停泊船舶关闭自动识别系统的行为分析及罚则适用

毛俊远 田海超 王华健

一、引言

船舶自动识别系统（Automatic Identification System，简称AIS）是一种应用于船和岸、船和船之间的海事安全与通信的助航系统，能自动交换船位、航速、航向、船名、呼号等重要信息。2021年9月1日，新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（简称《海安法》）正式施行。《海安法》对“船舶未开启自动识别系统”这一海事违法行为的相关条款进行了调整，即新法第36条第一款：船舶在航行中应当按照有关规定开启船舶的自动识别、航行数据记录、远程识别和跟踪、通信等与航行安全、保安、防治污染相关的装置，并持续进行显示和记录[1]。该条文存在“在航行中”的表述，这一调整使海事执法人员是否应该对船舶在停泊状态下未开启自动识别系统的行为作出海事行政处罚产生了分歧：有的观点认为，现行法只明确了“在航行中”，并未对其他状态作出要求，那么就不 应该对其他状态下未开启AIS的行为进行处罚；另一种观点认为，《国际海上人命安全公约》（International Convention for Safety of Life at Sea，简称SOLAS公约）和《中华人民共和国船舶安全监督规则》（简称《监督规则》）均对相关行为设立了强制性规定，且船舶在任何状态下保持AIS设备处于正常工作状态确有保护船舶交通安全、打击违法犯罪的必要。针对这一争议问题，本文对国际公约和国内法规中关于船舶使用自动识别系统的有关条款进行分析，提出相关处罚的适用依据，以期为海事行政执法提供参考。

二、船舶开启A IS的重要性

AIS是一个广泛使用的船载工具，能够广播船舶位置、船舶特性以及相关信息。通过数据的发送和接收可使岸站和船舶自动识别并定位临近船舶。AIS是不用雷达探测也能获得交通信息的有效手段，特别是在能见度不良、夜间航行的水域，可以有效减少船舶碰撞事故。AIS广泛应用于VTS船舶报告、海事监督及海事搜救等领域，显著提高了船舶航行安全[2]。

通过正确使用AIS，能够有效地完成船舶识别和避碰、导航，从而确保船舶的安全。未按规定保持AIS设备处于正常工作状态，对船舶之间的沟通协调和避让及船岸之间的信息交换造成障碍，容易引发碰撞等紧急状况。一旦发生事故，救援人员无法通过船舶AIS信号在第一时间锁定事故位置并展开救援。近年来被曝光的部分船舶，大多是通过关闭AIS或修改AIS数据的手段阻断或虚假传输包括身份和位置在内的船舶AIS信息，以逃避监管。

三、对“在航行中”的理解

（一）航运界的普遍理解

《海安法》中并没有“在航行中”的明确定义，较为权威的解释是《1972年国际海上避碰规则》第一章总则第三条第九项规定：“在航”一词，指船舶不在锚泊、系岸或搁浅。这也是航运界较为普遍的对“在航”一词的理解，据此可知航行与停泊（主要包括锚泊、靠泊）构成逻辑上的反对关系，锚泊和靠泊也不应被认为是广义上“航行”的一部分。

（二）对于《海安法》中“航行、停泊、作业”的理解

有的观点认为，《海安法》第36条所在的第四章名称为“航行、停泊、作业”，其本质上是将三者作为三种不同的状态去理解。但这种理解并不准确，第四章中存在专门针对作业的规定，比如《海安法》第48条规定：在中华人民共和国管辖海域内进行施工作业，应当经海事管理机构许可，并核定相应安全作业区……“航行、停泊、作业”的表述只是对于该章所含条款的表述，并不能作为区分定义的依据。比如，测量船在航道水域上进行测量作业，当然处于作业状态，也必然处于航行状态；挖泥船在港内作业，如果其为了保持船体稳定，在港内下锚，也应该被理解为停泊状态。据此，将《海安法》中所述的“航行、停泊、作业”作为对“在航行中”理解的依据并将三种状态区分开来是存在逻辑漏洞的。

四、争议焦点及法律适用分析

（一）争议焦点

当前，在海事执法领域对于在航行中未开启AIS的行政处罚基本没有争议，即依据《海安法》第36条第一款以及第103条第四项对当事人进行海事行政处罚。争议焦点主要在于是否应该对停泊状态下未开启AIS的行为进行行政处罚。

（二）《海安法》是否排除了停泊中未开启A IS的法律适用

现行《海安法》第36条第一款增加了“在航行中”的表述，这是否意味着其排除了停泊中未开启AIS的法律适用？这是一项重大的调整，如前文所述保持AIS设备处于正常工作状态十分重要，笔者查询了《关于〈中华人民共和国海上交通安全法（修订草案）〉的说明》（简称《草案说明》），并没有发现该重要条款的相关说明。如果排除了停泊中未开启AIS的法律适用，而在《草案说明》中又未提及，这是不符合常理的。

从文义解释的角度来看，第36条第一款仅对“在航行中”的情况作出了规定，并没有排除停泊中的情况；从历史解释的角度来看，无论是国内还是国外，对停泊中未开启AIS的处罚和规制都是长久存在的。另外，在停泊过程中开启AIS有其必要性，虽然AIS不是为避免碰撞而设计的导航工具，但许多船舶在航行中都利用AIS避免安全风险。AIS也能使邻近船舶及岸台及时掌握附近海面所有船舶的动静态信息，以便采取必要的避让行动，对船舶安全有很大帮助。[3]综上所述，排除停泊中未开启AIS的法律适用绝非立法者的本意，该观点不仅不利于维护海上交通安全，还可能对打击船舶违法犯罪造成困扰。

（三）《海安法》与《监督规则》的适用

观点一的支持者认为，《海安法》明确地将船舶状态限定为“在航行中”，其处罚适用范围也应为船舶在航行状态下的违法行为，不应扩大其适用范围，对于《监督规则》则适用“上位法优于下位法”的法律适用规则加以排除。

《监督规则》第46条规定：配备自动识别系统等通信、导助航设备的船舶应当始终保持相关设备处于正常工作状态，准确完整显示本船信息，并及时更新抵、离港名称和时间等相关信息……其语义与《海安法》第36条第一款是包含关系，“始终”自然包含“在航行中”。虽然下位法规定的范围大于上位法，但当二者构成“相抵触”时，才可适用“上位法优于下位法”。2004年《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题座谈会纪要》归纳了下位法与上位法相抵触的各类情形，其中：（1）下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；（2）下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围。因此下位法在扩大其权利主体范围和权利范围时需要同时满足违反上位法立法目的才构成抵触。《海安法》的立法目的是加强海上交通管理，维护海上交通秩序，保障生命财产安全，维护国家权益，《监督规则》的规定显然没有违反《海安法》的立法目的，二者当然不构成抵触。在下位法不与上位法相抵触的情况下，应该优先适用更为具体的下位法，这也符合“就近适用”原则。

现行《监督规则》的两次修正日期分别是2020年3月16日和2022年9月26日，且第二次的修正时间晚于现行《海安法》通过和实施的时间。《监督规则》第1条明确：……根据《中华人民共和国海上交通安全法》……和我国缔结或者加入的有关国际公约的规定，制定本规则。因此可以推断《监督规则》是规章制定者根据现行《海安法》作出的最新修改，且已经过国务院法制机构的审查，《监督规则》第46条是有效的。

（四）SO LA S公约的适用

SOLAS公约规定，船舶的AIS应始终处于开启状态，除非船舶面临迫在眉睫的安全危险，如船长发现海盗、劫持、绑架等威胁。如果有必要采取这一行动，应将其记录在船舶日志中，并说明作出决定的原因。该公约并没有指出在停泊状态下可以关闭AIS。参考前文所述，SOLAS公约适用于经授权悬挂缔约国政府国旗的船舶，其规定与《海安法》第36条第一款同样是包含关系。但因为国内法与国际法属于不同的法律体系，在此我们仅讨论国际法与国内法的冲突适用。《海安法》第121条规定：中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。我国是SOLAS公约的缔约国，且并未对SOLAS公约相关条款声明保留，理应适用SOLAS公约的相关条款。

综上所述，对于船舶停泊状态下未开启自动识别系统的行为，海事管理机构应该对其进行行政处罚，这不仅是出于对保障海上交通安全的考量，也是对我国履约责任的践行。

五、相关罚则的适用

SOLAS公约和《监督规则》虽然对船舶停泊状态下未开启自动识别系统的行为设立了强制性规定，但均没有相关的罚则。不过，作为依据《海安法》制定的规章，《监督规则》完全可以适用上位法的相关罚则，即《海安法》第103条第一款：船舶在海上航行、停泊、作业，有下列情形之一的，由海事管理机构责令改正，对违法船舶的所有人、经营人或者管理人处二万元以上二十万元以下的罚款，对船长、责任船员处二千元以上二万元以下的罚款，暂扣船员适任证书三个月至十二个月；情节严重的，吊销船长、责任船员的船员适任证书。《海安法》第7条明确：从事船舶、海上设施航行、停泊、作业以及其他与海上交通相关活动的单位、个人，应当遵守有关海上交通安全的法律、行政法规、规章以及强制性标准和技术规范……同理，亦可以通过《海安法》第121条优先适用SOLAS公约的条款和相关罚则。

不同海事执法人员对于该违法行为对应的处罚项还是有所争议：一种观点认为应根据第4项“未按照有关规定开启船舶的自动识别、航行数据记录、远程识别和跟踪、通信等与航行安全、保安、防治污染相关的装置，并持续进行显示和记录”进行处罚；另一种观点则认为应根据第13项“其他违反海上航行、停泊、作业规则的行为”进行处罚。持有观点二的人认为：第4项是《海安法》针对第36条第一款作出的专门规定，不应依据其他法规。但第4项的表述为“未按照有关规定”而不是“未按照本法规定”。同时，兜底条款列于例示情形之末，在适用时优先考虑例示情形，只有在穷尽例示情形之后，兜底条款才有适用的空间。[4]因此，海事执法人员在确定罚则时应当谨慎适用兜底性条款，在有明确的条款可以适用时，应优先适用明确条款。

六、结语

在建设交通强国、海洋强国的大背景下，《海安法》作为我国海上交通安全的基础性法律，是交通运输法治体系的重要组成部分，其目的在于加强海上交通管理，维护海上交通秩序，保障生命财产安全，维护国家权益。海事行政处罚涉及公民的基本权利，必须采取处罚法定原则，这是现代法治的要求。在处罚法定的前提下，还需从立法目的、必要性等多方面进行综合考量，这就对海事执法人员提出了更高的要求，笔者对于该问题的思考也由此产生。但作为基层执法人员，笔者的观点也存在一定的局限性，建议上级考虑提请全国人大常委会释法，由立法机关作出权威解释，彻底消除争议。