老旧社区空间更新的政策工具选择问题

〔摘要〕近年来，全国各地陆续开展老旧社区空间更新实践，以提升空间容量和质量。在此过程中，虽然多元主体协同治理的框架得以搭建，但面对老旧社区空间更新错综复杂的局面，仍显得力不从心。从政策工具的视角看，当前老旧社区空间更新的政策工具主要包括强制型、市场化和社会化三种类型，并以强制型为主。在老旧社区空间更新中，强制型政策工具虽然产生了明显效果，但对行政资源依赖性较强，难以形成空间更新的可持续。影响老旧社区空间更新政策工具选择的因素主要有政策目标、政策工具运用的背景、行动者的能力状况、外部制度环境和部门利益最大化取向。基于此，应通过增强政策工具市场属性和社会属性、优化政策工具指向和提升制度激励的科学性等措施来优化老旧社区空间更新的政策工具选择，实现社区空间更新的持续性。

〔关键词〕老旧社区，空间更新，政策工具

〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）02-0080-07

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“十四五”时期启动“城市更新行动”的战略部署，使城市更新进入了学界视野。其中，老旧社区是城市更新的重要关注对象，关系到以人民为中心的城市发展理念的践行，关系到居民的获得感、幸福感和满意度。《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）出台后，住房和城乡建设部等部门针对老旧小区更新出台了专项政策，在国家层面提供了更具体和更有针对性的政策指引。随之，省、市、区也开始探索适合本地区的具体政策。目前，老旧社区空间更新实践取得了显著成效，在北京、上海、深圳、成都、杭州等城市出现了一批典型案例，比如上海的社区花园、深圳的“城市针灸”、北京的胡同院落自治等。截至2023年12月，住房和城乡建设部形成八批《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》，在全国范围内推广其先进经验。在中央政府鼓励和改善居住环境民心工程的双重驱动下，各省、市、自治区探索适合本地区社区空间更新政策的热情高涨，几乎所有省级政府包括地级以上城市都出台了相应的指导意见，老旧社区空间更新政策连续出台。实践证明，政策工具是政府实现政策目标的主要手段，能否选择合适的政策工具是影响政策目标实现的重要因素。各地出台的老旧社区空间更新政策既有原则性也有可操作性，蕴含着丰富的政策工具选择与运用空间，从老旧社区空间更新的具体实践中也能洞察到政策工具选择动机。随着政策的出台和实践的深入推进，老旧社区空间更新已是城市规划、公共管理学和社会学等学科关注的重点问题，但仍然需要拓展研究维度，这主要是由于到目前学界从政策工具视角研究的成果较少。为此，本文从政策工具视角分析老旧社区空间更新，科学划分老旧社区空间更新政策工具类型，明确影响政策工具选择和配置的因素，提炼出更为科学有效的政策工具箱，为切实提升政策质量和政策执行效果、拓展政策工具运用领域提供帮助。

一、老旧社区空间更新政策工具类型的科学划分

长期以来，我国城市发展以增量扩张为主，忽略了城市存量空间的优化，按照早期标准建设的老旧社区面临建筑老化、环境衰退和空间不足等问题，难以满足居民对美好生活的需求。当前，我国已开启城市“存量改造”时代，老旧社区空间更新成为实现城市内涵式发展的重要途径。为了改善人居环境，优化社区空间品质，北京、上海、广州和杭州等诸多城市已开始老旧社区空间更新的实践。在此，有必要对老旧社区空间更新的具体内容进行梳理。北京、浙江、深圳等地城镇老旧小区按照“菜单式”来改造，分为基础类、完善类和提升类改造三种类型。基础类改造主要涉及公共服务和市政基础设施类更新项目，起着重要的基础保障作用，主要包括給排水设施、供配电设施、燃气设施、安防设施、消防设施、环卫设施、道路整治、通信设施和照明设施等；完善类改造针对老旧社区设施环境落后、长期缺乏维护，侧重改造提升社区空间物质环境，主要包括小区特色风貌、景观绿化整治、景观照明、服务标识系统改造、海绵化改造、无障碍及适老化设施、物业用房、体育健身及儿童友好设施等；提升类改造统筹考虑各类使用人群的特点和需求，关乎人性化的空间供给，也是保障空间活力的重中之重，主要包括养老托幼设施、适老适幼化改造、社区食堂设施、智慧化改造、机动车位改造、快递设施、微型消防站、消防智能化、便民医疗设施和家政服务设施等①。

面对复杂的社区空间更新问题，为了使政策工具更加精准、配置更为合理，需要进一步分析不同类型政策工具的优势。因为“政策执行本身就是政策工具选择的过程，工具选择是政策成功与否的关键”〔1〕193，而在作出政策选择之前，对政策工具进行分类是重要前提。老旧社区空间更新的政策工具是指政府及有关部门为了解决老旧社区空间问题或者实现空间治理目标而采取的措施、方法和手段的总和。老旧社区空间更新涉及的利益群体复杂、工期较长、问题繁琐，没有一种政策工具可以做到“药到病除”。因此，决策者在选择政策工具时，需要仔细甄别每种政策工具的特性和适用范围。为此，本文在参考学界关于政策工具分类的基础上，结合老旧社区空间更新政策的具体内容和实施效果，根据政府介入老旧社区空间更新的程度，将政策工具分为强制型、市场化和社会化三种类型。

（一）强制型政策工具

强制型政策工具以政府权威为基础，用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响，以实现所期望的政策目标。强制型政策工具具有规范和保障功能，使用历史最为悠久，主要包括政策权威、财政拨款和考核监督三个次级工具。政策权威来自于具体法律、制度的授权，通过强制力保障老旧社区空间更新的实施，主要包括《物权法》《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》《住房和城乡建设部等部门关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》《物业管理条例》等。财政拨款也是常用的强制型政策工具，主要以老旧小区改造专项资金、财政补贴、公益性设施建设资金池等方式直接为空间微更新改造提供资金，用于社区空间改善和提升。在前面两项工具的基础上，辅以目标考核、督查通报等考核监督机制的运用，从而完成政策目标。在老旧社区空间更新中，基础类改造关乎居民基本生活，保障基本生活需求，政府介入程度最深，因此，在基础类改造中势必更多使用强制型政策工具。

（二）市场化政策工具

市场化政策工具是当今政府治理和政策执行过程中广泛应用的一类工具，“凡是那些在某一方面具有明显市场特征（如价格、利润、私有产权、金钱诱因、自由化等）的方式、方法和手段，都可以称为市场化工具”〔2〕103。老旧社区空间更新不仅要保障社区居民基本生活需求，随着居民对生活环境要求的逐步提升，在保障基本需求的基础上，还需进一步满足居民个性化和精细化需求，因此，引入市场化政策工具十分必要。

市场化政策工具主要包括合同承包、特许经营和受益者付费。第一，合同承包。“政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。”〔3〕101因历史原因，部分老旧小区没有物业管理，更新改造完成后，政府可以通过合同承包的方式，将空间维护交给物业服务企业，建立定期维护保养机制，保证空间及其设施定期维护更新，小区环境整洁优美。第二，特许经营。特许经营是市场化的一种形式，即“政府授予某一私人组织一种权利（通常是排他性权利）——直接向公众出售其服务或产品”〔3〕102。当前，我国城市发展进入存量更新时代，特别是房地产行业暴利时代即将结束。如何拓宽盈利渠道，老旧社区空间更新是行业发展的重要契机。在社区空间更新过程中，针对老旧社区各类设施长期缺位和相对落后的现状，因地制宜，授予私人企业特许经营管理权，将部分土地、空间通过租赁的方式用于物业管理、社区活动用房、停车位建设、投放电梯广告等，拓展收费服务项目，增加社区公共收益，平衡前期投入。这样既能修复社区物质环境空间，又能完善公共服务设施，实现社区空间更新的可持续发展。第三，受益者付费。“公共部门根据市场原理，制定准价格，通过向消费者（民众）贩售特定公共服务，取得收入的一种政策工具。”〔2〕143这一工具适用于具有一定私人物品性质的准公共服务和物品领域，关键点在于明晰居民、产权单位、市场和政府的责任以及出资的边界。为了提升老旧社区空间服务功能，通过实施长期服务收费、拓展收费服务项目，比如专业机构安装充电桩、加装电梯、饮用水设施、快递柜等服务设施，用户在使用时，坚持“谁受益谁付费”的原则。

（三）社会化政策工具

市场化不是万能的，有其局限性，只是手段而不是目的。政府引入市场化工具，“移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交”〔4〕20。老旧社区空间更新市场化政策工具固然能增加资金来源，提升效率，但也会出现空间维护过度依赖资金投入，甚至因经济利益冲突引发社会不公平和不正义现象。因此，引入社会化政策工具是有必要的。

社会化意味着多元主体参与，即把社会力量有序纳入社区空间更新主体结构中。社会化工具旨在动员吸纳社会组织和居民参与，包括社区责任规划师、社区社会组织、志愿者等力量为空间更新提供技术支持和方案咨询等，通过创设协商议事平台，推行楼栋长、社区监督员等长效管理制度，发挥居民的积极性和主动性，结合社区实际开展特色化社区活动，促进居民之间社会交往，增进对社区的认同感和归属感。老旧社区空间更新的关键难点在于如何处理复杂的利益关系，让居民达成共同意愿和行动方案。因此，社会化政策工具应包括赋权社会组织和居民参与。第一，赋权社会组织。空间更新设计包括“策划、规划、设计、建设、运营”多个环节，政府主导的自上而下的规划可能造成需求偏差，如何修正偏差，需要强化运营前置。政府可以通过购买公共服务，借助专业化运营团队的力量，提前介入空间更新规划设计工作，特别是项目的功能定位，在更新项目设计方案前，通过座谈会、论证会、现场访谈、问卷调查等多种方式，宣传空间微更新，动员居民参与，深入了解居民意见建议，不断完善方案设计，精准定位项目的功能和居民需求；空间更新后可以通过访谈调查、满意度调查等方式了解居民对空间更新项目实施的满意度。比如北京、上海等城市已开始实施社区规划师制度，聘请建筑设计师、景观设计师、高校教师等专业人士，开展项目咨询宣传，组织居民参与，进行方案策划，有效丰富了社区空间更新的主体力量。第二，居民參与。尽管社区是国家实现社会秩序控制的基本单位，但其治理逐渐社会化已成为必然趋势，在空间更新改造中更要发挥居民主体性。一是在更新过程中，坚持以居民为中心，充分尊重居民意见，尤其是小微空间比如小型绿地、小公园、转角空间的改造，鼓励居民参与制定更新计划，对改造更新方案或具体事务通过投票方式进行决策，尽力满足居民需求，打造富有温度与活力的社区微空间环境。同时，居民对改造更新要进行全过程监督和结果评议。二是在巩固、维护更新成果阶段，激发居民参与热情。相关实践表明，老旧社区空间更新的难点在于改造以后的维护管理。破解此难点，需要凝聚各方智慧和力量，重点吸纳社区能人、党员、园艺达人、园艺爱好者等群体，因地制宜举办各类社区空间集市活动，营造全民参与氛围；建立志愿者积分机制，以积分兑换物品、服务、空间等，常态化开展社区“最美志愿者”“优秀微网格员”等荣誉评选，对获得荣誉者予以适当奖励，并大力宣传其事迹，激励志愿者积极性，助力更多人走向社区空间维护。总而言之，社区空间更新是对社区居民之间关系和联结的重建，应通过社会化政策工具，共同决策、共同建设、共同维护，将社区凝聚成生活共同体和情感共同体。

二、老旧社区空间更新政策工具选择的驱动逻辑

国内外大多数学者普遍认为政策工具的选择是复杂的，涉及各种各样因素的约束，任何一种工具的选择都是权衡的结果。国外学者以彼得斯的观点较为典型，他通过对比较政治相关文献的整理，“筛选出影响政策工具选择的五项主要因素：观念、制度、利益、个人与国际环境”〔2〕75。国内学者陈振明认为，影响工具选择的因素主要有“政策目标、政策资源、目标群体、政策执行机构和政策应用的背景”〔5〕65-66。

老旧社区空间更新的过程本质上就是政策主体根据政策目标，不断选择政策工具的过程。社区空间更新选择政策工具的实质是为了实现空间治理目标的具体制度安排和实施机制。而具体制度安排和实施机制的主要体现就是制度规则，这些制度规则相较于整个制度结构和制度环境而言，是一种微观层次的制度安排。整个制度结构决定和制约微观制度，社区空间更新的政策工具也是嵌入整个制度环境中运行的，受到制度环境的影响。制度终归是要由人来制定和执行，人是制度制定和实施的主体，制度反过来规范和制约人。因此，老旧社区空间更新政策工具的实施离不开具体的制度环境，离不开实施主体，也离不开其本身的制度结构。遵循这样的逻辑，本文认为影响老旧社区空间更新政策工具选择的因素主要有：政策目标、行动者的能力状况、外部制度环境和部门利益至上等，由此形成了特定的选择逻辑。正是在这些影响因素构成的选择逻辑的作用，决定了相关空间更新政策工具不断地被推出、升级、模仿或者替换。

（一）政策目标：影响老旧社区空间更新政策工具选择的首要因素

政策目标是管理者希望通过所选择的政策工具达成的效果，它为政策工具的选择规定了方向，也是判断政策工具有效性的重要标准。政策目标的确定来自于现实中存在的问题，只有对现实问题有了全面的诊断，才能找到行之有效的政策工具。我国“社区具有三重维度，即作为适度物理空间的自然维度、作为人民生活共同体的社会维度以及作为治理体系基层的管理维度”〔6〕86-87。作为国家治理体系基层单元的社区“承载着各项公共政策和公共服务的执行落地”〔7〕，老旧社区空间更新旨在改善居民居住环境，这是政府向居民提供的公共服务，政府应该首先采取直接提供、管制等强制型政策工具介入空间更新。与此同时，社区还是城市居民日常生活的空间，居民在此安居乐业和开展自治活动，他们对空间更新的期许是满足日常生活，服务设施完善，环境优美，生活便捷，如何精准获得他们的真实需求，就需要市场化和社会化工具发挥作用。

政府、居民等主体对更新目标的理解不同，甚至相互矛盾。比如，由政府主导设计建设的社区活动空间往往空间功能堆砌，实际利用率却不高，或者出现空间使用相互打扰，功能无法正常运转，甚至有限的空间被用于社区工作成绩或者亮点项目展示，而服务于居民实际需求的空间显得不足。因此，在老旧社区空间更新中，一方面，政府直接参与空间更新，强制型政策工具被广泛使用；另一方面，政府也会与企业、建筑师、规划师、专家学者和社会工作者等市场主体和社会主体合作，将市场和社会力量引入空间更新，期望通过协同合作获得更好的空间体验和治理效果，这就为市场化政策工具和社会化政策工具的使用提供了可能。

（二）政策工具运用的背景条件：影响老旧社区空间更新政策工具选择的制度环境

政策工具运用的背景条件是指，“影响政策工作选择的环境因素，包括政治、经济、社会环境、意识形态因素，以及以前工具选择的限制”〔5〕66。换句话说，制度环境是影响地方政府政策工具选择的重要因素，在当下行政体系中，对地方政府行为选择影响最大的就是不断传导的行政压力。上级政府为了完成相应政策目标，会将相关任务分解为量化指标，以考核的方式层层下达给相应下级政府，而下级政府为了完成绩效考核并由此得到上级政府认可，会尽力完成上级下达的任务，在评比中获得较好排名。

当前我国城市化已经进入存量时代，城市更新成为推动城市高质量发展的重点，这就要求转变过去一味追求经济效率、城市摊大饼式的发展思路，统筹考虑空间内政治、经济、社会、文化、生态等各方面的均衡发展，稳步解决空间本身以及空间背后的公平、正义以及发展不平衡问题〔8〕。“十四五”期间，我国将计划完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，住房和城乡建设部将这一目标逐步分解，地方政府根据中央统一部署，结合本地实际，分批推进老旧小区改造。在这一政策实施过程中，地方政府基于完成考核任務并取得优势政绩的需要，势必直接和深度参与老旧社区改造。具体来说，一方面，地方政府习惯于使用容易实施、过程可控的强制型政策工具，直接通过财政拨款等方式介入。另一方面，住房和城乡建设部为了激发地方政府积极性，营造竞争氛围，印发城镇老旧小区改造可复制的政策机制清单，地方政府会争相进入此清单，借以宣传本地旧城改造成果和经验。进一步，地方政府也会将这种竞争氛围复制到自己辖区范围内，比如杭州市每年评选老旧小区改造最佳案例，展示杭州老旧小区改造新成果、新经验、新模式，并将其列入对区、县（市）的年度综合考核指标体系。正因如此，各地老旧社区改造的政策工具选择呈现出强烈的行政主导色彩。

（三）行动者的能力状况：影响老旧社区空间更新政策工具选择的直接因素

政策工具的本质是行为主体的行动机制或策略，政府、社会组织和居民等都是老旧社区更新政策工具的行为主体，这些行为主体的能力强弱对地方政府的政策工具选择有着重要影响。首先，社区公共空间作为公共产品，政府对此担负着天然的供给责任，况且老旧社区更新涉及资金量较大，在整个政策工具选择中占据主导地位〔9〕。政府作为行动者，实际上是政府组成人员在进行活动，因此行政人员的行政责任、个人素质、专业水平等直接决定了政策工具选择的匹配性和实效性。其次，社会组织和企业也有着较强的供给能力，是市场化工具、社会化工具的实施主体，引导此类主体参与，可以补充政策执行活动所需要的经费、信息、设备、人力资源等。因此，其参与意愿和参与能力也是影响政策工具选择的重要因素。最后，目标群体是政策工具直接作用的对象，他们对政策工具的认可与支持是决定政策执行成败的关键。目标群体基于是否对自己有利决定支持或抵触政策工具，目标群体的规模、行为方式的变化都会影响政策工具的选择。社区居民的参与意愿、参与能力和参与方式与政策工具选择密切相关，社区邻里关系、社会资本等也会影响政策工具的实施效果。在老旧社区改造中，市场化工具、社会化工具虽然发挥作用，但其作用与各主体的能力有着直接关系。这是因为政府在其中始终发挥着主导性作用，社区不断被塑造以适应基层社会治理目标，政府拥有强大的资源动员能力，通过利用行政体制优势，将老旧小区改造作为考核地方政府的一项任务来抓，因此，追求效率往往是其优先选择，这就要求提升企业和社会组织的参与意愿和能力。当前，专业性社会组织力量还比较薄弱，其活动资金大部分来自于政府购买服务，其自主性发挥的空间相当大。

（四）部门利益最大化取向：影响老旧社区空间更新政策工具选择的内在动因

政策制定者在选择政策工具时往往出于自身利益最大化的考量，其选择反映出政策制定者的利益偏好。老旧社区空间更新涉及住建、财政、城管、发改、民政、教育和体育等多个部门，部门行为掺杂了其利益考量。社区空间更新投入大量的公共资源，尤其是财政经费，这些经费往往以项目的形式下达至即将被改造的社区，主管部门则按照各自的立项要求和考评标准开展工作，借以增强部门话语权。这样，政府就难以把控资源使用效率，在资源整合使用上缺少弹性，形成“专款专用”的僵化困境，难以将合适的资源精准投放到更需要的社区，从而影响老旧社区空间更新的质量。另外，从各地老旧社区改造的实践来看，多数停留在物理环境的更新，且项目式改造难以体现居民的诉求，空间提升的精细化不足，居民认可度不高，导致政策工具浅表化，只是浅层次的政策技术调整，而不是根本性的、理念上的制度变迁，难以实质性地突破体制机制障碍〔10〕。当前，许多地方政策工具的重心并未放在理顺体制机制上，而是集中在项目实施上，政策宣传的声势大，大胆试验、体制改革的内容相对较少。由此导致老旧社区空间亟待解决的问题社区看得见，管不了；部门管得了，看不见；政府虽然投入大量资源，但居民感受度差，改造提升后的维护出现困境，无法走向多元共治状态。

三、提升老旧社区空间更新政策工具选择的科学化水平

从政策工具视角来看，老旧社区空间治理效果明显提升。一方面，新的政策工具的运用有力推动了社区空间的改造、更新，在一定程度上实现了人民对美好生活的向往；另一方面，一些城市先行一步，通过社区空间更新政策工具的优化组合丰富了社区环境体验，促进了城市整体活力提升。与此同时，老旧社区空间更新政策工具的选择与运用还存在一定的问题，特别是政策工具“同质化”问题较为突出，主要表现为老旧社区空间更新的政策工具指向、政策工具类型趋同。在公共政策推进过程中，城市之间进行观摩、学习是正常现象，但如果不考虑实际，盲目模仿，很容易形成千篇一律、千城一面。政府主导下的老旧社区更新虽然满足了居民的部分需求，但精准性不足，居民差异化的需求难以满足。各地社区空间更新的政策工具选择大体相同，主要是以政府强制型政策工具为主，对行政动员和行政资源依赖性较强，政策工具的着力点在政府层面，涉及市场、社会层面的较少，难以形成空间治理内在驱动力，后期维护较难。为此，可以通过以下措施来优化老旧社区空间更新的政策工具选择，提升空间治理整体效能。

（一）进一步优化政策工具指向

政策目标是影响工具选择的首要因素，政策目标明确与否、选择恰当与否都会影响政策工具的有效性。在老旧社区更新的实践中，政策工具与政策目标的匹配性和动态适应性往往被忽视，有时会因为受制于工具而迷失了目标，政策工具本身变成了追求的价值目标。一方面，政府在老旧社区空间更新过程中，习惯于选择强制型政策工具，自上而下推动政策实施，尽管理论上政策目标明晰，但在具体实践中，过于关注政策目标的实现，缺少对后续运营的深度思考，忽视了空间更新的真正目的〔11〕。为此，政府不能止于聚焦社区空间的物质环境更新，还应增加政策工具选择和运用过程中的协商议事机制、沟通信任机制、监督协调机制等是否建立完善，以有效政策推动社区治理共同体形成。另一方面，在老旧社区空间更新中，如果社会组织、物业管理企业、居民等市场和社会力量参与不到位，不仅影响居民需求的精准性，也会导致旧改之后的维护管理困境，从而造成资源浪费。为此，应该加强直接针对物业管理企业、建筑师、规划师、艺术家等市场主体和社会群体的政策工具设计，通过吸引他们的深度参与，提升和保障老旧社区空间更新的质量，实现协调治理社区空间的目标。

（二）增强政策工具的市场属性

从公共服务供给模式的变化看，强制型工具逐渐减少，市场化和社会化工具逐步增多是政策工具选择和运用的基本趋势。老旧社区空间更新的改造和治理，运用政府直接财政拨款等强制型政策工具虽然是必须的，但政府单一投入的反复性、滞后性、有限性、局部性，与老旧社区空间更新的艰巨性、迫切性、长期性、整体性不太适应。为此，有必要让市场化政策工具参与其中，以弥补强制型工具的不足。2020年以来，国务院、住房和城乡建设部在相关文件中都鼓励市场力量参与老旧社区改造运营，地方政府政策亦逐步跟进并细化落实，积极引导社会资本参与改造。比如安徽省住房和城乡建设厅在《关于支持社會力量参与老旧小区改造的通知》中，提出社会资本可采取提供专业化物业服务、“改造+运营+物业”、专业服务等五种方式参与旧改。针对大多数老旧小区没有物业公司，居民出资意愿较低的问题，政府可通过拨付适当的物业费补助，引入专业化物业团队以提供相应服务；通过规模经营、特许经营、拓展经营等激励方式使用社区公共空间和资源以获得收益，实现社区资金流转，为更新成果的长效维持提供资金保障。另外，要做好资源开发与链接工作，通过公益创投、居民众筹、企业捐赠等方式获得更多改造资金，形成市场+公益+社区发展基金的长效机制。针对居民差异化需求，政府可通过采取投资补助或者贷款贴息等方式支持托育、养老、便民等专业服务企业投资改造或者经营配套设施，为居民提供专业化、精准化服务。

（三）增强政策工具的社会属性

政府显然不能全程跟踪社区空间更新，需要动员具备专业素养的社会组织、志愿者等社会力量参与其中。社会化工具着重引入社会资源，老旧社区空间更新涉及建筑、设计、工程等多个专业学科，需要社会专业群体介入〔12〕。近些年来，社区规划师制度在部分大城市得到推行，从更新政策解读、了解社情民意、提供专业建议、监督施工再到回访评估，全过程助力当地老旧社区空间更新。比如北京配合疏解非首都功能，结合新版城市规划和街道管理体制改革，在全市全面实施责任规划师制度；上海围绕15分钟社区生活圈和社区微更新，推进社区规划师团队建设，并由上海城市空间设计促进中心牵头，开展“行走上海——社区空间微更新计划”；成都坚持以人民为中心，推进城乡社区总体营造；深圳通过城市设计促进中心组织“小美赛”，以此为抓手开展老旧社区空间更新。在满意度方面，需要通过借助社会组织、高校研究者或者志愿者团队的力量，做好与居民沟通工作，就社区公共空间满意度、空间活力等问题开展问卷调查和座谈会等，获取居民的空间需求，增强改造的精准性。另外，要注重发挥居民主体作用，增强其行动能力，使居民从社区空间更新的“旁观者”向“设计者、建设者、管理者”转变。在老旧社区空间更新实践中，政府投入了大量资源，力求做到“民有所呼，我有所应”，其目的是为居民提供理想的生活空间，但在后续使用过程中往往遭到居民的冷落，存在资源闲置问题。让居民从自身生活习惯出发，共同发现空间存在的问题，积极参与空间更新，就要赋权居民，激发居民空间更新的共性需求，通过协商形成共识。此外，还可以通过公开招募组建志愿者队伍开展活动，比如组织义卖、展示、空间艺术节、植物认领、邻里集市等活动，逐步朝着社区共同体方向发展。

（四）提升制度激励的科学性

破解压力型体制和部门利益取向导致的老旧社区空间更新政策工具的高度趋同、行政干预过度、更新精准化不足等难题，需要创造良好的制度环境，通过科学的顶层制度设计推动老旧社区空间更新政策工具选择的优化。一方面，实施老旧社区空间更新分类考核机制。众所周知，我国城市发展程度不一，北京、上海、深圳、广州、杭州等经济较为发达的城市，在老旧社区改造制度建设、机构设置等方面取得显著进展，出台了相关实施意见或者实施方案。但也有相当一部分城市还在探索中。我国城市社区类型多样，有单位制社区、商品房社区、安置社区、城乡结合部社区等，社区因地域、人口结构、居民经济收入水平和文化习俗等不同，对空间改造的需求和侧重点不同；同一城市辖区内的社区类型多样，空间更新任务也有着明显差异，这就需要立足社区实际，构建差异化的目标任务和考核指标体系，以差异化更新取代同质化标准化更新，引导城市聚焦社区特点和优势，打造特色化的社区空间。另一方面，要立足政府实际供给能力，通过试点、竞赛等方式有序引导空间更新政策工具转型升级。老旧社区空间更新不仅包括更新，空间更新后的维护、可持续也是重要内容，可根据空间更新的痛点、堵点问题，推出一些试点项目，通过申报评比、设计方案征集和资金补贴的方式吸引基层政府或老旧社区进行政策创新试点，从而逐步推进老旧社区空间更新政策工具选择更加多元化，空间更新由注重工程建设转向全过程的设计、建设、管理和维护，有效解决更新之后的空间维护难题。

注释：

①参见：《北京市老旧小区综合整治标准与技术导则》《浙江省城镇老旧小区改造技术导则》《深圳市城镇老旧小区改造建设技术指引（试行）》。

参考文献：

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http：//www.zhongguoshequ1990.org/Con2017XJ_list.asp？id=269.

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〔11〕汪慧萍，龚 妮.创新社区治理中的社会工作人才队伍建设探索——以贵阳市城市社区为例〔J〕.产业与科技论坛，2020（20）：214-216.

〔12〕九三学社中央参政议政部.关于推进城市老旧社区“微改造”工作的建议〔EB/OL〕.

http：//www.93.gov.cn/html/93gov/zt/lh2018/zxta/180307162288742169.html.

責任编辑 周 荣

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“城市社区公共空间精细化治理的机制创新与路径优化研究”（19BZZ081），主持人高聪颖。

〔作者简介〕高聪颖（1985-），女，河南安阳人，浙江财经大学马克思主义学院讲师、法学博士，主要研究方向为社区空间治理。