内河船涉海运输行为“一事”辨析

孙 棚 单体斌

一、引言

自交通运输部开展“内河船涉海运输专项整治活动”以来，直属海事系统、地方交通部门重拳出击，开展专项整治行动。发现违法行为后，海事管理机构和交通部门分别对该行为进行行政处罚。其中海事管理机构依据《中华人民共和国海上交通安全法》（简称《海上交通安全法》）第103条①《中华人民共和国海上交通安全法》第103条：船舶在海上航行、停泊、作业，有下列情形之一的，由海事管理机构责令改正，对违法船舶的所有人、经营人或者管理人处二万元以上二十万元以下的罚款，对船长、责任船员处二千元以上二万元以下的罚款，暂扣船员适任证书三个月至十二个月；情节严重的，吊销船长、责任船员的船员适任证书……（三）不符合安全开航条件冒险开航，违章冒险操作、作业，或者未按照船舶检验证书载明的航区航行、停泊、作业……的规定对船舶所有人、经营人或者管理人处2万~20万元的罚款，交通部门依据《国内水路运输管理条例》第33条②《国内水路运输管理条例》第33条：未经许可擅自经营或者超越许可范围经营水路运输业务或者国内船舶管理业务的，由负责水路运输管理的部门责令停止经营，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足3万元的，处3万元以上15万元以下的罚款。对涉案的水路运输企业处以相应罚款。在大多数情况下，海事管理机构的处罚对象和交通部门的处罚对象是同一航运公司，该做法是否违反“一事不再罚”制度存在争议。有执法人员认为该做法明显违反“一事不再罚”的规定。

二、“一事不再罚”制度的内涵

“一事不再罚”又称“一事不二罚”、“禁止双重处罚”等。[1]在我国，“一事不再罚”虽然不是《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）的原则性条款，但在国内法学界一般称之为“原则”，也有部分专著称其为“一事不再罚”制度[2]。学界对于“一事不再罚”的内涵仍存在一些争议，但通说认为对同一违法行为的同一当事人，行政机关仅能实施一次罚款的行政处罚。在内河船涉海运输案件中，由于海事管理机构和交通部门均实施了“罚款”的行政处罚，因此“一事”的辨析对该案更为重要。

（一）自然行为因素

自然行为因素是判断“一事”的重要条件。完全不相干的两个行为一般不会被认为是同一行为。有学者认为自然行为是指由客观第三人以自然观察方式可认为是单一行为，[3]笔者也赞同该观点。实践中，自然行为因素应当综合考虑违法行为的时间、空间和对象三个要素。时间要素分析违法行为时间的持续性，看中间是否有中断，如果违法行为中断，应当将中断后再次发生的违法行为视作另一违法行为。[4]例如船舶不同航次的超载行为，应当属于“数事”而非“一事”。空间要素分析违法行为发生的地域是否中断。例如船舶同一航次内在上海港超速和在南京港超速由于空间发生了中断，因此属于两个违法行为。对象要素分析违法行为所侵害的客体是否发生变化。例如船舶不同航次进出港未向海事管理机构报告的违法行为所侵害的客体是不同港口海事管理机构的船舶管理秩序，由于其所侵害的客体发生了变化，因此属于“数事”而非“一事”。

（二）法律因素

法律因素是判断“一事”最重要的因素。这是因为立法机关通过立法活动可能将“数事”拟制[5]为“一事”或者将“一事”拟制为“数事”进行处罚。例如，船舶未持有国籍证书和船舶未持有检验证书属于两个违法行为，《中华人民共和国内河交通安全管理条例》也分别对上述两个违法行为设定了不同的罚则，但是《海上交通安全法》第95条将上述两个违法行为拟制为“一事”。再如，《中华人民共和国海洋环境保护法》将非法排污等行为按日连续处罚的规定，就属于将“一事”拟制为“数事”的情形。

有学者认为构成要件的个数应当作为判断“一事”的标准。[6]笔者认为通过构成要件判断“一事”固然没错，但是对于复杂多变的案情，仅通过构成要件的个数往往无法作出准确的判断，自然行为因素和牵连因素也不应忽略。

（三）牵连因素

牵连因素是指两个违法行为之间存在手段和目的、条件和结果等关系，导致两个违法行为在某种环境下密不可分。[6]例如，某船舶为给船员伪造假资历，而在进出港报告时填报了虚假的船员信息。再如，某船舶为了内河船涉海运输行为不被海事管理机构发现而关闭船舶的AIS系统。上述两个案例中，当事人均实施了两个违法行为，且两个违法行为分别触犯了不同的法律条款，但是上述两个违法行为一个是目的行为，一个是手段行为。

对于具有牵连关系的两个违法行为是否认定为“一事”，学界并没有统一的认识。基于刑法理论，有学者认为两个违法行为如具有牵连关系，应当仅实施一次处罚。[3]笔者认为具有牵连关系的两个违法行为是否拟制为“一事”应当取决于两个违法行为的“紧密性”。如果一个违法行为的发生，必然导致另一个违法行为的出现，则两个违法行为应当视为“一事”处理。例如，由于船舶持有检验证书是申请国籍证书的条件，对于新造船舶未持有检验证书必然导致其无法申请船舶国籍证书，所以在该种情况下，船舶未持有检验证书和船舶未持有国籍证书应当视为“一事”。①沿海水域和内河水域的法律规范不同。在内河水域船舶未持有国籍证书和未持有检验证书航行分别违反不同的法律规范。

三、内河船涉海运输行为的辨析

本文中内河船涉海运输行为是指内河船舶的所有人或者经营人以营利为目的，使内河船舶驶往沿海水域载运货物的行为。笔者将从自然行为因素、法律因素和牵连因素三个方面进行辨析。

（一）自然行为因素辨析

很多执法人员认为内河船涉海运输行为属于一个违法行为。笔者认为内河船涉海运输行为是一个违法事件[7]，而非一个违法行为。该违法事件包含了两个自然行为，第一个是内河船超过检验证书的核定航区在海上航行的行为（以下简称超航区航行行为），第二个是水路运输经营者（内河船的船舶经营人）超过许可的经营范围从事水路运输经营的行为（以下简称超范围经营行为）。简单来说内河船涉海运输是指不仅要“超航区”而且要“载货”。后者是目的行为，前者是手段行为。内河船涉海运输行为之所以属于两个自然行为而非一个行为，是因为两个违法行为既遂的时间和空间范围不同。超航区航行行为是船舶从内河水域驶入沿海水域时开始则被认定为既遂，而如果船舶未载运货物或者驶入沿海水域的目的并非以运输为目的，则不构成超范围经营行为的既遂。超范围经营的既遂是以船舶在海上装载货物或者载运货物从内河水域驶入沿海水域为标志。

当事人的一个违法事件本身不能被直接认定为一个违法行为。例如，新造船舶未持有任何证书的情况下就直接开展国内货物运输，那么其本身就存在多个违法行为。其违法行为包括但不限于未持有国籍证书航行、未持有检验证书航行和非法从事国内水路运输等违法行为。一个违法事件从表面上看是一个违法动作，但并非是一个“法律”意义上的违法行为，是当事人出于一个违法目的——“非法盈利”而实施多个连续性有牵连关系的多个违法行为之一，行政机关在进行法律判断时不能直接认定其为一个违法行为。

（二）法律因素辨析

内河船舶超航区航行的违法行为适用《海上交通安全法》第103条的罚则。海事管理机构可以依法对船舶所有人、经营人或者管理人、船长及责任船员作出行政处罚决定。处罚的种类包括罚款、没收违法所得、暂扣和吊销适任证书。超范围经营的违法行为适用《国内水路运输管理条例》第33条规定的罚则，交通管理部门可以对水路经营者作出行政处罚决定，处罚的种类包括罚款、没收违法所得。

值得说明的是，虽然《海上交通安全法》第103条并未设定“没收违法所得”这一行政处罚种类，但是经修订后的《行政处罚法》将没收违法所得作为普遍授权①《行政处罚法》第28条：当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。的行政处罚种类后，对于实施违法行为产生的违法所得，有行政处罚权的行政机关均可以作出没收违法所得的处罚决定。内河船涉海运输这一违法事件必然伴随着违法所得的产生，因此海事管理机构可以对当事人的违法所得予以没收。

（三）牵连因素辨析

从自然因素和法律因素两个方面分析超航区航行行为和超范围经营行为属于两个违法行为。但是，这两个违法行为在该案件中是具有牵连关系[8]的。其中超范围经营行为是目的，超航区航行则是内河船涉海运输这一违法事件中达到超范围经营目的的手段行为。在该违法事件中，超航区航行的行为是超范围经营的必要而非充分条件。即在内河船涉海运输这一违法事件中，如果达到超范围经营的目的，超航区航行是违法者必须实施的路径，而违法者实施的超航区航行这一违法行为不能完全涵摄超范围经营的法律构成[6]。

综上，海事管理机构和交通部门分别对超航区航行行为和超范围经营行为的责任主体处以罚款的行政处罚并不违反“一事不再罚”制度。首先，将内河船涉海运输这一违法事件当成一个违法行为是错误的，持此观点者没有认识到“一事”的内涵。其次，内河船涉海运输这一违法事件包含两个具有牵连关系的违法行为，法学界通说认为具有牵连关系的两个违法行为可以仅实施一次行政处罚[5]，但是该观点目前仅存在于学界，并未被法律规范所规制。通过立法活动，部分具有牵连关系的违法行为可被合并为一个违法行为。例如，船舶未持有国籍证书和未持有检验证书属于两个不同的海事违法行为，通过法律修订，《海上交通安全法》第95条将其拟制为一个违法行为。再次，在实务中，大部分执法机关会根据违法行为之间牵连关系的紧密程度自由裁量是否应当作为“一事”处理，但该做法会导致行政处罚实施不统一，有失行政处罚法的公正原则[8]。因此笔者认为由行政机关的共同上级部门通过规范性文件的方式明确处罚方式是恰当的。具体到内河船涉海运输行为，由交通运输部以“通知”或者“函”的形式统一做法是较为妥当的。最后，交通运输部在统一做法时，应当根据《行政处罚法》“过罚相当”的原则进行综合评判。这是因为，虽然对两个具有牵连关系的违法行为实施行政处罚不受“一事不再罚”制度的规制，但是仍需要符合“公正”原则。

四、其他法律问题

除“一事不再罚”问题外，海事管理机构和交通部门在对涉海运输的内河船舶经营人实施行政处罚过程中仍存在其他的法律问题。

（一）违法所得没收问题

根据《行政处罚法》，违法所得是指当事人实施违法行为所取得的款项，违法行为已经发生，实际尚未收到的应收款也应计入违法所得。[9]一般认为存在经济利益驱动的违法行为，一旦既遂，均存在违法所得。[10]内河船的经营人通过从事海上货物运输行为，必然存在违法收益，其违法收益一般表现为运费或者自营的货物差价。实务中，对于部分案件，海事管理机构和交通部门均未对当事人的违法所得开展调查并予以没收。如果海事管理机构和交通部门仅实施罚款，而不对违法所得予以没收，则极有可能导致个案罚款数额低于违法收益，最终无法全面遏制内河船涉海运输行为。

海事管理机构和交通部门未对内河船涉海运输的违法所得予以没收，一个原因是取证困难，缺少可以参照的工作指引；另一原因是关于违法所得的计算方法存在争议[3]。例如，目前大量内河船存在挂靠行为，而违法当事人（被挂靠的经营人）违法所得是挂靠费用还是内河船涉海运输的非法收入？在计算内河船实际船舶所有人违法所得时，是否需要扣除该航次的船员工资和运输成本？如果船舶所有人自营货物（船东买入货物后，运送到目的港再卖出货物），应当如何计算违法所得？

（二）超范围经营的取证问题

实务中，有的交通部门在收到海事管理机构移送的内河船超航区航行的处罚决定书后，没有开展调查就直接认定其所属的水路运输经营者存在超范围经营问题。该做法既可能导致错案的发生，也可能导致证据不足而存在法律风险。这是因为船舶存在超航区航行行为，并不一定存在超范围经营。例如，部分船舶空载从长江水域驶往广东内河水域必然途经我国沿海水域，虽然违反《海上交通安全法》，但是该航次并不存在经营行为，交通部门不能认定水路运输经营者存在超范围经营的违法行为。

五、结语

内河船涉海运输是一个违法事件，而非一个违法行为。海事管理机构和交通部门分别对内河船涉海运输违法事件的超航区航行和超范围经营行为实施行政处罚并不违反《行政处罚法》第29条“一事不再罚”制度的规定。但是超航区航行和超范围经营行为具有较为紧密的牵连关系，行政机关需要根据“过罚相当”原则综合考虑是否将上述两个违法行为拟制为“一事”处理。为做好海事管理机构和交通部门之间的职责衔接，避免法律风险，建议交通运输部明确“内河船涉海运输”这一违法事件的处罚要求，并视情确定当事人违法所得的计算方法。执法人员在对内河船涉海运输行为进行查处时，应当开展全面调查，尤其是通过多种途径收集载货数量、货物种类、运价等与违法收入有直接关系的证据材料，为制定违法所得计算标准提供实践支撑。