基于审计视角的高校基建工程管理内部控制研究

李晓燕

[摘要]高校基建工程管理内部控制是高校治理体系和治理能力建设的重要组成部分，科学实施基建工程管理内部控制审计是推进高校治理现代化的有效途径。本文分析了高校基建工程管理内部控制现状及存在的问题，探讨了高校基建工程管理内部控制审计原则、实施程序，從三个层面构建高校基建工程管理内部控制审计的重要事项清单，根据实践中的风险影响程度，归纳高校基建工程管理内部控制审计的主要风险清单，并针对性提出加强高校基建工程管理内部控制的保障措施。

[关键词]审计   高校基建工程   内部控制

一、引言

近年来，我国高等教育经费投入呈持续增长趋势。教育部发布的年度教育发展统计报告显示，2010年以来，高等院校校舍面积不断增加。比如，2020年比上年增加2785.40万平方米，增长3.12%；2021年比上年增加3472.37万平方米，增长3.3%；2022年比上年增加4313.26万平方米，增长3.97%，这一趋势表明高等教育基础设施投资不断加大。在高等教育快速发展的背景下，为了提高办学水平和拓展办学空间，谋划高质量发展规划和布局任务，“985”高校多校区办学已成为一种普遍模式。据不完全统计，平均每所“985”高校超过3个校区，高校基建工程建设任务日趋繁重。基建工程项目是高校建设的重要组成部分，是加速推进高校内涵式高质量发展、优化科技创新能力体系、落实人才培养任务的基础保障。高校基建工程项目具有资金投入量大、建设周期长、参建管理复杂等特点，在实施过程中可能面临多种风险，包括财务风险、工程风险、法律风险、廉洁风险等，科学有效的基建工程管理内部控制体系对于完善风险管理、强化预算控制、确保工程质量、提高管理效能、降低法律风险、推进廉政建设等具有重要意义。

新时代高校基建工程审计强调对工程管理的全面审计，推动了传统工程造价审计向现代管理审计转型。现有工程管理审计研究成果主要关注基建工程项目的整体运行模式、管理风险、管理效率和整体效能。仅有少数学者对高校基建工程管理内部控制审计部分要素进行了研究。比如，马志宏结合基建工程项目五个主要环节提出高校基建工程管理内部控制审计的重点，并细化了审计评价内容；赵磊等对高校基建工程管理内部控制审计操作的实施要点进行了简要分析探讨。目前，尚缺少高校基建工程管理内部控制审计评价类实证研究。基于此，本文以研究型审计思维及部分高校内部控制审计实践为基础，提出高校基建工程管理内部控制现状及存在的问题，对高校基建工程管理内部控制审计原则、实施程序、审计重点、主要风险清单进行系统研究，进而提出构建高校基建工程管理内部控制的保障措施，以期为高质量推进高校内部控制体系建设提供有益借鉴。

二、高校基建工程管理内部控制现状

在财政部和高校主管部门关于内部控制工作部署的指引下，各高校逐年加强基建工程管理内部控制，但仍存在诸多问题，对基建工程管理内部控制的实际操作存在偏差，工作效果亟待改进。

（一）高校内部控制建设情况

2012年，财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求行政事业单位规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。2016年，教育部办公厅印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，为高校进一步完善内部控制，提高内部管理水平提供了具体指导。2021年，中国内部审计协会印发《第3201号内部审计实务指南——建设项目审计》，对建设项目内部控制与风险管理审计进行提出规范性指导意见。根据高校主管部门要求，在全面进行内部控制体系建设的基础上，高校每年开展内部控制自我评价，对重点领域的内部控制在不断加强和完善。李云等认为，近年来高校内部控制体系建设取得了一定成效，但是在重点领域、关键环节还是存在控制不到位的情况，内部控制体系需要不断改进完善。刘罡认为，虽然高校基本完成内部控制体系建设，但还存在不少问题，需要通过加强审计监督完善内部控制建设。

（二）高校基建工程管理内部控制存在的问题

从高校基建工程管理内部控制运行实际情况及有效性来看，仍存在管理问题层出不穷，控制重点把握不准，内部控制效果不明显等问题。一是工程技术管理和工程财务管理协同不够，工程变更增项普遍存在，项目整体超概算情况时有发生；二是工程管理不够规范，工期进度、施工质量、安全管理等方面的问题屡见不鲜；三是工程资金管理存在隐患，款项支付把关不严，审计监督任重道远；四是权责划分存在漏洞，权力监督制约不到位，关键岗位廉洁风险发生率居高不下；五是内部控制制度执行不力，参建单位管理薄弱，学校面临一定法律风险。

三、高校基建工程管理内部控制审计的六项原则

（一）风险导向原则

高校基建工程管理内部控制审计应以问题和风险为导向，通过对基建工程管理工作的制度健全性、合理性和制度执行的规范性、有效性进行审计，着力发现内部控制各方面各环节存在的问题，深入揭示可能存在的风险，促进相关部门各司其责，修复缺陷，防范风险，提高治理水平。

（二）全面检查原则

高校基建工程管理内部控制审计应当横向覆盖所有新建改建扩建及各类修缮工程；纵向覆盖各业务事项决策、执行和监督的整个过程，从工程项目的评估、决策、立项，到项目实施各环节，再到竣工验收、竣工结算、竣工决算、移交使用等全过程。

（三）重点关注原则

在全面检查的基础上，高校基建工程管理内部控制审计应当关注基建工程管理重要经济活动及其可能产生的重大风险，比如，项目投资概算的合规性、工程采购的合法合规性、合同签订的严谨性、施工管理的规范性、竣工结算的准确性等。

（四）分权制衡原则

高校应当按照不相容岗位分离的要求设置有关部门管理职责，比如，项目的可行性研究与项目决策、概算编制与审核、招标采购与施工管理、价款支付与审核、竣工结算与结算审计等，形成重点流程相互监督制约的工作机制。

（五）有效控制原则

高校基建工程管理内部控制所涉及的管理制度、权力运行流程应当与学校建设实际相适应，针对风险隐患制定合理可行的内部防控措施，且在业务运行中执行到位，确保资金成本可控、风险防控有效、建设目标实现。

（六）动态优化原则

高校基建工程管理内部控制应当符合国家有关法律法规、上级规定和学校规范管理等要求，并随着政策环境、学校管理、部门职能、岗位设置等变化持续更新和修订完善。

四、高校基建工程管理内部控制审计工作程序

高校基建工程管理内部控制审计工作程序可划分为四个步骤：内部控制制度建立及执行情况调研、符合性测试程序实施、内部控制风险评价与反馈、内部控制审计结果运用。

（一）内部控制制度建立及执行情况调研

首先了解高校基建工程管理方面已经建立的内部控制制度及执行的情况。主要调研方法包括五种：查阅相关上级政策及高校规章制度等文件，与重点岗位、关键环节执行人员进行访谈，观察日常业务活动和内部控制的运行情况，检查内部控制运行全过程形成的文件和记录等资料，选择若干具有代表性的基建工程样本进行“穿行测试”。

（二）符合性测试程序实施

基于内部控制的初步评价开展符合性测试，包括控制设计测试和控制执行测试。控制设计测试用于测试高校基建工程项目管理的控制政策和程序是否设计合理、适当；控制执行测试用于测试高校基建工程项目管理的控制政策和程序是否发挥实际作用。主要方法包括询问法、观察法、证据检查法。

（三）内部控制风险评价与反馈

通过以上步骤，发现高校基建工程项目管理内部控制的薄弱环节，对相关问题进行汇总、整理，分析可能带来的后果，针对性提出具体改进措施，形成高校基建工程管理内部控制审计报告。审计报告经主管审计工作的校领导（一般为校长）审批后正式印发，根据校领导批示分别送至基建、财务、资产等工作分管校领导，再按照有关校领导批示送至各管理部门。可根据审计发现问题复杂情况适时召开审计结果反馈会。

（四）内部控制审计结果运用

按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，督促各管理部门扛起审计整改主体责任，推动形成完善制度、加强执行、改善管理、降低风险、保障效益的良好基建工程管理内部控制。利用干部经济责任审计、专项审计整改“回头看”等模式，加強对内部控制审计整改情况的再监督、再检查，确保整改任务落地见效。内部控制审计结果及整改情况可作为干部任免考核奖惩的重要参考。

五、高校基建工程管理内部控制审计重点

高校基建工程管理内部控制审计范围涵盖基建工程管理决策、执行和监督全过程，审计资料主要包括基建工程相关的管理架构、职责分工、制度文件及有关样本管理文档。高校基建工程管理内部控制审计重点可按照管理层级进行划分，主要包括校级管理、基建工程部门管理、参建单位管理等三个层面。

（一）校级管理层面

高校基建工程管理是一项系统工作，学校通常设立规划和建设领导小组作为议事协调机构，管理部门涉及工程管理、财务管理、招标采购、审计监督、法律事务、资产管理等多个部门。高校基建工程项目管理制度作为学校基建工程管理内部控制的基础文件，应对基建工程重大事项、重点流程、关键环节进行明确，对各有关部门职责权限、协同机制作出规定。各相关管理部门根据履职范围针对性制定本领域内管理文件，一般包括工程管理、资金管理、采购管理、合同管理、工程审计、资产管理等方面制度。以上管理制度均不同程度涉及部门之间的职能对接、工作协同，应以校级文件印发。校级管理层面内部控制审计主要内容涉及七个方面、15个审计控制点，重点关注校级基建工程管理相关制度是否健全，项目决策、审批、执行、监督、验收等机制是否完善，执行是否有效。审计清单如表1所示。

（二）基建工程管理部门层面

高校基建处作为学校基本建设工作的归口管理部门，一般下设工程计划室、前期报建室、合同预算室、施工管理室等科室，通常制定采购管理、合同管理、变更签证管理、档案管理等有关内部制度，贯穿基建工程项目管理始终。基建工程管理部门层面内部控制审计内容主要涉及六个方面，18个审计控制点，重点关注基建工程管理岗位设置及职责履行情况，相关内部制度建设是否完善，制度执行是否到位等。审计清单如表2所示。

（三）参建单位管理层面

基建工程管理部门根据内部管理制度明确高校管理方与设计单位、施工单位、监理单位等各自职责权限，并通过投标文件、合同条款及相关法律法规管理各参建单位。因工期长、资金量大、专业性强、情况复杂等因素，基建工程管理人员的职业素养、专业水平、管理能力均面临巨大考验。参建单位管理层面内部控制审计内容主要涉及三个方面，13个审计控制点，重点关注制度建设是否健全完善，工作推进是否符合规定，是否存在风险隐患等。审计清单如表3所示。

六、高校基建工程管理内部控制审计主要风险清单

基于高校基建工程管理内部控制审计重点内容，系统实施内部控制审计检查，全面梳理制度缺陷及执行漏洞，对内部控制风险进行认定，根据影响程度划分为低、中、高风险等级，评估得出可能导致学校偏离或严重偏离控制目标的中、高风险，影响或严重影响学校事业发展。本文依据归纳出的中、高风险点，整理出9方面高校基建工程管理主要风险清单。

（一）校级管理

1.投资立项决策。顶层设计有缺陷，立项申请、审批流程、决策程序等规定不清晰；可行性研究不深入，项目论证不充分，建设规模、投资估算不合理；项目立项、概算预算等重要事项未经高校领导班子集体决策；立项流程的规范性不足，立项决策结果不科学、不合理。

2.协同工作机制。相关部门职责划分不清晰、协作机制不明确；制度规定的职责、工作机制与实际情况不相符；相关部门协作不顺畅，协同效率低下，引发管理盲区及监督漏洞，不利于建设工程项目顺利实施。

（二）勘察设计

对勘察设计及审核程序未作出明确规定，勘察设计与可行性研究报告不相符；初步设计深度不足、完整性不够，概算编制不准确；招标施工图设计未严格执行概算，设计采用新型材料导致投标单位不平衡报价，图纸会审管理不严格；对设计变更审批权限及流程规定不清晰，对设计变更导致造价失控缺少管理措施；对设计问题导致工程项目质量隐患缺少控制措施，未明确对设计缺陷导致质量问题的惩罚措施，对设计单位服务质量考核评价不到位；在设计阶段对使用单位的工艺需求考虑不足，未能有效统筹使用单位工艺设计与建筑设计，导致工程完工后不能满足使用单位实际需要。

（三）招标采购

工程项目执行政府采购方式不严格；招标准备工作不充分，工程量清单和招标控制价编制不完整、不准确；招标文件编制不完整、有缺项；工程项目重要资料日期与采购日期冲突，存在招标流于形式的可能，存在舞弊及廉政风险；拆分工程项目，规避学校统一采购；对学校统一采购限额标准以下的工程项目，采购程序不透明，监督制约机制缺失。

（四）合同管理

合同审核流程有漏洞，法律部门仅审核招标合同模板，增加补充条款后的签约合同未经法律部门审核，签约合同未经审计部门审核；合同管理不完整，未按概算口径对整个项目合同进行台账管理；合同相关重要条款缺失，无履约担保条款，可能出现承包方不履行合同义务的情况；合同重要条款显失公平，施工款项支付条款对学校不利，可能导致未具备施工条件就支付预付款，因加快预算执行带来资金风险。

（五）工程管理

对施工组织设计是否满足工程质量、工期、安全等方面需要的审核不充分；对项目进度受资源约束等外部环境影响的关注不够，施工进度管理不紧，可能导致未按期完工；施工期间质量监督不足，施工质量管理松懈，工程质量问题频出；对安全生产责任制落实监管不到位，施工安全管理存在风险隐患；对监理履职情况监管不严，对监理规划和实施细则的合理性、实操性和针对性审核不足，监理人员未按合同履职尽责，监理资料不完整；对施工问题、监理履职造成学校损失责任追究不到位。

（六）资金管理

资金的筹集、使用和管理未严格执行有关规定；未执行全流程资金管理、预算控制，投标限价，合同金额超批复概算，项目结算款超概算；预付款、进度款支付比例过高，导致已付工程款超出学校竣工结算款；对未施工程价款存在认识误区，未经学校集体决策由基建工程管理部门安排大额资金使用；因基建工程不能满足使用单位需求，实施二次改造，造成重复建设、资金浪费、入驻时间延期等成本问题。

（七）造价控制

对变更管理缺少控制，存在设计变更必要性不充分的情况；变更、洽商审批权限、审批流程规定不清晰；变更、洽商施工时间早于审批时间，未得到有效审批即实施；签证不及时不完整，为竣工结算埋下争议隐患；存在拆分洽商，规避审批的情况；变更、洽商描述不规范，无法确定其必要性、合理性及经济性；暂估材料及设备采购不规范，履行主体审核责任缺位，资金使用效益较低；工程索賠等费用报送审核不及时、不规范，造成较大争议，易引发法律风险。

（八）竣工验收及结算

竣工验收程序不规范、标准不严格、执行有偏差，在不满足验收条件的情况下存在蒙混过关情况；竣工结算资料不真实、不完整，结算价款与实际情况不相符；竣工决算不全面、不准确，决算报告金额与基建工程项目全流程有关数据不一致。

（九）资产及档案移交

竣工项目办理产权登记不及时、不完整，基建工程有关国有资产结转入账时间滞后，会计报表不真实，不能准确反映国有资产情况，形成账外资产，可能导致国有资产流失；基建工程档案不完整，不及时整理和移交，不能全面反映基建工程项目整体情况，不能满足上级监督检查有关要求，不利于基建工程后续维护维修管理。

七、强化高校基建工程管理内部控制的保障措施

高校基建工程管理内部控制审计归根结底是为了及时发现基建领域管理风险，推动解决潜在隐患，助力加强高校基建工程管理内部控制，夯实高校治理体系和治理能力建设根基。新形势下，高质量推动高校基建工程管理内部控制建设须在以下四个方面持续发力。

（一）健全党委领导体制机制

高校党委要高度重视基建工程管理内部控制建设，持续加强对基建工程管理内部控制工作的领导。一是充分发挥高校内部控制建设领导小组系统规划、组织协调作用，不断健全与学校发展建设相适应的基建工程管理内部控制建设组织体系，科学配置各有关部门职责权限。健全完善基建工程相关的决策、执行、监督相互分离、相互制约的工作机制。二是高校规划和建设领导小组要切实履行议事协调职责，完善重大事项议事决策机制，审议学校规划和基建管理工作中的重要规划政策和重大经济事项，推动基建工程管理内部控制建设精准化、常态化。

（二）夯实内部控制制度工作基础

高校应当基于基建工程管理内部控制工作实践，构建两级内部控制管理制度。一是着眼高校基建工程管理内部控制一盘棋加强顶层设计，建立健全基建管理、资金管理、采购管理、合同管理、工程管理、工程审计、资产管理等校级管理制度，规范项目论证、审批、采购、造价、建设、结算、验收等关键环节工作程序，优化多部门协同机制。二是围绕高校工程管理部门内部控制重点强化控制约束，加强内部管理和对参建单位的管理，健全完善变更洽商、成本控制、设计管理、施工管理、监理管理等二级管理制度，规范重要管理流程，构建起权责清晰、科学规范的基建工程管理内部控制体系。

（三）抓牢制度执行关键环节

高校应当以权力清单为抓手，推动做好基建工程管理各项内部控制制度的有力执行。一是依据法律法规及学校基建工程管理内部控制有关制度，全面梳理基建工程管理权力事项，制定权力清单目录。二是编制权力运行流程，查找关键环节的风险点，制定科学的防控机制和措施，强化责任岗位风险防控。三是评价执行情况，动态分析权力行使、监督、制约等内部控制制度及管理机制的建设情况，及时纠正权力行使过程中存在的管理薄弱环节，持续更新完善权力清单内容，不断健全有效预防风险的动态管理机制。

（四）强化监督制约有效保障

高校应当充分发挥审计部门、纪检监察机构的内部控制监督作用，前移监督关口，精准实施监督。一是聚焦基建工程管理内部控制的建立和执行强化审计监督，全面检查制度建设、工作机制、运行过程、执行结果等方面的风险点，提出防范内部控制缺陷的具体措施，抓实审计整改，充分运用内部控制审计结果，推动加强管理、补齐短板、堵塞漏洞，助力提高治理效能。二是有效利用纪检监察机构对基建领域的监督执纪工作成果，针对日常监督发现、查办案件暴露的基建工程管理内部控制问题抓早抓小，防微杜渐，实施以案促改、以案促建，督促加强风险管理，补强薄弱环节，确保高校基建工程管理内部控制体系行稳致远。

（作者单位：北京理工大学，邮政编码：102488，电子邮箱：lentile@bit.edu.cn）

主要参考文献

[1] 李云，李俊，罗琦.高校内部控制体系建设的思路与途径：以J高校为例[J].财会通讯， 2023（6）： 123-128

[2] 刘罡.高校开展内部控制审计的难点与对策[J].中国内部审计， 2022（10）：57-59

[3] 马志宏.构建高校基建工程管理内部控制审计评价指标[J].会计之友， 2017（16）：121-124