制度的惯性

张津

清代的田赋制度与国家治理问题历来为史家所瞩目。以往关于清代田赋制度与国家治理的研究主要有两种角度：一种是从制度史、社会史角度入手；另一种則是从财政史角度入手。华东师范大学周健老师《维正之供——清代田赋与国家财政（1730—1911）》结合上述两种角度，阐述了雍乾之际到清朝灭亡的清代田赋制度和国家财政问题。

漏规、摊捐与19世纪初期的地方财政

清代田赋制度的基本框架在雍正时期已搭建完毕，因此学界对这一时期耗羡归公改革和养廉银的创设给予了极大的重视。作者从嘉庆二十五年（1820）清查陋规一事考察地方财政演变，以揭示乾嘉以降财政与政治的关键问题。嘉庆二十五年（1820）秋天，道光帝继位，在大学士英和的建议下，道光帝试图将早已名不副实的财政体系正本清源，但仅仅三个月后，这种努力归于失败。

问题根源在于高度集中的清代财政体系。随着明代后期开始的赋役纳银化，财政大权高度集中于户部成为可能，财税经费均由户部统管，财政体系中并不存在中央财政与地方财政之分。高度集中的体制之下并没有地方财政名目，但是地方办公所用经费是现实的需要。雍正年间耗羡归公的意义就在于把原本的灰色收入纳入国家财政体系中，以充当地方的办公经费。

18世纪中期以降，物价上涨、人口骤增等导致地方各级政府的行政开支逐渐增加。然而，作为法定财源的养廉银却维持定额，因此，至迟在嘉道之际（1820年前后），雍正年间建立的地方财政体制就已经无法满足地方政府的经费需求。于是，手握田赋经征权的州县势必通过附加税来解决经费问题。只要未滋物议或引发京控、民变，那么地方政府的额外加征与经费授受就是被默许的。剔除道德因素，陋规是一种适应现实需要的必然选择。

除了清朝高度集中的财政体系外，还有两个因素对陋规的产生与发展起到了推动作用。一是田赋制度本身的漏洞。田赋征收的前提在于国家对全国土地和户口的掌握。但有清一代，除了康熙、雍正年间在部分地区清丈过土地之外，始终没有对全国的土地开展清丈行动，国家对土地情况的掌握建立在明万历九年（1581）清丈的基础上。至于户口问题，清代最重要的人口数据“丁”，根据何炳棣的研究，“丁”既不是户口数据，也不是成年纳税男子人口数据，而仅仅是一种赋税单位。清代中央并不掌握真实的人口和土地数据，因此只能维持固定的税额。人口的增长和新开垦土地的增多不仅无法带来税收增长，还加重了基层的行政开支。有限的税收越来越难以应对社会出现的种种危机。二是制度的惯性和政治伦理的束缚。轻徭薄赋是儒家思想所赞颂的仁政，因而减免田赋就具有特别的政治意义。自从康熙年间推出“滋生人丁，永不加赋”的政策后，不论实际运行中不正规的附加性征收对百姓造成了多么严重的负担，“加赋”“加派”都不能出现在正式的朝廷政令中。道光帝清查的动因在于破除陋规造成的吏治腐败与民困国弱，但是一旦厘清陋规并将之合法化，形同于加税。

清代高度集中的财政体系之下，表面上运行的是法定的财政体系，这套体系下税收是定额的，体现了轻徭薄赋的理念。但在实际上，在该体系之外还运行着非正式地方财政体系。以1857年湖北为例，各县钱粮实际征收额是法定税收的1.4—1.8倍。

嘉道之际，地方政府的主要财源是以陋规、摊捐为代表的额外财政，不仅户部无法掌控外省的陋规、摊捐，地方各级政府也不了解下级收入的“详细曲折”，这与清政府力图建立高度集中的财政体系的总目标背道而驰。

漕运体系的终结

漕运是中国古代社会特有的一种经济现象，由于首都人口众多，而本地区粮食难以自给自足，中央王朝不得不从外地征调粮食以保证供给。明清以来，国家在运河各省建立起一套庞大的漕运官僚体系，每年在400余万石漕粮之外，还要加收漕项银米作为运输经费。从经济角度看，漕运不计成本，损耗颇多，但因为漕粮关涉天庾，所以不能轻易改弦更张。

在清代，虽然田赋和漕粮属于不同的税目，但在征收层面，时人常将二者并称。晚清以来，在太平天国的冲击，运河的衰败，交通的进步，东北与华北粮食农业生产的发展和粮食市场的成熟等诸多因素影响下，到光绪二十七年（1901），除江浙外，各地运解100万石粮食，其余有漕各省一律折色解征。这实际上已经与地丁无异。故此，作者把漕粮也纳入考察的范畴。

20世纪以来，关于雍正时期对后世财政、政治影响较大的耗羡归公的改革的研究非常多。但是既有的研究并没有关注在漕粮领域也发生了类似的漕耗归公的改革。其中，雍正七年（1729）江苏巡抚尹继善的改革最为重要，为后世的改革奠定了基础。

尹继善在雍正初年的定案基础上，重订漕费收支章程：第一，每石征银六分折钱54文；第二，把收粮食的觚改为小口，便于查察，防止官吏浮收；第三，漕费半给旗丁，半给州县。可以看出此次改革的精神和耗羡归公是一致的，旨在通过征收定额漕费，为漕粮运输和州县办公提供必要的经费支持。乾隆八年（1743），尹继善再次莅临两江，重新核定漕费。至此构成了18世纪中后期江苏漕费章程的实质内容。

尹氏的改革不仅肃清积弊，还对有漕各省起到了示范作用。但是尹氏的改革并不是一劳永逸的，尹氏改革始于雍正七年（1729），但在乾隆初年（1736）就有故态复萌之相，尹继善于乾隆八年（1743）和乾隆十七年（1752）再督两江，确保了漕务的稳定。

然而，清代人口大爆炸引起了物价上涨、管理成本增长、运河阻塞等问题，旧有的漕运制度难以应对开支增加的问题，因此不得不再次求助于浮收。根据有关记载，乾隆三十年（1765）前后，漕务风气大变，浮收屡禁不止。嘉庆四年（1799），嘉庆帝亲政以后关于江南漕务的讨论中，由于数十年的征收，漕费已经不被认为是疆臣的权宜之计，而是户部管控的正项之一，因此再度加征漕费形同加赋，遭到了嘉庆帝的反对，至此尹继善的改革完全失去了意义。

嘉道年间，漕务是和积弊联系在一起的。这一时期的积弊主要是规模空前的“浮费”。其中的大头是帮费，就是旗丁在法定的津贴银米之外，向州县索取钱粮的规费。嘉庆以前帮费之名并不多见。虽然物价温和上涨、经费克扣、屯田荒废、土产及私盐收入减少、运道淤塞、造船费用上涨等因素造成了旗丁收入减少开支增加，但仍不能解释帮费的超额增长。

实际上，根据包世臣的观察，帮费的增长主要是为了应付陋规，90%的帮费流入了沿途卫所、总漕、仓场衙门。帮费增长实质上是由于财政结构存在缺陷，在额定财政之外，必须有额外财政保证地方事务的运转。在18世纪中国人口激增、经济发展与物价高企的背景下，额外财政压倒了额定财政。额定财政与额外财政均取自田亩，额外财政的增长增加了民众的负担，大小户、注荒不均更加速了民众财富两极分化，使得富者愈富，贫者愈穷。

从经济角度看，漕运并不合算，但因涉及“天庾正供”而长期运行。不合理的财政体系不仅加重了民众的负担，也不利于国家发展，漕运的体系由此越发难以为继。最终在道咸之际采取了漕粮海运的举措。

以往关于漕粮海运的研究多从“运”的角度出发，强调自然条件与战争的阻力。但作者认为直接原因在于财政的困境，河道阻塞和太平天国战争兴起只是制度变革的背景，各方均无意从根本上解决问题。作为问题根源的州县支出结构在改行海运后并未改变，因此，官民交困、收兑两难的局面没有改变。改革虽然取得了一时成效，但最终必然归于失败。

漕粮改折在清代并非罕见，但总体而言，都是权宜之计。漕粮制度为明清两代沿袭，早已形成一个从中央的户部到地方的漕运、河道、仓场各衙门的巨大利益集团。以湖北为例，太平天国占据苏南以后，南方各省无法向中央上缴漕粮，因此采取了改折的办法。太平天国战争结束后，似乎一切又要回到原点。

不过，作者特别提醒我们，当中央要求湖北改回缴纳漕粮时，“问题的焦点在于，一旦恢复本色起运，大幅提高的成本将由谁来负担”。显然，户部及中央绝不会承担，湖北巡抚也绝不愿意由本省买单。双方妥协的结果是，湖北省每年在镇江等处采购粮食作为运送京师的漕粮，再由上海装上沙船，沿海运往天津，转运京师。这对湖北来说至少节省了长江航运的高额成本，而对中央政府来说，则保障了漕运体制的延续。

同治年间，江苏的改革最引人注目。胡林翼在湖北的改革虽取得了一定成效，但江苏作为南方赋税重地，其改革的意义并不是湖北能比拟的，经过同中央的讨价还价，达成了有清以来最大的减赋数额。但要注意以下几点。第一，由于制度惯性，户部始终不肯放弃减免难以征收的税额，造成了减赋效果大打折扣。第二，减赋取得成效的关键在于自咸丰后期以来新财源的开辟。第三，同胡林翼在湖北的改革一样，改革始终没有涉及问题的关键——清丈全国土地。政府既無意愿也无能力，因此改革始终浮于表面，只能收一时之效。甲午战争以后，在巨大的财政支出压力下，清政府不得不要求除江浙以外的地区全部折征，这给运行了数百年的漕运体制造成了致命一击。但清王朝的官僚系统仍然具有强大的惯性，维持着漕运体制不至完全被废弃。直到清朝灭亡，江浙两省的漕粮起运交仓仍然没有完全废止。

几点思考

制度的惯性

田赋中的漕粮突出体现了传统政治思想中实物征收、实物储备的理财观念，围绕数百年的漕粮、漕运又衍生出从州县“吃漕饭”的“刁生劣监”到运丁水手，从书手幕友到漕运总督一系列正式、非正式的利益相关机构和人员。可以说，漕粮、漕运制度是清朝财政制度中制度惯性最大的部分，在地丁早已折解的情形下，河运却难以改海运，本色漕粮难以在法条上确立折征采买制度，本色漕粮难以实现折银解京。所以对18世纪中叶以降清代漕粮、漕运制度的考察，具有超出财政史的价值，可以成为管窥传统中国制度变迁之复杂性的一扇窗户。

不能用今天的眼光审视前现代国家

人不能脱离所处的时代，我们重新审视那段历史应当避免用今人的观点来审视古人。

湖北自明万历九年（1581）清丈后，屡经丧乱。除少数县份曾于康熙年间推行清丈外，多数州县并无鱼鳞册、实征册，地方官缺乏催科所必需的地籍、户籍信息。在此背景下，州县普遍将钱漕征收交由各类书差包办。

至咸丰十年（1858），全国范围内都没有进行过统一的、大规模的土地清丈。考虑到何炳棣对“丁”的定义，所谓高度集中的清代中央政府，对真实情况的掌握程度竟如此之低，是现在的人们所难以想象的。

此外，作为主币的银两并非铸币，而是称量货币。币制的不完善导致权量、成色不齐成为普遍现象。

督抚专权之思考

晚清以来的央地关系，以罗尔纲先生为代表的所谓“督抚专政”与“外重内轻”的权力格局说影响最大。李细珠从政治史的角度重新审视了晚清时期的央地关系，本书则从财政的角度审视了这一问题，认为督抚若能专权，就必须将一省之司法权、财政权、行政权等若干重要权力掌握在省，但是省对下级机构的财政状况，正如清代中央的户部无法控制外省的陋规、摊捐收入一样，督抚也不了解州县收入的“详细曲折”。嘉庆二十五年（1820）清查的失败，正说明集中财权之不易，中央—省—州县各级之间的“包征包解”模式才是财政管理的常态。

打通了古代史和近代史研究的壁垒

田赋作为古代最大宗的赋税收入，其研究为学者所瞩目，但是以往关于清代赋税的研究存在明显的割裂，学界对雍正年间清朝财政体系的基本构建过程着墨过多，但对此后制度如何运行语焉不详。另外，晚清时期的田赋尽管仍是最大宗的税收，比重却大为下降，学界更注重对新式财源的研究，因此，基本而言，赋税问题仍是明清史研究问题。作者从1730年写到1911年，突破了清代经济史研究中通常以19世纪中期为界，分为两段的做法。这有助于打破学术壁垒，更宏观地把握这一时期的基本情况。

缺少对边疆民族地区财政的分析

本书名为“清代田赋与国家财政”，但是主要的考察对象是江浙鄂等南方经济发达省份，这些地区的田赋占比很大，因而具有极高的代表性。而清代的边疆民族地区行政制度与内地不同，因此其财政问题也值得多加思考。

缺乏中西方比较

清代的赋税总体而言不低，但是就绝对的税负来看，却又显得不那么多。1908年，中国的农民田赋负担约相当于其土地总产出的2%—4%，远低于明治时期日本的10%，也远低于西欧前现代时期的例行“什一税”。对比中西方的赋税制度有利于我们更加全面地了解清代赋税的具体情况，也能为相关研究提供更加丰富的视角。

（作者单位：河北大学）