研经费使用、变更的自主权交给项目负责人，项目负责人无须再向项目管理部门做预算调整审批手续。三是在财政科研项目结束后，合理结余经费不再收回，在一定期限内由项目负责人根据其科研活动需要，在直接费用范围内自主安排。结余资金也可以由项目依托单位统筹后用于科研活动。实行这样的办法，可以有效减少“突击花钱”“小设备重复购置”以及为保有指导研究生导师资格而主动延迟项目等问题产生。

推进“包干制”试点，应当采取渐进式路径：一是可以选取点多面广、经费额度不大的项目启动试点，这样做风险小，但受益面大。二是选取少而精、高水平、经费额度大的项目启动试点，这样做科研人员获得感更强烈，项目依托单位管理难度小。三是采取项目“依托单位+财政科研项目”的双试点方式，就是先从历史上承担项目数量多、财政科研经费管理基础好的项目依托单位做试点，给予不同类别、不同经费额度的项目，呈现“一个单位、多类项目、较多经费”的“包干制”局面。四是关注财政科研项目结余经费的管理，如前所述，要有效推动项目经费的使用，避免形成不合理的结余，避免形成占项目经费比例较大的结余，更要避免为结余而结余的逆向选择问题产生。项目结余经费的使用也要贯彻使用效益优先的原则，确立以绩效为导向的管理制度。五是实行“包干制”只是相对于“预算制”而言的，不是不需要科研人员由资金使用计划获方案（这也是开展科研活动的内在要求），只不过这个计划或方案是由项目负责人根据有关规定完全自主制定的，同时，这一计划或方案的变更也是自主完成的。管理部门可以通过自动备案方式参与监督，一般不进行干预（负面清单除外）。实践表明，“包干制”是深受科研人员欢迎的经费管理方式，为科研管理人员找项目、抓成果、引人才、促转化节省出大量时间。

五、要扎实推进财政科研项目组织方式的配套改革

科研项目组织方式涵盖了科研项目立项、科研经费拨付、绩效评价方式等多维因素，因此，在改革完善财政科研经费管理时，要研究推进财政科研项目组织方式的调整创新，使两者相衔接、相配套。对于实行“揭榜挂帅”方式的财政科研项目，科研经费管理是组合式的路径选择：经费拨付渠道可以是直接拨付发榜方、分别拨付发榜方和揭榜方，经费拨付时间可以区分不同情况实行先补助、后奖励、奖补结合等方式。对于高水平科学家或高质量新型研发机构，赋予其在国家战略方向或地方主导产业方面定题、选人、用线的自主权。对于实行“赛马制”方式的财政科研项目，要事先明确科研经费支持强度和拨付进度，逐步实现由“多点开花”普遍支持到“集中优势兵力干大事”择优支持的良好过渡。对于有培养潜力的青年科技人才和重点发展的基础研究领域，可以采取科研经费滚动支持的办法，在已有科研项目取得非常好的绩效评价结果后，经过同行评价，给予下一周期财政科研经费的稳定支持，鼓励潜心研究、长期研究。对于通过联合基金、联合计划方式支持企事业单位方式的财政科研项目，可以明确财政科研资金和企事业单位自行投入的总量、比例和结构，使两个来源资金在基础研究、技术攻关、人才培养、平台建设等方面同向发力，发挥财政科研经费的杠杆效应和引导作用。

六、要形成上下左右协调协同协作的改革合力

改革完善财政科研经费管理，是牵一发而动全身的体系化任务，需要涉及各层次、各部门、各主体之间的协调协同协作。一是要解决好“不想改、不愿改”思想认识问题。这方面认识问题不仅存在与科技管理部门，而且存在于项目依托单位，求稳怕乱思想和担心“翻旧账”的顾虑在不同程度上都是存在的。要坚持在解放思想中统一思想，消除思想顾虑，克服畏难情绪，增强改革自觉性和紧迫感。要充分认识财政科研经费放管服改革的重大实践意义，从建设高水平自立自强科技强国高度，主动研究改革，主动推动改革，主动深化改革，主动参与改革，主动服务改革。二是要解决好不会改、不知改的方法路径问题。上级部门要加强完善财政科研经费改革的顶层设计，但不能停留在出台政策的工作层面上，要树牢改革举措落地见效的行动自觉，防止“一放了之”，要把“放得下、接得住、管得好”作为贯穿改革全过程的主线；要一级示范一级、一级带动一级，坚持重大改革试点先行，自上而下推动改革完全到位；要总结基层单位改革的好经验好做法，加强系统集成，及时做好推广工作，以点带面地推动改革扩大覆盖面，让更多科研人员享有改革红利。要加强对各类管理人员和科研人员的政策解读和宣传阐释，让他们知晓政策、熟悉政策、掌握政策、运用政策，增强管理人员落实政策的主动性，真正让科研人员有获得感，对科研人员有激励性。三是要解决好不敢改、不好改的预期管理问题。改革完善财政科研经费是件大事好事，更是细事实事。不仅需要各层级、各部门坚持从自己改起，而且要在彼此之间形成对改革的共识和对政策的一致性理解。科研管理部门要打头阵、敢于担当负责，财務管理等部门要干细活、主动对接和链接，审计等部门要从支持改革、完善改革的角度做好监督。要区分有意而为和无心之过，提倡履职尽责前提下的容错纠错机制。要在惩处极少数违规人员的同时，多从案例中查找完善政策、改进工作的举措。

（作者单位：沈阳市科技创新服务中心）