智慧卫生监督中电子证据运用现况和法律适用构建研究

吴静宇 杨桦 杨向东

目前，国内外通过大数据收集、处理、储存和建模分析等过程，将数字化智能化发展引入各专业领域，从而优化决策方式并采取相应行动，提升工作效率。卫生监督涉及医疗健康监管、环境卫生、职业安全、公共卫生等各领域的监督管理，主要目标是保障公众的健康和安全，预防疾病传播，减少环境污染对健康的危害，是卫生体系中不可或缺的一部分。目前，卫生监督从传统卫生现场监督执法模式到数字化智慧卫生监督模式的转型过程中，出现新问题亟须探讨解决。非接触式执法是数字化智慧卫生监督的重要项目，通过收集医疗卫生和公共卫生信息，形成数据库，并对数据进行智慧建模、研判分析，发现健康安全风险隐患，进行预警、处置。智慧卫生监督实施中关键环节之一是卫生健康监管中电子证据的运用，如何将数字信息转化成电子证据并运用在卫生监督非接触式执法中，以及过程中法律适用构建，实现“数为所用”，文章开展进一步探讨和研究。

1 国内外电子证据执法运用现况和难点

电子证据是数字化的信息或数据，可以作为证明案件事实的证据。电子证据可以来自多种渠道，如电子邮件、短信、社交媒体、云存储、移动设备等。研究电子证据在国内外和其他行业的运用、现况和难点，有助于完善智慧卫生监督建设。

1.1 国内运用现况

目前，国内在刑事案件、民事案件和行政案件电子证据运用较为广泛[1]。刑事包括电信诈骗、网络犯罪、侵犯个人信息等犯罪类型。民事案件主要是侵权案件，如侵犯商业秘密、侵权盗版等。行政案件主要运用在行政监管、行政处罚等领域，如监管部门利用网络技术监管行业，或者利用互联网信息开展行政执法。

在行政处罚领域，各个行业对于电子技术和电子证据的运用也各有所长。（1）在我国道路交通执法中已普遍应用电子证据技术，如电子监控抓拍设备，该系统广泛安装并投入使用后，大幅度减少机动车违规驾驶行为。2020年5月颁布的新修订《道路交通安全违法行为处理程序规定》[7]第十五条明确了电子监控取证固定证据的合法性，电子警察履行了调查取证的职权，与交通警察现场进行调查取证行使职权具有相同的法律效力。2021年实施了新《行政处罚法》[8]，对非现场执法给予法律上的支持。在学术领域，对于APP端处理执法行为、非两人执法、电子设备精确性，也有一些不同的观点[2-8]。（2）市场综合监管局，通过综合运用《电子商务法》[9]《广告法》[10]等行业法律规范，在监控网络交易的歧视性待遇、虚假宣传、刷单炒信、大数据杀熟、强制搭售等垄断和不正当竞争行为的认定，通过区块链技术、电子数据取证固证，成为违法行为发现和判定的重要线索[11-12]。（3）生态环保主管部门，在2021颁布实施《排污管理许可条例》[13]中规定，排污单位自动监测信息数据和信息数据异常报告，生态环保部门从自动监测、监控主体责任以及电子证据使用等方面，利用监控设备开展非现场执法进行探索创新，内容包括非现场执法电子告知和电子申辩、自动监测数据可靠性等均提出建议[14]。

由此可见，对于电子技术和证据的运用，不同领域和行业在国内已有部分经验并在不断完善中，在学术领域对APP端处理执法行为、非两人执法和电子设备精确性等仍有不同观点。因此，完善非现场执法的法律法规和操作规程，电子设备证据运用的精准性和可采性等是实施过程中的重要课题。

1.2 国外运用现况

1.2.1 美国运用现况

在英美法系中，电子证据取证在法律体系中起至关重要的作用。以美国为例，电子证据的采用也有严格的规定，联邦法规包括联邦证据规则（Federal Rules of Evidence，FRE）和联邦民事诉讼规则（Federal Rules of Civil Procedure，FRCP）。FRE概述了包括电子证据在内的所有证据形式的可采标准，主要是包括规则901（认证或鉴定）[15]、规则902（自我认证的证据）[16]。FRCP为联邦法院的民事诉讼提供指导。包括从电子设备、存储介质或文件中复制的认证数据的规定，采用各种技术提取、分析和保存电子证据等，规则包括第26条（披露义务；关于发现的一般规定）[17]和规则34（生成文件、电子存储信息和有形物品）[18]。隐私和数据保护在美国的电子证据案件中也发挥着重要作用。《电子通信隐私法》（Electronic Communications Privacy Act，ECPA）[19]等法律确保个人隐私权受到保护，并确保电子证据的收集和使用符合法律标准。另外，英美法系中重要组成部分判例法体系，联邦法规包括FRE和FRCP结合各类案例共同结合使用[20]。

1.2.2 德国运用现况

在大陆法系中以德国为例，以法律成文方式，但不包括司法判例。在德国，电子证据受到各种法律的规范，包括刑事诉讼法（Strafprozessordnung，StPO）[21]和民事诉讼（Zivilprozessordnung，ZPO）[22]。分别是规定在刑事和民事诉讼中使用电子证据的核心。

德国具有较强的数据保护意识，包括《联邦数据保护法》（Bundesdatenschutzgesetz，BDSG）[23]和《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）[24]，GDPR是欧盟法律中的一项法规，对数据和隐私保护制定了规则，包括个人数据（包括电子证据）的收集、存储和使用。

欧美国家在非现场执法中的研究成果将为我国提供借鉴意义。其一，电子证据的收集：基于法律规定，电子证据的收集、保存和传输，需要采取适当的技术和组织措施来确保证据的真实性、完整性和可靠性。其二，个人隐私的保护：与数据安全相关的问题是保护个人隐私，信息收集的方式是否内容合法、程序合法以及保护被调查人的隐私权等。

2 卫生监督行业现况发展

2.1 多省市探索电子证据运用，尝试开展非接触式监管

目前，多省市均尝试开展数字化监管，浦东新区数字化监管平台涉及医疗机构、生活饮用水、公共场所、职业卫生等领域，尽管模型在不断优化中，但已能发现部分违法行为线索，作为行政处罚证据来源。如生活饮用水智能监管中，对未及时清洗消毒水箱和水质检测情形进行预警，做好前期服务指导工作；职业卫生监管中的职业危害因素自我申报，结合信息化平台进行数据梳理比对和信用监管，提升卫生监督监管效能。

上海市卫生健康委员会监督所借助电子病历系统发现的违法违规行为相关电子证据通过规范方式进行制作、取证与保全，实现直接将电子病历数据作为原始、直接证据使用，探索编制基于电子病历系统开展医疗服务现场监督执法的工作指南，提升监督能力[25]。

深圳卫生健康委员会监督所深圳市在国内首次试点人工智能与卫生监督执法场景深度融合，依托全市统一的“一人一档”医师护士人像库，建立医疗服务人脸识别监管系统，无需在现场，便可快速确认医护人员在岗状态、执业资格、依法执业等情况，同时对部分诊疗环节的医护执业情况进行非现场实时监督[26]。

通过数字化监管，减少随机性问题发现、起到预警提示作用。减少随机性问题发现，实现非接触式执法全覆盖，监管对象无遗漏，避免在某个时间点某个现场面在现场监督中发现问题，实现管理对象全过程监管。预警提示，基于通过信息平台推送，在管理相对人违法行为发生前，通过指导提示，做好自我管理工作，规避违法行为发生。

2.2 卫生监督过程中的难点问题

智慧卫生监督是卫生监督执法的必然趋势，但在传统监管模式转向数字化监管过程中，数据收集、转化和有效利用等问题需进一步完善等，有效实现非接触式执法尚有多处难点，需要进一步完善信息建设和法治建设。（1）现有的数据未能转化为直接电子证据实现非接触式监管。近年来，智慧卫生监督持续完善信息系统建设，实现数据收集，数据分析研判，预警推送、违法行为发现等功能，但是尚未完全实现非接触式监管，信息数据仅作为违法行为的发现线索，对于违法事实的确认，必须开展现场调查，确认核对后，对违法行为开展处罚。如何收集信息数据，转化为电子证据实现非接触式监管，亟须完善。（2）多方平台、多项数据未能有效利用，监督员背负增量工作。各地智慧卫生监督建设系统非同步状态、数据来源多渠道杂乱无统一方式，各个平台数据不同步，监督员在工作中需要切换多个平台，成为增量工作；数据成为电子证据尚未真正实现非接触式监管；大量数据收集、第三方数据有效利用，如何整合利用等。数据尚未完全实现“数为所用”，多平台操作，传统监管的方式并行，成为转型过程中的痛点。（3）管理相对人对电子证据的半知晓状态，成为推进非接触执法的阻力。其对电子证据采集实施的知晓程度、拥有的权利和义务、救济途径等，亟须完善。

3 建议

电子证据在卫生监督非接触执法中的运用需要进一步完善，包括电子证据在非接触执法中法规适用、流程构建、信息平台建设、预警告知和数据安全等。逐步完善实现卫生监督数字化智能化监管转型，提升卫生监管效能，维护居民健康权益。（1）法规适用。这是电子证据使用的前置身份条件，在现有《行政处罚法》[8]的基础上，进一步通过卫生专业法规、条例和实施细则等，明确细化电子证据的适用场景、适用方法、适用人员等，必须满足形式合法、内容合法、主体合法、程序合法等前置条件。完善制定相应法律法规、细化操作规程和实施细则等，电子数据在非接触执法中更具有法律效力。（2）流程构建。电子证据适用的流程必须是清晰明确的，即必须满足程序合法的前置条件。电子证据需要流程构建：包括数据收集、违法主体认定、电子数据真实性、电子数据合法性，争议数据处理、救济途径、电子签章有效性认定、第三人的信息隐私保护等。因此，电子证据在非接触式执法过程中，需要进行流程构建和明晰的操作规程，便于基层监督员实践操作和运用。（3）信息平台建设。包含数据输入和数据输出。数据输入，完善智慧卫生监督数据库的有效收集对接、信息数据来源和可靠性保障、电子签章系统（管理相对人和卫生监督人员）、信息交互平台（实现与管理相对人的信息证据交互）、平台安全认证等，数据接入前应征得当事人同意。数据输出，异常数据收集后告知当事人，兼具预警提示作用。异常数据构建有效途径告知当事人，规避杜某巨额交通罚款案的事件发生，杜某10个月内被“电子眼”拍下闯禁行105次，被罚款10 500元。该案产生的根本原因是处罚机关告知义务没有及时履行[27]。预警提示结合信息化平台大数据分析，通过限值预警和偏离预警，在违法行为未发生之前予以避免，防胜于治。（4）预警作用。信息化建设和非接触式执法，即通过技术手段预防和减少违法行为的发生，除行政处罚外，预警提醒是管理相对人比较认可的非接触式执法方式。预警可分成2种：限值预警和偏离预警。限值预警，即设定某一数值预警参数，在数值参数临界前推送信息提醒，如卫生许可到期前、人员资质到期临期提醒（如卫生许可证、健康证到期）或者在水箱或蓄水池到期前（如年底前）进行清洗消毒和水质检测提醒等，以微信或电话短信等告知并督促当事人在时限内完成相关事项，预防和减少违法行为发生。偏离预警，则在原来常态数据收集的情况下，对于偏离数据进行预警提示，收集供水单位或市政管网水浑浊度数据，浑浊度正常值为0.5 NTU（正常值取值为前1个月的数据均值），当偏离值达50%以上，即达到0.75 NTU以上，触发偏离预警，微信或电话短信同步推送给当事人和卫生监督人员，及时查找并排查原因，防范饮水事件发生。（5）数据安全。数据安全包括两方面，个人隐私保护和数据处理活动安全等级认证。涉及个人隐私的电子证据，保护当事人、被调查人员、投诉人员和相关人员等隐私，做好安全保护；基于数据信息安全的需要，提高数据安全保护水平，按规定做好数据分类分级保护。

综上所述，文章通过国内外电子证据执法运用现况和难点、卫生监督行业现况发展等方面，研究卫生监督从传统现场执法转型到数字智能化监管中，智慧卫生监督中电子证据运用和法律适用构建研究。从国内运用现况研究发现，各领域和行业在不断完善非现场执法的法律法规和操作规程，电子设备证据运用的精准性和可采性等问题是具体实施过程中的重要课题。国外欧美国家在非现场执法中，电子证据的收集，个人隐私的保护为完善相关卫生监督法律法规提供重要的借鉴意义。目前，现有智慧卫生监督建设中，通过数字化监管，减少随机性问题发现、起到预警提示作用，逐步实现管理对象全过程监管。尽管智慧卫生监督是卫生监督执法的必然趋势，但在传统监管模式转向数字化监管过程中，数据收集、转化和有效利用等问题需进一步完善等，有效实现非接触式执法尚有多处难点，需要进一步完善信息建设和法治建设。因此，智慧卫生监督建设过程中需要进一步完善，包括电子证据在非接触执法中法律适用、流程构建、信息平台建设、预警告知和数据安全等。在信息化时代，真正实现“数为所用，有法可依，智慧卫生监督，保障健康”。