预算管理一体化系统在基层政府单位的实施研究

摘要：党的十八大以来，国家不断改革完善预算管理制度，推出了一系列重要举措。文章分析预算管理一体化系统对推动预算管理工作的成效，总结系统使用中存在的若干问题，并提出解决对策，以期能为预算管理一体化系统的迭代升级和操作使用提供参考。

关键词：预算管理一体化系统；基层政府；对策建议

中图分类号：F812.3

作者简介：郑永玲，山东省沂水县夏蔚镇人民政府，财政所所长，中级经济师。研究方向：预决算编制、预算执行、会计核算、财务收支审核、内部审计和政府采购。

一、引言

预算管理是平衡财政收支、统筹财政资源的重要方式，更是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要工具。党的十八大以来，我国在推动预算管理制度改革上推出一系列改革措施，旨在不断挖掘预算管理的潜能，提升预算管理的工作质效。2019年6月，财政部党组会议审议通过预算管理一体化系统建设的实施方案，在全国推进预算管理一体化建设。2021年4月13日，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），明确提出以省级财政为主体，加快建设覆盖本地区的预算管理一体化系统，并与中央财政对接，动态反映各级预算安排和执行情况，力争2022年底全面运行。

作为经济大省，山东省对标财政部预算管理一体化系统建设的时间表和路线图，遵照“省级统建统管、数据省级集中、业务全贯通、全省一个软件”的建设思路，在2021年1月率先组建了大集中式的预算管理一体化系统，并于2022年1月在全省186个财政区划全部上线运行。作为基层政府单位的财经管理工作者，笔者结合工作实务，基于山东省的预算管理情况分析预算管理一体化系统的运行成效，并针对预算管理一体化系统使用中存在的若干问题提出对策建议。

二、预算管理一体化系统在基层政府预算管理工作中的实施成效

（一）技术标准实现统一，规范化水平大幅提升

山东省在预算管理一体化系统建设上，基于财政部的统一部署建立了一套符合山东财政特点的预算管理技术标准，根据预算管理的实施步骤和工作流程，将预算管理的各个环节和要素导入预算管理一体化系统中，确保各级预算编制单位的操作步骤一致，大幅提升了预算管理的规范化水平。

（二）业务板块实现协同，管理过程实现闭环

预算管理一体化系统将原来分散的预算管理、国库集中支付以及会计核算等业务板块融为一体，打破了业务环节相互独立、数据不能共享的模式，实现了各业务板块的高效协同。其中，预算管理与国库集中支付的贯通，解决了预算批复与国库集中支付反馈不及时的问题；国库集中支付与会计核算的互联，让国库集中支付的每一笔资金都能对应会计核算中的政府经济科目和部门经济科目分类，如实准确地反馈财政预算的资金支出情况；预算管理与会计核算的对接，实现了《政府会计准则制度》中的财务会计和预算会计的管理融合。预算管理一体化系统的运行，有效地整合了财政收支管理的各个环节，政府采购与预算管理实现稽核，预算绩效评价与预算项目实施形成管理闭环。

（三）支付模式变革，核算效率明显改善

2021年6月，山东省制定了《市县国库集中支付电子化建设工作方案》，全面推行国库集中支付的电子化管理。国库集中支付模式的变革，避免了以往预算主体先向银行机构提供带有自身单位预留印鉴的纸质凭证，银行清算支付后出具入账通知书，预算单位领取后进行会计记账的繁杂模式。国库集中支付模式下，财政部门、人民银行、预算单位、代理银行之间以电子凭证库体系为支撑，实现资金支付及清算业务的全流程电子化管理，提升了工作效率。针对国库集中支付频次高、数量多的情况，预算管理一体化系统实现了会计凭证的批量生成和自动结转，工作人员只需根据支付类别选定关键词，系统就会自动调取记账业务的凭证模版，工作效率和准确率大幅提升。

（四）为财务共享建设提供数据支持

随着政府会计准则制度的有效实施和财政预算管理的效能提升，政府部门的预算会计和财务会计也得以向着纵深方向发展，逐步朝着精细化方向迈进。在信息技术迅猛发展的新形势下，政府部门的财务共享建设也提上了日程。预算管理一体化系统的运行，推动了财务共享建设的进程。预算管理一体化系统可以为政府部门财务共享建设提供其所需的大数据信息，为后续财务共享建设的模型搭建奠定了基础。

三、预算管理一体化系统实施过程中存在的问题

（一）项目支出的绩效评价指标体系建设相对滞后

对于基层政府预算单位，项目支出是不可或缺的重要预算组成部分，项目支出取得的成效需要后续的绩效评价结果评定。基于此，项目支出的绩效评价指标体系建设具有重要意义。然而在预算管理一体化系统运行过程中，由于项目的差异性和行业的特殊性，项目支出标准存在不统一的情况，尤其是除人员经费和公用经费类项目支出外的其他类别的支出项目。近年来，党中央、国务院对预算绩效评价的重视程度日渐提升，预算绩效评价既是对预算支出的效益评价，也是提升预算管理能力的关键。然而，目前的预算管理一体化系统还没有形成完善的机制，预算评审、绩效评价和决算反馈等没有统一标准[1]。

（二）财政监督对预算管理的约束力度不强

基层政府单位的预算执行需要强化财政监督。在实务管理工作中，由于预算具有严格的审批流程，基層政府单位的上级财政部门和主管部门负有直接监督责任，其监督能力和监督水平在一定程度上制约着基层政府的预算管理能力。目前，负有直接监督责任的管理部门的工作人员业务水准参差不齐，若对预算执行审批及调剂、调整标准把握不准，会影响预算执行的结果；再者，各级财政部门和主管部门还普遍存在被动监督的情况，从预算执行情况的数据汇总程序可以看出，上级监督部门依赖于下级预算执行单位汇总的数据，如果基层预算执行单位汇总的数据质量不过关，将直接影响上级监督部门的监督成效。预算管理一体化系统的运行，虽然在一定程度上实现了预算管理的信息化，但因缺乏预算分析工具，上级监督部门难以实时掌握下级预算执行单位的动态，无法为财政部门的预算管理决策提供有效的信息数据。

（三）预算管理与机构编制管理存在错配情况

基层政府单位下辖的事业单位是按照机构编制部门的批准设立的，一般都具有独立的法人主体，但并不一定都是独立核算的会计主体，这导致预算管理与机构编制管理出现错配的情况。对主管单位还下辖若干个不是独立核算的事业单位来说，原本只需要执行一套预算流程，却因机构编制管理设置而增加了预算程序，这就增加了预算管理的工作量，这个工作量会随着单位数量的增多呈现倍数增长的趋势。另外，非独立核算的事业单位，由上级主管部门进行会计核算，预算执行所依附的银行账户只有一个，税务局开具的社保票据只对应主管单位，业务结办所依据的原始凭证也往往只有一份，预算管理一体化系统运行时，需要按照机构编制管理的层级进行业务处理，原始凭证需要分拆、分割，不但加大了后期会计核算的工作量，也给财务管理人员记账带来一定程度上的麻烦。

（四）能力建设与操作执行要求存在不适配的问题

预算管理一体化系统的应用是一项系统且繁杂的工作，对预算执行单位的财务人员和运维人员都提出了较高的要求。预算管理一体化系统的运行，改变了财务预算的工作模式。预算管理一体化系统，不仅要求财务人员准确填报预算项目库、预算编制、预算执行、账务处理等项目，而且要求财务人员熟悉纳入本单位预算的项目基础信息、申请依据、分年度支出计划、项目测算、项目绩效目标指标等相关资料[2]。此外，作为保障预算管理一体化系统有序平稳运行的运维人员，也承载着较大的责任和压力。目前，部分运维人员仅了解系统故障解决方案，不了解业务办理流程[3]，在实务工作中，难以提供高质量的运维服务，这也是制约基层政府单位预算管理一体化系统应用的一个重要因素。

四、基层政府单位预算管理一体化系统应用的改善对策

（一）构建绩效评价标准，提升项目支出绩效评价质量

按照项目分类对同一类别的项目支出构建统一的绩效评价标准，为预算管理和绩效评价奠定基础。从源头做好项目支出预算管控，确保预算编制的科学性、合理性，对没有明确的绩效评价标准的项目支出，根据行业特性，结合历史数据制定临时性参照标准。加强项目支出预算执行过程监管，坚持“无预算不支出、有预算不超支”原则，恪守项目支出预算底线。预算执行完毕后，利用预算管理一体化信息系统自动生成项目决算数据，以科学的管理会计工具为载体进行大数据分析，解析预算编制和预算执行中可能存在的问题，并依据大数据分析结果修订项目支出绩效评价临时性参照标准，以提升预算管理能力和绩效评价能力。

（二）强化财政监督力度，提升预算管理水平

通过加大上级财政部门和主管部门的财政监督力度，推进预算管理一体化系统的实施，进而提升预算管理水平。首先，参与财政监督的上级财政部门和主管部门的相关工作人员，要精准把握预算项目的执行条件和执行标准，确保能客观地评价基层政府单位的预算管理工作，准确把握基层政府单位预算管理一体化系统运行过程中的问题，并提供合理化改进建议和意见；其次，上级监督部门和监督责任人要积极探索财政监督的新方法，摆脱当前主要依靠基层政府单位提供预算数据的被动监督方式，利用预算管理一体化系统的海量信息数据，构建基于大数据分析的财政监督模式，变被动监督为主动监督，变事后监督为过程监督，全面提升财会监督质效，充分发挥基层政府单位预算管理一体化系统效能。

（三）重设预算编制单位，确保会计核算更贴合预算实际执行

目前，预算一体化系统是根据机构编制部门设立的单位来确定单位信息的，很多非独立核算的下属事业单位被配置了单位代码进行预算管理[4]。鉴于当前预算管理与机构编制管理存在的错配情况，建议财政部门和编办部门做好沟通工作，统筹考虑非独立核算单位在预算管理一体化系统中按照法人主体设置的必要性和充分性，以及在不改变编制隶属关系的前提下，根据其业务范围对非独立核算单位进行合并预算管理的可行性。一方面，可以将参公管理的事业单位并入主管行政单位进行预算管理；另一方面，对主管事业单位下辖的多个事业单位，可以合并为上级主管事业单位统一管理。这样既减轻了财务管理人员预算编制和预算执行的工作量，又可以避免原始凭证分拆带来的不便，还可以确保会计核算更贴合基层单位的预算管理实际。

（四）强化业务技能培训，规范预算管理一体化系统运行

要规范运行预算管理一体化系统，需要从财务人员和运维人员两个维度做好业务技能培训工作。财务人员技能培训方面，较之于传统的预算管理，预算管理一体化系统操作复杂、流程多，为提升基层政府单位预算数据填报和预算执行的准确性，各级财政部门和业务主管部门要加大对基层单位财务人员的系统操作技能培训力度，就操作过程中常见的或有代表性的问题，制定统一的操作规程，并将校验后可执行的操作规程导入系统，业务执行人员在遇到此类问题时能及时查询，进而提高工作效率；同时制定相应的绩效激励策略，激发基层政府单位财务管理工作人员的工作积极性。运维人员技能培训方面，要对其进行财政专业基础知识培训，让运维人员熟悉预算管理的逻辑和业务处理的规范，以便能更有效地排查問题，提高问题处理效率。

参考文献：

[1]张玲.对全面预算管理一体化信息系统建设的一点思考[J].质量与市场，2022（14）：49-51.

[2]伍永珍.预算管理一体化系统在事业单位中的应用[J].质量与市场，2022（21）：64-66.

[3]欧晓勋，李宁，张昆，等.推进预算管理一体化系统向纵深发展的思考——以北京市朝阳区为例[J].财政监督，2023（15）：5-8.

[4]张敏.预算管理一体化系统应用体验与改进建议[J].会计师，2022（8）：44-46.

责任编辑：姜洪云