地方金融政策助力辽宁乡村振兴的对策研究

孙迎春

〔内容提要〕地方金融政策的指引是乡村振兴的关键所在。从农业产业发展目标、乡村治理目标、农村社会管理目标、生活富裕程度目标四个维度阐述辽宁实施乡村振兴战略的关键性目标指征，通过分阶段实施乡村振兴战略和全面推进乡村振兴工作，努力实现乡村的全面振兴和农民的共同富裕。从产业结构发展不均衡，农业经营体系不完善，试点缺乏配套支撑，生态环境法制基础薄弱，特色小镇引领效果不明显，文明乡村基础落后，农村管理体系不完善，农村金融服务体系不健全等方面指出辽宁实施乡村振兴战略的关键问题，进而提出以深化农村改革为突破口，优化体制机制，夯实农业体系，壮大县域经济的可行性策略。

〔关键词〕地方政策；金融政策；乡村振兴

注：本文系中国金融教育发展基金会一般项目“地方财政金融政策支持乡村振兴的策略研究”的阶段性研究成果。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这是我国出台的第一个全面推进乡村振兴的农村发展战略；党的二十大报告中再次对推进乡村振兴作出了深刻论述和全面部署，提出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。这就再次阐明了习近平总书记曾指出过的“民族要复兴，乡村必振兴”的深刻道理和内在逻辑。面对新形势，辽宁省迎来乡村振兴发展的重大机遇。调研组实地调查了锦州市义县地藏寺满族乡、新民市卢家屯乡（包括经济状况好、中、差三个层面）、发放100份调查问卷（乡村干部、群众、贫困户、带头人、合作社），并参阅了国家、省、市的文件、数据，旨在探索金融助力辽宁实现乡村振兴战略的新模式、新路径。

一、辽宁实施乡村振兴战略的关键目标

（一）农业产业发展目标

“五化”：到2050年，实现农作物综合机械化90%，主要农作物机械化100%；规模化种植业50%，养殖业90%；绿色化100%；标准化生产100%；产业带、科技园、创业园及规模以上企业智慧化覆盖100%，普通家庭农场覆盖50%以上，国际化农产品出口覆盖亚、欧、美。“五率”：农业科技进步贡献率90%以上；三品一标生产覆盖率90%；优势、特色农产品加工率60%以上；“一村一品”覆盖率100%；特色小镇覆盖率50%（见表1）。

（二）乡村治理目标

坚持党管农村全面建设，实现乡村治理结构及法治完备，实现民主管理，治理效果显著。在乡村建设行动方面，通过全面实施乡村建设行动和实施人居环境整治五年提升行动，辽宁省旨在打造一个宜居宜业的和美乡村。这将有助于提高和改善农民的生活质量和生产环境。在推动乡村产业振兴方面，辽宁省将立足本地资源禀赋和市场需求，大力发展特色产业和优势产业，推动乡村产业振兴。同时，鼓励和支持农民就地就近就业创业，增加收入来源。在加强乡村治理体系建设方面，建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是辽宁省的重要目标之一，这将有助于提升乡村治理能力现代化水平，构建和谐有序的乡村社会秩序。

（三）农村社会管理目标

加强职业技术教育体系、师资体系建设，基础设施及配套服务达到城乡一体化水平。社会化服务健全高效，资源要素在城乡自由流动。实现工农互促、城乡互补、全面融合。促进农村经济发展和社会进步。通过优化农村经济结构，提高农业生产效率和质量，加强农村基础设施建设等措施，推动农村经济社会全面发展。同时，注重保护农村生态环境，促进农业可持续发展。

一是要加强农村基层治理体系建设。通过建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，提升乡村治理能力现代化水平。加强基层党组织建设，发挥其在乡村振兴中的领导作用。二是要推动城乡融合发展，打破城乡二元结构障碍，推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡居民共享改革发展成果。三是要提升农民生活质量和幸福感。通过改善农村人居环境、提高公共服务水平、丰富农民精神文化生活等措施，提升农民的生活质量和幸福感。四是要推进乡村全面振兴。在中央确定的乡村振兴“三步走”目标任务的基础上，辽宁提出到2020年、2022年、2035年和2050年的4个阶段性目标任务，推进乡村全面振兴。这包括经济、社会、文化和生态等多个方面的全面振兴。

（四）生活富裕程度目标

通过优化农村经济结构，提高农业生产效率和质量，加强农村基础设施建设等措施，推动农村经济社会全面发展。这将有助于提高农民的收入水平和生活质量，提升乡村治理能力现代化水平，为乡村振兴提供有力保障。另外，推进乡村全面振兴，阶段性目标任务将根据不同时期的特点和需求進行有针对性的规划和实施，以确保乡村振兴战略的持续性和有效性。

二、辽宁实施乡村振兴战略的关键问题

（一）产业结构发展不均衡，农业生产体系需调整

加工业发展相对滞后，高附加值产品生产加工能力不足。设施农业和经济作物比重偏小、产值偏低。饲料行业体量虽大，但利润较低。农产品种类丰富，但区域公用品牌叫不响，没有价值过亿品牌。

（二）农业经营体系不完善，产业成熟度需提升

辽宁省农业经营能力薄弱，产业链短，产品附加值低，供需信息不畅，一旦出现滞销，损失严重。85%以上的经营主体未获得供应链金融及仓储、物流的成本优势，缺少竞价系统和撮合交易平台。新型经营主体培育落后，小农户无法与现代农业有机衔接。

（三）试点缺乏配套支撑，农村改革进程缓慢

辽宁省取得涉农国家级改革试点少，配套改革缺乏系统性。除城乡结合部土地流转相对顺畅外，其他地区土地流转不畅。村集体经济发展不良，全省71%的村为无收益村，村均欠债100多万元，制约了产权流转和集体资产股份制。

（四）生态环境法治基础薄弱，监管机制不当

农村环境保护法律法规不完善，治理机制存在缺陷，环境污染源头控制不严，环境保护让位于经济利益。部分政府环境监管部门不具备执法权，使某些监管流于形式。

（五）缺乏系统规划，特色小镇引领效果不明显

辽宁省绝大多数乡村缺少系统规划，存在盲目建设、重复建设、低水平建设现象。城乡要素流动不足，环境配套不完善。特色小镇处于起步阶段，与文化旅游等融合度低，未能形成绿色生态环保的乡村生态旅游产业链。

（六）文明乡村基础落后，精神文明建设任重道远

文明乡村建设有待加强，崇尚科技文化知识的氛围不浓。社会化再教育体系不完善，专业技能不高使农民只能从事低端劳动。乡村优秀传统文化传承不够，“空心化”和“老龄化”进一步影响传统文化的保护、传承和创新。

（七）农村管理体系不完善，治理水平有待提高

农村管理体系不健全，在某些事务管理方面，乡镇政府“事权”和“财权”不匹配，村级基层组织缺乏话语权；在某些事务特别是村集体经济资源使用及分配方面，对村级基层组织缺乏监管。农民缺乏民主协商意识，缺乏参与决策的权利意识。基层干部能力水平有限，农村公共服务水平低下。

（八）农村金融服务体系不健全，农民增收渠道有限

农村金融服务不配套，缺少适合农村发展的金融产品、致富信息和金融理财服务。缺乏创业发展的软环境，本地资源优势不足，招商引资受限。缺乏致富带头人，农村转移就业渠道不畅，缺乏双向对接平台，农民增收渠道有限。

三、金融助力辽宁实现乡村振兴战略的对策建议

辽宁要破解存在的关键问题，应构建加快实现乡村振兴的“四梁八柱”，形成“辽宁乡村振兴模式”（见图1）。

（一）以深化农村改革为突破口，优化体制机制

1.转变传统观念，彻底解放思想

落实产业发展，以科技创新解放生产力，改革要以转变思想观念为基础，从实际出发，从试点中的问题出发，改变做事依据先例的做法，大胆设想。从试点寻找体制机制突破，从土地改革吸引产业落后，从规划壮大集体经济，进而激发市场活力。

2.以改革为契机，优化体制机制

一是以农业农村部机构改革为样板，重整体制机制，精简机构设置，梳理责权范围，统筹人财物，协调政令统一口径，避免政出多门，资金分散，实现监管与执法相统一。二是精简行政审批程序，持续推进商事管理制度改革，尤其要深化审批制度改革，在各乡镇组建企业行政审批服务管理局，设立公共行政服务中心，严格按照“一个局、一个网、一个章审批”的思路，全方位推行审批程序标准化、零收费、承诺制与代办制，提升公共服务水平。三是在各乡镇设立营商服务中心，推行项目审批全程代办等商务服务，提高服务水平，从根本上解决企业和农民办事难和办事慢的困难。

3.深化改革试点，建立负面清单

一是农村改革要打“组合拳”。积极争取国家改革试点，加快推广土地确权定权属，用农村土地制度改革破解用地瓶颈，探索宅基地改革，凸显改革的“组合效应”。二是推广海城国家试点经验——通过土地测量、确定权属、颁证、集体经营性土地入市，使“资源变股权，资金变股金，农民变股民”，壮大集体经济；同时开展农村金融创新；效仿袁家村，补齐短板，在政策、制度等方面勇于创新突破掣肘环节。三是深化土地承包经营权抵押贷款试点。以沈阳北部为例，吸取沈北腰长河发展集体经济的经验，理顺政府审批程序，明确权责；针对《利用集体建设用地建设租赁住房》试点，创新制度供给，在试点时效内，对于滞后环节建议齐头并进；对于出现的新模式新业态，建议启用负面清单制度，先行先试。四是完备农村产权流转交易市场，健全政策制度体系，丰富交易类型，探索收益和补偿机制，实现跨区域交易。五是探索宅基地改革试点，完善补偿机制和收益分享机制，盘活空置宅基地，实现土地集约化利用，补齐土地制度改革短板。

（二）夯实农业体系，壮大县域经济

1.产业引领结构及布局调整

瞄准产业“五化”“五率”的发展目标，调整产业结构。统筹规划农业产业核心区、产业带、加工园区、农业科技园等，以各市的工业园为核心，打造县域产业集群。一是调优种植结构。对每个优势产业确定重点发展区域，实现“三高”农业目标。在粮食生产核心区重点实施粮食高产创建示范项目，巩固和保证粮食产能；在康平、法库西北部丘陵地区和新民、柳河流域的风沙地区等非优势区继续调减玉米种植，鼓励围绕本地特色作物确定的主导产业进行结构调整，发展设施农业、花生、辣椒、杂粮等高效特色作物。二是促进养殖业提质升级。以发展大型猪、牛、驴、水產养殖场（公司）为牵动，将饲料、良种繁育、养殖、屠宰、深加工等环节有效衔接，打造畜牧业全产业链；重点推进新希望、华美、安佑、众盟、扬翔等亿元以上畜牧项目建成投产；支持中小养殖户重点发展经济效益高的特色畜种，继续发展设施渔业和综合种养，提高水产综合效益。

2.依托产业集群，实现城乡、产业“双融合”

一是突破“一村一品，一乡一业”的发展思路，将辽宁省各乡镇的资源禀赋和独特历史文化进行分类统筹梳理，明确特色，聚焦优势，布局特色产业集群、特色小镇；打造特色小镇的金字塔模式。对拥有特色资源的乡镇，规划特色乡镇，巩固优先培育，发展后备培育。二是农业特色明显的应向现代化和设施化发展，形成品牌效应，重点在乡镇发展；积极推进街道、乡镇地区第二产业，如农产品深加工产业、高端装备制造业、高端零配件制造业、汽车产业等新兴产业向重点镇、产业园区集中；第三产业选在交通条件好、接近货源地的乡镇和街道，重点发展住宿、餐饮业、房地产、交通运输业、仓储等，完善产业链条，加速要素流动，实现一、二、三产融合发展。三是规模较大的中心村、主导产业支撑强、比较优势明显的村庄应集聚提升；工业化、城镇化基础较好的城市近郊区例如沈北南部、苏家屯北部、于洪区东部、浑南东部、铁西以西应加快城乡融合，疏解城市功能，实现互联互通、共享共建；拥有特色资源的村庄，如卧龙湖、棋盘山、秀水河、石佛寺水库、杨城寨、马耳山、白清寨等，应形成加强资源保护与村庄发展良性互动；对于缺乏特色，生态环境脆弱、生存条件恶劣的村庄应该搬迁撤并，如新民后腰堡村。

3.构建农业品牌新格局，促进品牌集群式发展

以农业品牌为抓手，进行供给侧结构性改革，引领小农户、合作社形成产业联盟、产业链，调整产业结构。一是以区域公用品牌、企业品牌、大宗农产品品牌、特色农产品品牌为核心，以“农业商业品牌”为渠道，以“农业产业品牌”为依托，以“农业服务品牌”为保障，以“农业旅游品牌”为延伸，形成“品牌集群”新格局。首先，创造区域公用品牌与企业品牌互动共赢、相互提携、相互支撑的母子品牌模式。其次，做强产业链，做宽商贸链，做优服务链，做精农旅线，提升品牌价值链。做强“禾丰牧业”“华美畜禽”等农业产业品牌；做宽“地利生鲜”“新隆嘉”等商业品牌；做优“农商行”“农博会”等农业服务品牌；做精“稻梦空间”等农业旅游品牌，实现“接二连三”产业联动效应。三是做好农业品牌整体规划，构建金字塔式品牌体系，提升老品牌，打造新品牌。聚焦十个，培育百个，拓展千个，形成品牌集群式发展。四是形成品牌诚信体系，加强品牌保护，建立品牌注册、授权、加盟连锁等机制，严打假冒伪劣。五是建立品牌价值体系，挖掘、提升、重塑品牌价值，形成“有形价值+无形价值+资产价值+附加价值”价值体系，建立评级体系，进入全国品牌排名。六是品牌设计与宣传推广，带领品牌走出去，打入京津冀、长三角成渝经济区、粤港澳大湾区、欧亚等国内外市场。

4.强化科技支撑，打造创新平台

一是强化农业基础性研究、前瞻性研究和原创性研究，突破一批具有自主知识产权的关键技术和高技术装备。二是建立由农业科研院所、高新技术企业、高新产业园区、重点实验室、科技创新联盟、双创产业园及技术服务机构组成的农业科技及推广体系，打造科技资源开放共建共享的创新平台。三是提高科技成果转化能力与水平，鼓励专业技术机构提供研发、转让、评估、交易、推广、营销等社会化综合服务。本地科研院所的科研成果积极在本地推广转化，例如秸秆还田机械装备的应用。

5.以“三个”激活，壮大集体经济

一是激活要素。挖掘农业的生态、观光、文化、历史、民宿、康养等新功能，开发新业态，创造新的集体经济增长点。发展独具乡镇特征的乡村休闲旅游品牌，注重展示出历史史实和名人的关系，突出独到之处。例如，以“清朝发源地”为核心，设计出一系列的旅游观光活动，如满族追根之旅、战争之旅、西迁古道、清朝服装演变之旅……进一步增强旅游商品的内涵，突出其特征，借此创造独特的品牌。同时，结合当地独特的饮食、农村景观、民族风情等，丰富旅游商品，突出差异化、特色化、错位发展。二是激活主体。借鉴范杖子村以党管农村的思路，让体制机制产生内生动力；培育农商产业联盟、产业化联合体、合作社联合社等新型主体，完善农村各层次人才培养体系，开发新产品，形成新的集体产业。三是激活市场。创建以供销社、国有农场、农产品产业园、生鲜连锁、农产品批发市场、配送中心为主的流通体系，发展农村电商、微商、网络定制、网络直销等互联网流通新模式，以移动支付创造集体经济新价值。

6.引进“飞地经济”模式

整理农村土地，进一步开放打造“飞地平台”，突破本地资源限制，以营商环境、青山绿水招商引资高端产业、空白产业、升级产业。一是积极引入北京、江苏等对口合作地区的产业、园区落户县域。二是国内重点探索京津冀、长三角、成渝经济区、粤港澳大湾区等地，国外重点与一带一路沿线国家以及俄、日、韩等欧亚各国和非洲各国等国外成熟产业带、园区加强合作。

（三）加强金融支撑，拓宽农民增收渠道

1.多渠道助农增收

一是拓展深层次转移就业渠道。加强产业技能培训，拓宽农民工就地就近转移途径，搭建县、乡两级就业服务平台。积极指导农民向特色农业、乡村旅游经济等方面发展。召开专场招聘会和对接会，搭建农村劳动力和企业双向对接平台，最大程度地拓宽农村剩余劳动力转移就业渠道，将乡土资源变为经济优势。二是壮大集体经济组织，提高当地的生产经营组织化程度。着重建立当地零散农户和新型经营主体以共享为基础的利益联结机制，采取现代金融方式，例如土地入股、股份合作、参与农业产业化经营等形式，实现降低风险、收益共享的目的。三是增加租金、股金、红利等财产性收入。四是创新招商方式，实现特色资源招商、产业链招商、平台招商、以商招商、以特招商，充分开发辽宁农村地区的特色资源；加强当地龙头企业对产业链的带动作用，依托地方产业特色，建立龙头企业，吸引社会投资和上下游相關企业，实现乡村经济产业链的良性循环；建立农村招商引资专业平台；充分利用农村当地已有的企业资源，动员企业将企业上下游相关合作伙伴吸引集聚。

2.创新金融支农助农模式

一是健全多元化金融支农体系，包括农村信用社、商业金融机构、政策性金融机构等；建设“三支柱一平台”新型普惠融资体系，即金融、物权增信、信用信息三大支柱和农村产权交易平台。在基础金融方面，逐步建立驻村基层金融服务站；在物权增信方面，由政府牵头成立农业担保公司和物权公司；在信用信息方面，建立农村诚信体系，针对农户的收入支出、债务偿还能力、土地经营等状况，形成风险控制机制。以当地农商银行为依托着力构建农村信用体系，建立农户信用等级，创建信用村、信用乡（镇），实现农村信用信息共享，提升农村信用价值，对有信贷需求的农户发放涉农贷款。

二是创建“六台、一池、一会、一保”的土地经营权抵押融资模式：“六台”即准入平台、认证平台、操作平台、评估平台、抵押平台、资产处置平台；“一池”即农业风险资金池，采取政府注入资本金形式设立农业风险资金池，对承办银行实行政策增信，推出金融产品，实现农业、金融、保险、期货跨界整合；“一会”即银政联席会，定期召开联席会议，对每个融资项目的每个环节开展综合评定，以确保资金安全，解除政府担保的风险；“一保”即引入保险机制，增加设施农业保险、林业保险、养殖业保险、棚内作物保险、预期收益保险等保险产品，扩大农业保险覆盖面，同时，与担保公司签订融资担保战略合作协议，引入担保机制，全面服务于农业融资项目。

三是扩大金融机构对农业担保的范围和增加保险种类。首先，建立风险资金池机制。金融机构将定量资金作为种子资金，并按一定比例放大资金总量，形成以农业规模经营主体为服务对象的农业风险资金池，为农户日常经营提供资金保障。其次，金融机构开发新型保险。针对偶发性气象变化、突发性环境污染、不可抗力等因素，发挥保险的保障功能和期货的市场对冲功能，实现对农民财产公共安全的全方位保障。最后，引入金融担保公司。例如，为了快速缓解农户资金现金流短缺问题，引入辽宁省农业信贷担保有限责任公司，形成了政府、担保公司、金融机构风险共担机制，解决订单、保单不能在金融部门形成有效质押、无法融资问题，实现融资风险市场化缓释。

四是联合企业、银行，共同打通互联网金融服务“三农”，实现金融服务网络化。一方面，开展“万企进千村”对象活动，引资下乡，实现社会资本与农村经济的双向对接。形成多对一模式，做到帮扶对象精准，帮扶内容精准，帮扶方式精准，帮扶成效精准。另一方面，推动支农优惠政策有效落实、引导支农降息和信贷投入考核力度，完善金融支农激励政策。首先，加强制定有效的支农优惠政策，大力推进农村金融改革发展；同时，通过地方财政资金支持，积极完善农村配套基础措施，引导金融机构加大支农信贷投入。其次，进一步加大“三农”信贷投入考核激励力度，完善考核奖励机制，调动金融支农积极性。

（作者单位：辽宁金融职业学院）