长江滩涂资源保护公益诉讼检察的具体路径

谢惠　程竹松　茅诚懿

摘 要：针对涉案公司擅自占用长江滩涂停靠船舶的经营行为，检察机关通过行政公益诉讼和民事公益诉讼办案，全面深入调查公益受损事实，审慎判断检察建议制发后行政机关是否未依法履职，与违法行为人诉前磋商达成协议后申请法院司法确认。行政公益诉讼和民事公益诉讼同向发力，既制止违法行为，又要求修复生态环境和赔偿服务功能损失，将个案办理与诉源治理紧密结合，实现对长江滩涂资源的长远保护。

关键词：长江滩涂保护 行政公益诉讼 民事公益诉讼 诉源治理

2021年3月和2022年6月先后施行的《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国湿地保护法》规定，长江流域坚持生态优先、绿色发展，国家实行湿地面积总量管控制度，严格控制占用湿地，要预防和控制人为活动对湿地及其生物多样性的不利影响，维护湿地生态功能稳定。长江滩涂作为重要的湿地资源，实践中存在被违法占用却缺乏监管的情况，检察机关应充分发挥公益诉讼职能作用对其进行保护。

一、基本案情及办案过程

2022年7月，在落实最高检部署开展的长江船舶污染治理公益诉讼专案活动中，上海市崇明区人民检察院（以下简称“崇明区院”）接有关部门向反映：上海市某执法部门在办理走私、非法采矿等案件时经常扣押船舶并委托第三方公司保管，第三方公司将被扣押船舶长期停放在长江滩涂上，有污染环境和影响航行安全的风险隐患。

获悉线索后，崇明区院办案人员立即前往现场调查。通过无人机航拍发现，在上海船厂码头东侧约1.8公里处的长江滩涂水域上停放有36艘船舶，占地面积约80余亩。经调查查明，以上船舶为上海某执法部门扣押，现由上海甲船务有限公司（以下简称“甲公司”）负责管理，该公司中标上海某执法部门涉案船舶码头停靠服务项目后，于2022年7月初擅自将被扣押船舶移舶至此。在甲公司接手之前，上述船舶由上海乙船务有限公司（以下简称“乙公司”）负责管理，部分被扣押船舶在上海船厂码头西侧滩涂水域停放时间超过2年。

根据《上海市滩涂管理条例》第3条、第20条的规定，本市滩涂属国家所有，禁止任何单位或者个人未取得《滩涂开发利用许可证》开发利用滩涂。根据《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）第47条的规定，船舶应当在符合安全条件的码头、泊位、装卸站、锚地、安全作业区停泊。涉案公司未取得行政许可擅自将其负责看管的船舶停靠在长江滩涂上，破坏了生态环境和国有资源，带来了航行安全隐患。为保护国家利益和社会公共利益，2022年7月，崇明区院以行政公益诉讼立案后，分別向上海市崇明区水务局（以下简称“区水务局”）、崇明海事局制发检察建议和磋商函，督促行政机关履行监督管理职责查处违法行为。为有效保护滩涂湿地资源和修复受损的生态环境，2022年7月、8月，崇明区院先后对甲公司、乙公司以民事公益诉讼立案。

2022年9月，行政机关及时回函表示积极履职整改，但区水务局同时提出其在执法中遇到困难。崇明区院跟进调查和监督，支持行政机关开展工作。因案情重大疑难复杂，上海市人民检察院指示上海市人民检察院第三分院与崇明区院成立专案组一体化办案；崇明区院于2022年10月28日、11月28日先后对案件延长审查起诉期限和中止审查。随后，最高检对本案挂牌督办。在行政机关和检察机关的督促下，2023年2月至5月，甲公司通过挖掘机作业辅助分批次将涉案船舶全部移到约定码头，崇明区院遂对行政公益诉讼案件终结审查。2022年12月21日、2023年11月9日，崇明区院分别就甲公司、乙公司民事公益诉讼案件向社会发布公告，同时向滩涂管理部门发出《征询函》。2023年9月至12月，崇明区院先后与甲公司、乙公司以民事公益诉讼诉前磋商达成协议，向上海海事法院申请司法确认后，涉案公司主动修复滩涂资源并以认购碳汇方式承担滩涂损害至修复期间的生态功能损失。

二、长江滩涂资源保护公益诉讼办案路径分析

本案中直接损害公共利益的行为是涉案公司违法占用长江滩涂的行为，针对正在实施的违法行为通过行政公益诉讼督促行政机关履职查处即可，为何需要同时以民事公益诉讼立案？检察办案不仅需要回答该问题，还要以此为基础，重点关注行政和民事公益诉讼两种诉讼类型如何规范运用并有效衔接。

（一）以行政公益诉讼立案后再以民事公益诉讼立案的原因

根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第28条的规定，人民检察院经过评估，认为国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为的，应当立案调查。本案中甲公司、乙公司擅自占用长江滩涂停靠船舶从事经营活动，违反了《上海市滩涂管理条例》和《海上交通安全法》的相关规定，损害了国家利益和社会公共利益，该违法行为长期存在，崇明区水务局和崇明海事局未依法履行其监督管理职责，故检察机关以行政公益诉讼立案不存在争议。但检察机关以行政公益诉讼立案后为何再以民事公益诉讼立案？

法律规定检察机关保护生态环境和资源可以通过行政或民事公益诉讼，这两种诉讼的类型不同、法律责任形式有别，有时在生态环境和资源受损后，仅以行政公益诉讼不能充分保护社会公共利益，需要检察机关启动民事公益诉讼程序，通过追究相关主体的民事法律责任，实现修复生态环境和弥补生态环境服务功能损失的目的。本案中，办案人员调查发现，停放在长江滩涂上的船舶多数在千吨以上，很多船舶船况较差，有生锈、漏水等问题，有的船舶动力不足无法航行，有的船舶已到强制报废期限，有的船舶被扣押前主要是用来运油。办案人员经咨询生态环境领域专家，获悉船舶长期停放滩涂会阻碍湿地植物及栖息于湿地的动物、微生物的生长，影响生态系统功能，船底受损时舱内污水排放或泄露会污染长江水体。因此，本案中船舶停放滩涂很可能已经造成了生态环境损害和服务功能损失，涉案公司依法应承担民事责任，故崇明区院对甲公司和乙公司以民事公益诉讼立案。

（二）检察建议制发后行政机关是否未依法履职的判断

本案中崇明区院制发检察建议后，区水务局三次回函说明其履职情况，办案人员对回函内容认真审查并调查核实后发现，在收到检察建议书后两个月内，区水务局没有对违法行为作出行政决定，但是已经立案调查并要求限期整改；在检察机关一个月的审查起诉期限内，区水务局作出责令改正违法行为行政决定，准备进行行政处罚，并向上海市水务局、上海市崇明区人民法院、上海市崇明区司法局咨询行政处罚事项；在检察机关延长审查起诉期限一个月内，区水务局召开了行政处罚听证会，并要求甲公司制定了船舶移舶方案和计划；在检察机关中止案件审查后，区水务局对甲公司作出了罚款4万元的行政处罚决定，并督促该公司将涉案船舶全部移走。

根据《办案规则》第82条的规定，检察机关提出检察建议后，行政机关未依法履行职责有七种情形。在检察官联席会议案件讨论时，有办案人员认为，依据《上海市滩涂管理条例》第26条规定，对于无证开发利用滩涂的行为应没收违法所得并罚款，本案中区水务局仅对甲公司顶格罚款4万元，没有对其作出没收违法所得的行政处罚，这属于《办案规则》第82条规定的“仅采取部分整改措施”的情形。还有办案人员认为，在检察建议制发十个月后涉案船舶才全部移走，这属于《办案规则》第82条规定的“因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改”的情形。

专案组审查认为，虽然区水务局没有没收违法所得，但是基于以下两点不宜认定其未依法履职：一是扣押船舶的执法部门提出，涉案船舶看管和移舶有较高的专业技术要求，若对甲公司作出没收违法所得的行政处罚，则该公司会失去工作动力，没有意愿去整改违法行为，这将导致涉案船舶无人管理和移舶不能，致使公共利益持续受损；二是虽然根据合同约定，甲公司提供涉案船舶看管服务得到对价报酬，但时至办案该公司尚未获得约定报酬，若对其没收违法所得，则行政决定执行会存在困难。专案组还认为，认定检察机关提出检察建议后行政机关是否未依法履职，应结合《办案规则》第78条“中止审查”的规定理解。本案中，区水务局查处违法行为后，甲公司答应及时整改并制定了移舶方案和计划，后因移舶存在客观困难，故决定中止审查。案件中止审查后，检察办案人员前往船舶停靠滩涂区域跟进调查十余次，发现甲公司已经组织挖掘机在辅助作业，以便于涨潮时移走船舶，现场停靠的船舶数量在逐渐减少。综上，在本案中，检察机关提出检察建议后虽历经较长移舶时间，但是不能因此认定行政机关未依法履职。

（三）民事公益诉讼诉前磋商和司法确认的条件和程序

《办案规则》没有规定民事公益诉讼诉前磋商程序，《上海市人民代表大會常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定，侵权行为人自行纠正违法行为，采取补救措施，或者承诺整改的，检察机关可以就民事责任的承担与侵权行为人进行磋商；经磋商达成协议的，可以向审判机关申请司法确认。本案中检察机关充分利用地方立法的磋商规定，严格遵守法定条件和程序办理民事公益诉讼案件：

首先，全面深入调查涉案公司违法行为情况和公益受损事实，为诉前磋商铺垫基础。2022年8月，崇明区院委托中国科学院空天信息创新研究院对上海船厂码头西侧的滩涂区域进行遥感监测。根据研究院出具的涉案区域在2020年6月至2022年6月期间的遥感影像资料及船舶停靠变化情况监测资料，结合扣押船舶的执法部门提供的委托保管船舶协议，能够证明乙公司曾将大量船舶停放在长江滩涂上。2023年3月至6月，崇明区院委托华东师范大学河口海岸科学研究院先后对甲公司、乙公司占用破坏滩涂造成的生态环境损害情况进行调查评估。研究院专家团队经现场调查后出具评估报告，认定涉案两公司违法行为造成的滩涂损害数额和修复费用共计约50万元。

其次，邀请相关主体、生态环境专家和社会公众代表参与诉前磋商，增强检察办案的公信力。涉案公司将船舶从长江滩涂移走，崇明区院通过正义网发布公告并向滩涂管理部门制发《征询函》后，于2023年9月22日、12月27日先后召开甲公司、乙公司民事公益诉讼案件磋商会，在扣押船舶的执法部门、滩涂管理部门和出具评估报告的生态环境领域专家、人大代表、“益心为公”检察志愿者的参与和见证下，检察机关与涉案公司就修复生态环境、损害赔偿等事项进行磋商并达成协议。

最后，诉前磋商达成协议后申请法院司法确认，确保磋商协议可执行。双方约定磋商协议经法院司法确认后才能生效，崇明区院和涉案公司共同向上海海事法院提出申请，法院立案审查后裁定磋商协议内容合法有效。2023年12月至2024年4月，在上海环境能源交易所的协助下，涉案公司以认购碳汇并核销的方式履行了生态功能损失赔偿义务。

三、长江滩涂资源保护公益诉讼办案的主要经验

针对擅自占用长江滩涂违法停放扣押船舶的情况，检察机关一体化办案全面履职，既向滩涂管理部门制发诉前检察建议督促其履职，又向船舶扣押机关制发社会治理检察建议要求其整改，同时还对受委托保管船舶的第三方公司以民事公益诉讼立案追究其侵权责任。

（一）一体化办案应对长江滩涂资源保护难题

检察机关办理重大疑难复杂公益诉讼案件，要充分发挥检察一体化优势，检察机关上下联动，更能实现对重大国家利益和社会公共利益的保护。崇明长江滩涂具有重要的生态服务功能，为亚太候鸟提供中途停歇地和越冬地，是宝贵的基础生态空间，相关湿地资源保护意义重大。但在实践中，违法占用长江滩涂并破坏生态环境的情况较为突出。本案中，有关部门主动提供重要线索，基层检察机关以公益诉讼立案后深入调查，发现问题后督促监管部门履职整改但存在实际困难；上级检察机关及时介入，指示成立专案组后全程指导办案，但案件进展比较缓慢；案件上报最高检后，最高检分析认为本案涉及重大公共利益，且相关问题牵涉面广、督促整改难度很大，于是对案件挂牌督办。四级检察机关通过公益诉讼办案形成合力，实现对长江滩涂资源的长远保护。

（二）既要制止违法行为又要修复生态环境和弥补生态环境服务功能损失

检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，要坚持“谁破坏、谁修复”原则，积极践行恢复性司法理念，落实以生态环境修复为目的的损害救济制度。生态环境公共利益主要体现为生态系统服务功能，生态环境被破坏后，一般情况下能够进行修复或自然恢复；但是在被破坏后、修复或自然恢复前，其服务功能已有损失。本案中，检察机关在办理长江滩涂资源保护案件时，不以制止违法行为为最终目的，而是在通过行政公益诉讼制止违法行为的同时，通过民事公益诉讼要求违法行为人承担生态环境修复责任和弥补生态环境服务功能损失。行政公益诉讼和民事公益诉讼同步进行、同向发力，既提高了违法者的违法成本，也充分、有效保护了社会公共利益。检察机关与违法行為人通过诉前磋商达成协议，约定以购买碳汇并核销的方式承担生态环境损害期间服务功能损失，将检察公益诉讼办案与实现碳达峰碳中和的新发展理念相结合，创新了检察履职方式，取得了良好效果。

（三）精准、规范办理个案同时坚持诉源治理

检察机关办理公益诉讼案件要深入贯彻“双赢多赢共赢”和“持续跟进监督”理念，坚持“诉”的标准，突出精准性和规范性。本案中，检察机关严格按照《办案规则》和地方立法要求办理行政和民事公益诉讼案件，立案后全面深入开展调查工作，制发检察建议前厘清法律关系、明确关键事实，检察建议制发后持续跟进调查和监督，民事诉前磋商达成协议后申请法院司法确认，违法行为被纠正、公共利益得到全面保护后依法终结案件。在办理个案的同时还重视诉源治理工作。本案办理最大阻力是涉案船舶与本市某执法部门有关，沟通协调中该部门提出其执法办案面临扣押船舶停靠难问题。检察机关成立专案组后经过深入调查，并对涉案公司违法行为原因进行剖析，认为该执法部门虽然不属于行政诉讼法第25条第4款规定的负有监督管理职责的行政机关，但其扣押船舶后的相关管理工作存在问题。为此，检察机关向该执法部门制发社会治理检察建议。该部门高度重视检察建议内容积极落实整改，一方面，充分行使合同当事人权利，要求涉案公司立即停止违法行为，另一方面，建立健全执法办案扣押船舶第三方服务常态化监管机制，防止占用长江滩涂停靠涉案船舶的违法情况再次发生。

*本文为上海市检察机关2024年度重点课题“习近平生态文明思想引领下的公益诉讼检察履职研究”（SH2024202）的阶段性成果。

**上海市崇明区人民检察院党组成员、副检察长、四级高级检察官［202150］

***上海市崇明区人民检察院公益检察室业务主任、四级高级检察官［202150］

****上海市崇明区人民检察院公益检察室三级检察官助理［202150］