国有公司治理结构与“控制”的关系解析

樊晓军 许郭晋 李梦颖

【摘要】新修订的《公司法》通过新设“国家出资公司组织机构的特别规定”一章，明确党组织在国家出资公司治理中的作用，实现了党组织与国有公司融合治理，进一步完善了中国特色现代企业制度。新《公司法》与国有公司治理的其他法律制度更加嵌合，使得国有公司法人治理结构相较一般的公司制企业具有显著的特殊性。文章从国有公司治理结构的角度，分析论证国有公司治理结构与“控制”的内在关系，以期为国有企业集团的投资合规管理与清晰界定合并财务报表范围提供建议。

【关键字】国有公司；治理结构；控制

【中图分类号】F276.1；F271

企业合并财务报表的合并范围以控制为基础确定，控制也是公司治理理论的核心问题之一。母公司对子公司的控制作为一项权力，通常由体现子公司股东一致意思表示的公司章程，对子公司的法人治理结构进行制度性安排得以实现。较之一般的公司法人治理结构，我国的国有公司治理中所有者缺位现象尤为明显，因此如何实现党组织与国有公司融合治理，保障国有公司社会责任的履行是本轮公司法修订的着眼点和发力点。新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称新《公司法》）等法律法规针对国有企业的法人治理制定有特定条款，使得国有公司法人治理结构相较一般的公司制企业具有显著的特殊性，这种特殊性集中体现在依法制定的国有公司章程中，均具有明确党组织在国有公司治理中作用的特别条款，使得国有公司治理结构具有鲜明的中国特色。为此，本文从国有公司治理结构的角度，对国有公司治理结构与“控制”的内在关系展开分析论证。

一、党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位

（一）党组织在国有公司治理结构中是具有法定地位的治理主体

国有企业是政府直接、间接拥有或者控制的企业，包括国有全资、国有绝对控股与国有相对控股企业。2017年4月24日，国务院办公厅印发《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，提出要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位。2019年12月30日中共中央印发《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（以下简称《基层组织条例》），明确国有企业应当将党建工作要求写入公司章程1。2020年12月31日，國务院国资委、财政部制定印发《国有企业公司章程制定管理办法》（以下简称《章程管理办法》），明确企业党组织属于国有企业公司章程一般应当包括的主要内容。2023年12月29日，全国人大常委会审议通过的新《公司法》，正式在法律层面确立了党组织在国家出资公司法人治理结构中的作用与地位2，即党对国家出资公司的领导正式法定化，促进了《公司法》与国有公司治理的其他法律制度的嵌合。

因此，国有公司并非仅有一般的“三会一层”公司制治理结构，而是依据相关法律法规及规范性文件，实质性地把党组织内嵌到公司治理结构中，把党组织对国有企业的领导融入公司治理各个环节，确立党组织在国有公司的法人治理结构中具有法定地位，构建出新时期国有公司治理的“中国方案”。

（二）国有全资及国有控股公司党组织是对其他治理主体具有领导职权的治理主体

目前，新设或原有国有全资及国有控股的公司章程，均已依据《章程管理办法》等有关法律法规的规定进行制定或修订，明确国有公司党组织在企业法人治理结构中的法定地位。具体而言，对于国有全资、国有绝对控股与国有相对控股公司，需按照或参照《基层组织条例》第十五条“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”，以及《章程管理办法》第九条“设立公司党委（党组）的国有企业应当明确党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”的有关规定，制定或修订公司章程。以保证党组织成为国有公司核心领导的治理主体，使其具有对其他治理主体实施领导的职权，由此确立了党组织在国有公司法人治理结构中具有“控制”的法定地位，具有上述特定条款的公司章程，也可以称为具有鲜明国企特征的公司章程。

对于国有全资与国有绝对控股公司，无论是从传统的“三会一层”公司治理结构角度，还是从公司章程中有关企业党组织的相关章节条款中，都不难做出“控制”关系存在与否的分析判断。容易引起争议的是对国有资本在所投资企业中持股比例不超过50%时，是否具有实质控制力的分析判断，即对这类企业是国有相对控股还是国有参股企业性质的界定。

由于企业会计准则的制定采用原则导向而非规则导向，直接对照合并财务报表准则及其应用指南，从“三会一层”的治理结构角度去辨析上述企业的性质与控制关系存在与否并不容易。然而，随着《基层组织条例》《章程管理办法》等文件的印发执行，只要该公司章程中写入前述具有鲜明国企特征的相应条款，即可依据公司章程认定该企业党组织是公司核心领导的治理主体，具有对其他治理主体实施领导的职权，从而确认该公司属于国有相对控股企业。

对于非公有制经济组织与国有参股公司中党的基层组织，《党章》《基层组织条例》及《章程管理办法》并未要求其发挥与国有全资及国有控股公司党组织同样的作用。按照《党章》第三十三条3、国务院国资委《国有企业参股管理暂行办法》第二十三条4的有关规定，非公有制经济组织与国有参股企业的公司章程，通常不会制定确立党组织对公司其他治理主体具有领导职权的相关条款。由此可见，国有全资与国有控股公司的章程，与非公有制经济组织及国有参股公司的章程，在公司治理上存在着显著的本质差别，这一显著的差别成为辨析控制关系存在与否的有力证据。

二、国有全资及国有控股公司章程确立的“控制”关系实现路径

（一）企业党组织“内嵌”到公司治理结构中、党的领导“融入”公司治理各环节

公司章程是股东共同一致的意思表示，载明了公司组织和活动的基本准则，是公司的宪章，具备法定性。依照或参照《党章》第三十三条、《基层组织条例》第十三条与第十五条等规定，制定或修订完成具有鲜明国企特征的公司章程，明确了党组织是具有对其他治理主体实施领导职权的一个独立治理主体。随《基层组织条例》发布的《条例解答》中，有关“进入董事会的党组织领导班子成员必须落实党组织决定”的具体规定，则为党组织对其他治理主体实施领导职权提供了制度保障。通过“党管干部”原则与“双向进入、交叉任职”领导体制的落实，以及“三重一大”决策制度的执行，企业党组织实质上拥有了对国有公司重大事项决策权和重要干部人事任免权等足以对公司形成控制的权力。

由于国有全资与国有控股公司的章程，与非公有制经济组织及国有参股公司的章程，在公司治理上存在着显著的本质差别，加之公司章程所具有的法定性，决定了根据章程有关条款国有全资与国有控股公司的党组织具有“依照规定讨论和决定企业重大事项”的职责，也具有“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”与“企业重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”的职权。而非公有制经济组织及国有参股公司的章程没有上述条款，自然这些企业的党组织不会具有国有全资与国有控股公司党组织的上述职责与职权。

（二）国有公司治理结构中相关治理主体间关系的依法确立路径

如前所述，在国有全资、国有绝对控股与国有相对控股的公司治理结构中，党组织与公司“三会一层”的其他治理主体一样具有法定地位，同时，党组织对其他治理主体具有领导职权。根据《章程管理办法》第三十一条“国有全资公司、国有控股公司章程的草案及修正案，经股东会表决通过后，公司应当在法律、行政法规规定的时间内办理工商登记手续”的规定程序，制定或修订完成的国有全资与国有控股公司章程即具有法律效力。

对于在公司章程中写入企业党组织是公司具有法定地位的治理主体且党组织对其他治理主体具有领导职权等相关内容的国有公司，如设立后发生国有资本持股比例下降等足以改变国有企业性质的情况，公司须履行修改公司章程的法定程序，通过将国有全资或国有控股公司的章程，修改为非公有制经济组织或国有参股公司的章程，来实现控制关系的改变。

三、相关法律法规及文件的适用

需要注意的是，国家出资公司、国有企业与国有控股公司的法律适用问题。新《公司法》《企业国有资产法》以及《企业国有资产交易监督管理办法》，分别采用了国家出资公司、国家出资企业、国有及国有控股企业等不同的概念。

依据新《公司法》第一百六十八条5、《企业国有资产法》第五条6、《企业国有资产交易监督管理办法》第四条7的有关规定，《公司法》规制的国家出资公司范围，以及《企业国有资产交易监督管理办法》规制的国有及国有控股企业范围，均不包括《企业国有资产法》规制的国有资本参股公司，而《企业国有资产交易监督管理办法》规制的国有及国有控股企业，既包括《公司法》规制的国家出资公司，也包括国家出资公司再投资形成的国有及国有控股公司。而根据新《公司法》《章程管理办法》第二条8的有关规定，《公司法》与《章程管理办法》的适用范围限定在国家出资公司，并不包括国家出资公司再投资设立的国有公司。

由于母公司对子公司的控制，是母公司的一項经济性权利，是保证母公司设立子公司的投资目的得以实现的合法手段。对于国有公司，更是母公司在子公司的国有资本利益及其经营战略与管理模式得以实现的有效途径，因此，无论是国家出资公司再投资设立的国有全资与国有控股公司，还是国家出资设立或国家出资公司再投资设立的国有相对控股公司（以下统称国有相对控股公司），在公司章程中明确党组织是公司核心领导的治理主体都具有必要性。而且，依照《章程管理办法》第三十七条9，《基层组织条例》第九条10的有关规定，无论是国家出资公司再投资设立的国有全资与国有控股公司，还是国有相对控股公司，均可依照或参照《公司法》《基层组织条例》与《章程管理办法》的有关规定制定公司章程。由于公司章程所具有的法定性与自治性，在公司章程中明确企业党组织是公司核心领导的治理主体，具有对其他治理主体实施领导职权的法定地位，也具有可行性。

综上所述，党组织在国有企业法人治理结构中具有法定地位。公司章程是公司的宪章，具备法定性，通过依法将企业党组织在公司治理结构中具有法定地位且对其他治理主体实施领导职权的相关条款写入公司章程，经股东会表决通过并办理工商登记手续后，可以清晰确立企业的国有全资或国有控股公司性质。同样，国有全资或国有控股公司性质的改变，也必须通过履行修改公司章程的法定程序后才能具有法律效力。

主要参考文献：

[1]宋方敏.把中国特色现代国有企业制度的“根”和“魂”落到实处[J].红旗文稿，2016（22）：12-14.

[2]沈昊，杨梅英.国有企业混合所有制 改革模式和公司治理——基于招商局集团的案例分析[J].管理世界，2019（04）：171-178.

[3]姜付秀，王莹.国有企业公司治理改革的逻辑：从国家治理到公司治理[J].经济理论与经济管理，2021（06）：4-21.[4]于莹.公权力嵌入国有公司治理：理据及边界[J].政法论坛，2024（01）：181-191.

[5]赵旭东，周林彬，刘凯湘，赵万一，周友苏，李建伟.新《公司法》若干重要问题解读（笔谈）[J].上海政法学院学报（法治论丛），2024（02）：1-40.

责编：杨雪

1 《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十三条规定：国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。

2 2023年《公司法》第一百七十条规定：国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。

3 《中国共产党章程》第三十三条规定：非公有制经济组织中党的基层组织，贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群团组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进企业健康发展。

4 《国有企业参股管理暂行办法》第二十三条规定：充分发挥党组织和党员作用，确保党的领导和党的建设在参股企业得到充分体现，维护国有资产权益和社会公共利益，严防国有资产流失。

5 2023年《公司法》第一百六十八条规定：本法所称国家出资公司，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司，包括国家出资的有限责任公司、股份有限公司。

6 《企业国有资产法》第五条规定：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

7 《企业国有资产交易监督管理办法》第四条规定：本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

8 《国有企业公司章程制定管理办法》第二条规定：国家出资并由履行出资人职责的机构监管的国有独资公司、国有全资公司和国有控股公司章程制定过程中的制订、修改、审核、批准等管理行为适用本办法 。

9 《国有企业公司章程制定管理办法》第三十七条规定：国有企业可以参照本办法根据实际情况制定所出资企业的公司章程制定管理办法。

10 《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第九条规定：对于国有相对控股企业的党建工作，需结合企业股权结构、经营管理等实际，充分听取其他股东包括机构投资者的意见，参照有关规定和本条款的内容把党建工作基本要求写入公司章程。