20年来中国政府治理变迁及未来走向

潘墨涛 朱胜姣

〔摘要〕21世纪以来，中国政府在各领域进行了大量的探索与实践，并取得巨大成绩。回顾2003—2023年，可以发现中国的政府治理在各领域有所区别，体现了现代化的变迁趋势。通过对国务院常务会议议题的文本分析，中国政府的治理变迁围绕政治使命目标指导、政府治理节奏稳健、治道持续性与治术适应性并重的基本逻辑，呈现出从过渡模式改革到改革目标转换、从制度体系调整到政治领导的强化、从重点领域改革到全面深化改革、从推动中等水平均衡发展到推进高质量发展、从融入国际环境到作出中国贡献的演进特征。新时代下，在稳步发展基础上保持重要改革任务的持续性，政府在权责调整的基础上更加强调政府职能的履行，有为政府角色职责的进一步凸显与优化，将成为中国政府治理变迁可预期的未来。

〔关键词〕中国政府，治理变迁，国务院常务会议，行政议题，未来走向

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2024）02-0071-09

自2003年“两会”至2023年“两会”，中国政府经历了20年的重要历史。回顾这20年，在党中央的领导下，中国政府的治理变迁不断加速，中国各项事业全面进步。20年间，政府行政改革持续深入，政府发展持续由管制型向服务型变迁；社会事业发展迅速，持续的减贫工作取得巨大成效，社会保障体系自新世纪逐步建立，公共基础设施的建设为世界所瞩目；法律法规制度供给持续推进。20年间，中国持续推进制度创新与完善，加速了中国与世界的对接，推动了中国经济社会文化全面走近世界中心。那么，中国政府如何实际推进政府治理，进而在短期内实现了经济社会发展的目标，催化了巨变的产生？这些问题理应成为公共管理领域宏观研究的焦点。本研究基于20年间国务院常务会议的文本分析，结合时代巨变，深度探讨中国政府在治理方面如何促进和适应环境的变化，其治理变迁包含哪些基本逻辑和演进特征，最终预判自2023年起新的中央政府周期中，中国政府治理变迁的方向与重点。

一、20年来国务院常务会议基本议题分析

中央政府的基本议题决定着各级政府各个阶段的施政要务，反映了不同时期经济社会发展的工作任务与重要问题。每周召开一次的国务院常务会议，集中体现了中央政府的日常行政议题，是每一届政府治理主旨、每一年度工作计划的具体化、可操作化，将政府治理任务向各部委与地方政府布置下去。本文的研究通过Nvivo11 pro软件对20年间794份国务院常务会议文本议题的内容进行分析，在所得出的1960个参考点编码和进一步凝结的24个一级类目基础上，最终形成包含“制度供给”“社会管理”“经济管理”“政府管理”“安全应急”等五个二级类目的框架。其中，“政府管理”二级类目包括“政治任务执行”“政府工作计划”“财税体制改革”“政府权责调整”“监督审计评估”“行政奖励工作”六个一级类目，“经济调控”包括“农业生产工作”“第二产业指导”“服务产业管理”“产品市场管理”“宏观经济管理”“金融投资改革”六个一级类目，“社会事业”包括“教育文化改革”“卫生健康工作”“促进社会就业”“社会民生保障”“科技开发工作”“基础设施建设”六个一级类目，“制度供给”包括“法律法规建设”和“规章制度建设”两个一级类目，“安全应急”包括“生态安全管理”“生产安全管理”“能源安全管理”“应急事务管理”四个一级类目。在此类型学的实证分析基础上，可以更加直观和深刻地探讨中央政府基本议题内容演进背后的治理变迁问题。

“变迁不仅来源于结构，也来源于具体的制度化模式。”〔1〕114政府治理的制度化模式涉及具体施政重点的历史变迁，亦即政府议题的选择与决策实施。通过对国务院常务会议公报中所体现的“行政议题”进行类别化与量化分析，可见20年间中央政府对议题的关注呈现巨大差异，体现了治理的重大变迁。首先，总体上后10年较前10年常务会议出现了更复杂的议题选择，体现出政府在愈加错综复杂环境中的灵活性与适应力；其次，政府管理方面后10年的相关议题明显高于前10年，体现了后10年政府“刀刃向内”針对自身改革的坚决性；再次，经济调控、社会事业始终是两段时期政府治理的重点议题，后10年此二类目的议题略多于前10年；最后，制度供给议题则在前10年更多体现，后10年相关议题略少。

（一）政府管理议题

前10年国务院常务会议对“政府工作计划”的强调尤为突出，说明政府治理面对的客观环境可预期性较高且规划性较强。后10年国务院常务会议议题更加重视政府的自身改革，从2013年起，对政府管理的关注度持续保持高位。其中，“政府权责调整”与“财税体制改革”是政府治理的重中之重（见图1）。如2013年、2018年两次政府机构改革，以及“放管服”改革、优化营商环境均为政府管理议题讨论的重要内容。尤其是“放管服”改革与优化营商环境是“刀刃向内”的政府自身改革。同时，在前10年积累的制度成果之上，后10年中央政府鼓励各地进行改革试错，进一步调整政府与市场的关系，以期形成新的制度经验。另外，“财税体制改革”也是后10年重点讨论的议题，这与推进“营改增”、个税改革，强调“政府过紧日子”是相互印证的。

（二）经济调控议题

两个时期国务院常务会议经济调控的相关议题有高度相似性，最大的差异在于后10年长期重点探讨“金融投资管理”方面的议题，其次是对“服务产业管理”的讨论（见图2）。2013年，中国产业发展面临结构升级的急迫任务，新经济、新产业的集中出现也为中国产业升级提供了机遇。为此，对金融投资管理进行相应的改革以适应产业升级需要，成为后10年中国政府的重要职责。另外，服务产业的发展是经济结构升级的重要表现。中国服务业增加值于2007年首次超过工业增加值，于2011年成为第一大就业主体，其增加值占比于2013年首次超过了第二产业。因此，对于服务业管理的强化，是政府治理适应经济发展阶段要求，刺激经济发展、保障社会就业的重要举措。

（三）社会事业议题

两个时期内社会事业议题高度相似，最大差异是后10年政府对“社会就业创业”的重点关照（见图3）。从“小微双创”到疫情后的就业问题，后10年的国务院常务会议的就业议题频次远高于前10年。客觀来说，后10年中央政府面对着迥异于前10年的社会人口结构状况，突出表现为老龄化的加重与高校毕业生人数的骤增。据统计，中国年度高校毕业生人数从2010年的614万人上升到2022年的1076万人，政府面对着严峻的就业压力。因此，对于“社会就业创业”的重点关照，与对“社会民生保障”保持高度重视、强调对服务产业的管理有着紧密的逻辑关系。从另一个角度理解，中国经济社会已从前10年“做大蛋糕”的阶段转向后10年“分好蛋糕”的阶段，因此就业创业问题已成为政府治理的重点难点。

（四）制度供给议题

前10年制度供给议题频次显著高于后10年，尤其是在“法律法规建设”方面，是前10年政府的重点工作（见图4）。在2001年底中国加入WTO之后，2003年起中央政府的重要工作是推动中国经济社会与国际共识的制度体系接轨，因此，对照WTO与相关制度要求进行法律法规建设是政府治理的重要时代任务。后10年政府对法律法规建设方面的议题也高度重视，不过由于前10年的工作打下了基础，且“放管服”等改革还在各地探索试错中，因此并不涉及特别繁重的制度化工作。

（五）安全应急议题

比较而言，前10年政府的安全应急议题频次远高于后10年，其中“生态安全管理”方面议题数量统计尤为明显，这恰恰证明了中国共产党领导政府进行生态问题治理所取得的巨大成就（见图5）。事实上，前10年制度供给的充分也直接影响到后10年安全应急议题的下降，更成熟的法律制度体系为经济社会发展提供了更多的预期，将更多应急问题化约为常规问题加以治理，体现了中国政府治理的延续性。从统计来看，中央政府各年度“安全应急”方面的行政议题保持平稳，在2020年和2021年COVID-19疫情期间亦然。可以发现，中国各级政府的议题定性与分工治理的特质之一，是中央政府负责统筹领导和制度设计，将如COVID-19疫情在内的紧急公共事务尽可能地转化为“常态性”问题加以处理，地方政府则直面危机积极应急，形成经验以供中央政府参考进而凝练和优化应对制度，进一步将“应急性”转化为“常态性”。

二、20年来中国政府治理变迁的基本逻辑

理解中国政府20年来的治理变迁，必须对中国经济社会、全球发展的时代背景有敏感的认知，进而总结中国政府治理变迁的基本逻辑。

（一）现实与政党使命目标的差距是政府治理变迁的原动力

两个时期中国共产党的战略能力与政府专业能力之间关系存在变化，政党政治使命的作用愈发凸显。“道德原则与现实之间的不一致乃是进步和发展的强大动力。”〔2〕266对于中国而言，民族复兴与国家经济社会发展是最大的政治，也是最大的“道德”，现实与这一目标使命的差距成为20年来中国政府治理变革的原动力。因为“责任政治是民主政治的本质要求，政府职能转变与责任政治建设密切相关，政府职能转变要以建设责任政治为出发点和落脚点，通过责任关系与责任范围的调整不断转变政府职能。”〔3〕中国执政党的责任政治是推动政府治理变革的核心机制，中国共产党通过不断重申和强化责任政治，调整责任政治框架下的治理任务，来实现对政府治理变革的引领。2017年习近平在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入了新时代”。事实上，“党的十八大是中国特色社会主义进入新时代的历史坐标点，是重大历史节点”〔4〕。对照政党的使命目标，现实依然存在改革的巨大空间。新时代的国家经济社会发展对中国政治提出了紧迫的改革要求，成为后10年政府治理变革的依据与推手。结合各年度中央政府工作报告和对上述国务院常务会议议题的分析可见，政府治理的表述话语与议题设置是政党意志的延伸，政党意志所代表的国家利益与政治使命始终约束和推动着政府的治理变革。在经济社会结构转型的目标压力下，2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中将改革的重要目标之一表述为“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”〔5〕。此后，2014年起新一届政府在其工作报告中即强调“要以深化改革为强大动力，以调整结构为主攻方向，以改善民生为根本目的”〔6〕，呈现出明显的党政文件“互文”，强调政府治理变革对政党精神的领悟与执行和政治推动力对政府治理的根本意义。

（二）政府治理“节奏”的稳定性是应对复杂环境的基础

任何结构转型与制度变迁都存在“节奏”问题。所谓“节奏”，即在无序的事件不断发展的历史流中，通过对事件多个时段存在重复性规律认知，进而通过切割历史流而实现对转型变迁更强的控制力。“所谓国家治理节奏，是指在国家治理进程中，有快有慢、快慢相宜、张弛有度地采取治理举措而展现出来的一种节律。”〔7〕从20年来国务院常务会议议题的认识来看，除了国务院常务会议“安全应急”方面议题，中央政府在年度工作报告总领下的日常工作议题讨论方面已完全制度化。以每年的政府工作报告为节点，20年来中央政府治理经历的2个“长周期”、4个“中周期”和20个“短周期”，相关领域改革在规定的时间“节奏”中稳步推进，具有极高的可预期性。在类似“平均律”的节奏中，政府可以更加从容地应对环境的变化，并长期保持战略定力。毫无疑问，后10年的中国经济社会面临内外环境的复杂程度前所未有，相关要素之间的关系愈发错综复杂，政府治理难度在改革进入深水区的情况下较前10年大大提升。尤其是面对外部压力与2019年底新冠疫情的突发，中央政府保持治理的节奏感是稳定基层政府行政效率的基本保障。如在农业生产管理、第二产业管理等经济调控方面的议题讨论中，中央政府保持了稳定的节奏感，社会事业方面议题的节奏感也较强，政府管理议题在逐年降低，同样保持了相当的节奏感。这些议题类别在节奏方面的表现体现了政府对治理问题的掌控力，而“节奏”的稳定性是紧紧围绕客观规律以灵活适应环境变化的基础，尤其是在经济社会结构转型的治理目标压力下可以保持改革的稳步推进，并积极有序地应对外部压力，将重点从政府自身改革转向经济社会转型的其他关键方面。

（三）“治道”持续性与“治术”适应性是政府治理变迁的方法论

理解现代政府治理，不仅存在“节奏”，也存在“旋律”与组成旋律的“音符”。可以说，政府“治道”是代表精神与灵魂的总体旋律，“治术”则是应对具体问题的音符。所谓“治道”，即政府治理的价值取向与战略指向，“治术”则是政府治理的具体手段。20年来，中国中央政府治理大政方针的延续性是中国国家治理体制的重要优势，在政党领导下延续治理价值取向并保持稳定治理节奏的同时，通过长期坚持对外开放国策与市场化改革的制度建设，以及不断压实的政治使命感，中国政府治道持续性得以强化，这是中国经济社会发展稳定可预期、赢得普遍信心的基础。如在宏观经济的调控方面，实际上中央政府的核心逻辑是保持稳定的，各年度政府工作报告对宏观经济调控方面的表述表现出高度持续性，而每年度内国务院常务会议宏观经济调控议题的分布，也呈现出比较稳定的节奏感。基于对经济建设规律和市场规律的把握，中央政府为中国的宏观经济调控、政府与市场的关系建构了稳定的“图像世界”。这种政府治理的“图像世界”在日益复杂化的环境中保证了政府对自身改革变化的可预期，进而能够尽可能发挥有为政府的积极作用来适应环境的变化、改造发展的条件。

与此同时，环境的复杂性要求政府适时采取必要的治理手段，这种治术适应性表现在灵活性与简约化两方面。如2022年面对疫情与外部压力的叠加，市场经济发展受到严重影响，中央政府工作报告特别强调“市场就业”并加以详细的阐释，而国务院常务会议则在社会事业议题中聚焦于社会民生保障与社会就业创业，体现了“治术”的适应性：一方面灵活适应时代与治理环境的变化，另一方面通过简化政府治理手段来降低治理成本。可以说，“治道”的持续性与“治术”的灵活适应性是中国政府治理“变”与“不变”的基本逻辑。

三、20年来中国政府治理变迁的演进特征

现代性是流动的，中国式现代化、中国国家治理体系和治理能力现代化也是流动的。在“为更新的，更加完善、先进的传统扫清场所”〔8〕26的改革过程中，政府治理变迁呈现出一种流动性的历史演进过程。作为这个历史过程的一部分，20年来中国政府治理变迁特征是推演未来一段时期持续现代化进程的重要依据。

（一）从过渡模式改革到改革目标转换

经济学“对起点模式和目标模式的研究是一种静态的结构分析。过渡模式则是新旧体制之间的改革过程，对过渡模式的研究是一种动态的过程分析”〔9〕13。毫无疑问，中国政府的治理变迁依然是一种过渡模式的改革，从这个意义上讲，新世纪20年来的中国政府持续推动着向国家战略目标过渡的全方位改革。从国务院常务会议议题分析来看，前10年在制度体系方面的革新努力凸顯了中国政府治理变迁的过渡特征，不断顺应经济社会发展要求而改变生产关系的制度体系，并为更进一步的生产力发展打好制度基础。不过，对比前后10年中国政府治理的变迁，则存在显而易见的战略目标转换。即：从前10年以推动国家经济社会转型发展的过渡模式改革，向后10年适应国内国际格局调整，推动国家经济社会重大变革的改革目标转换。这种转换体现了从“摸着石头过河”向没有经验依据的“深水区”改革转变；体现了中国模式、中国道路、中国式现代化的不断清晰化，初步拥有了探索创新中国政府治理之路的基础；体现了中国政府治理目标与治理环境变迁之间的相互建构性。尤其是面对国际与国内双重压力情形下，有为政府对自身权责调整、金融投资管理、社会就业创业等方面议题的关注，通过政府“有形的手”反向促进经济社会结构转型以回应国内发展要求并应对国际竞争。

（二）从制度体系调整到突出政治领导的强化

无论国内经济社会发展的阶段性需要，还是中国融入全球化的要求，前10年的重点工作是依据国内国际基本情况，对法律法规在内的制度体系进行调整，以适应中国改革开放的大局。而在包括法律法规在内的制度体系逐渐成熟，基本可以支撑经济社会对国家发展的基本预期，以及中国改革进入深水区、可学习借鉴的国际制度经验越来越稀缺的背景下，后10年仅通过相关制度的修修补补来适应国际制度环境已经出现“收益递减”问题，“深水区”的改革必须在改革和完善现有制度体系的同时，依靠政治的坚决、高效与强力，在政党的指导下全面深化各项改革。因此，随着全面依法治国的深入推进，近10年中国政府在法律法规体系建设方面的工作逐步常规化，而更加凸显政党对政府治理的核心领导，体现了政治在推进中国式现代化过程中的根本责任，特别是对深层利益问题的改革需要强化政治领导的逻辑。即在相应经验、规则、制度发挥作用的前提下，依靠政党的领导能够降低改革探索的成本，进一步提高政府治理的基本效能。正是因为近10年来政党领导的强化，中国政府的治理才能够在减贫、产业发展、科技进步、疫情应对等方面表现出达成政策目标的超高效率。另外，经过前10年经济社会发展的积累，后10年的中国迎来了重要战略时期——国内经济社会面对关键的结构性调整，总体经济水平达到世界第二；国内政治迎来建党百年的重要时点，来自外部的压力急剧加大；全面建成小康社会的基础上，提出新的两步走大战略；等等。质言之，中国国家治理需要强化总体战略性布局，政治领导强化在近10年及未来一段时期内都具有重要的历史意义。

（三）从重点领域改革到全面深化改革

前10年政府治理改革的重点领域聚焦于经济调控与制度供给，即在延续改革开放基本国策的基础上，促进国家经济社会发展，并依据加入WTO及中国经济全球化的要求，进行法律法规等制度方面的建设，为经济发展打好规则“补丁”，强化中国经济发展的可预期性。后10年政府治理则面对更加全面的挑战，在执政党全面深化改革的领导下展开治理活动。全面深化改革一方面表现在治理的全面性，即整体性治理的趋势更加明显，如文体卫生（社会建设）与民生部分高度整合形成“大社会”“大民生”领域的统一治理；另一方面表现在重点领域改革的深化，如经济方面强调金融体制改革，政府行政方面的改革“步入深水区”，等等。以经济体制改革为例，20世纪90年代至21世纪第一个年末，中国的经济体制改革始终在有预期性的“节奏”中渐进展开，重点领域的改革相互衔接、相互影响，整体治理保持了稳定的均衡性。而进入新时代，几乎所有重点领域的改革均已步入深水区，经济同步进入“新常态”，政府相关治理战略与手段开始出现明显变化。理论上讲，任何时候经济改革都会遇到两难问题：“或者遵循经济增长的惯性，把改革放慢些，或者把经济增长速度降下来，推进改革，而让经济暂时忍受一定的困难。”〔9〕208面对经济增长与改革如何兼顾的问题，新时代中国政府对经济改革的推进体现出全面性与深化性，对农业农村、产业结构、金融体制、财税制度等领域同期推进大刀阔斧的改革，以期在“新常态”经济增长预期下调趋稳的背景下积极促进改革，为未来的高速发展夯实制度基础。

（四）从推动中等水平均衡发展到推进高质量发展

2017年10月党的十九大首次提出“高质量发展”，实质上也是对党的十八大开启的“新时代”中国经济社会发展历程、任务的重要概括。高质量发展的经济社会时代背景成为后10年政府治理的重要环境依据，也是政府治理变迁的重要推动因素。而从中等水平的均衡发展向高质量发展转型，也是此间中国政府面对的重要课题。以经济领域治理为例，从20世纪80年代中期经济体制改革历史来看，从微观层面的企业体制改革、价格“双轨制”向社会主义市场经济过渡，再到宏观层面政府调控能力的改革提升，直至21世纪第一个10年结束，中国经济体制已基本上完成了由计划向市场转轨的任务①。从新发展阶段经济体制改革向高质量发展目标变迁的角度来看，之前的种种改革均属于“准备性质”。这种准备性质既体现为企业等市场主体对市场经济适应性的逐渐成熟，更体现为政府治理能力对市场经济的适应力。比如，2003至2013年的前10年，在20世纪末国有企业改革的基础上，中央政府明确要求“国债投资要向农村、社会事业、西部开发、东北等老工业基地、生态建设和环境保护倾斜”〔10〕，以解决改革遗留问题并为进一步推进市场化改革做好准备。另如，前10年中央政府行政议题在金融投资改革的频次方面远低于后10年相关议题，且内容多在于鼓励多种金融投资方式的试错、应对国际金融危机、金融行业股份制改革等方面，主要目标是使金融业为做大市场“蛋糕”提供足够的支撑；而后10年金融投资改革则重点转向制度化，强调稳定金融市场，要求金融行业高质量发展，显示出政府治理“收”“放”之间对高质量发展的理解。

（五）从融入国际环境到作出中国贡献

随着中国加入WTO，为适应国际化的国内相关改革逐步深化，中国政府的治理话语也逐渐与国际社会治理话语体系相融合，在中央政府工作报告中越来越多地借鉴使用国际化的治理话语，中国政府的治理“语域”更加宽广。在前10年，法律法规制度建设的要旨是中国经济社会的市场化转型，依照国际环境的经验与对外开放国策要求，促进转型改革成果制度化，实质上是加速中国改革开放以融入国际环境，抓住发展的机遇。后10年中，在中国经济社会业已融入世界的基础上，中国政府则尝试对国际规则制度的变迁作出中国贡献。最典型的是营商环境/宜商环境方面中国改革探索与制度的国际化，从“放管服”改革开始，中国与优化营商环境相关的政府自身改革经历了“由外至内→由下至上→由上至下→由内至外”的政策扩散过程〔11〕，而世行新的宜商环境评价指标（Business Enabling Environment，BEE）顯然借鉴了中国“放管服”改革的经验，强调规制合理性的同时强调服务可得性，即高度重视政府提供服务的能力（“放管服”改革中“服”的意味）。可以说，中国政府治理变迁通过主动融入世界，促进了国际制度变迁，在制度意义上日益走近世界舞台中心。

四、新时代中国政府治理变迁的未来走向

基于时代背景与政府会议议题分析，可见20年来中国政府治理的演进逻辑与特征。以下进一步结合理论推演与治理实践，对未来中国政府治理变迁的方向与重点进行有价值的讨论。

（一）稳步发展基础上保持重要改革任务的高度持续性

改革不可能一蹴而就，变革前的制度存在严重的“路径依赖”，需要时间逐步推进变迁，而实际改革的迟滞性也决定了重点改革任务的长期性。一方面，中国政府治理变迁和经济社会结构转变是典型的渐进式改革，渐进式改革过程主要以“摸着石头过河”为主，即在具体改革目标并不十分清晰明确的前提下，通过不断解决具体问题来实现发展。这个过程虽然绝无一蹴而就的可能，“但是在问题导向下，在改革前后明显效率与效益变化面前，改革又能够不断得以推进”〔12〕，即各个阶段不断涌现的改革成果激励着改革持续推进，这便是持续性改革的深层机制。前10年中，“摸着石头过河”的渐进式改革性质突出，持续改革的动力机制正常运转；后10年中，由于改革步入深水区，改革成果的涌现几率下降，政治介入改革来攻坚克难，政府治理自身的改革也占居了中央政府议题的大量篇幅。因此，在改革环境发生变化、时代出现转折点的背景下，政府治理变迁如何保持持续性，尽可能沿着渐进性改革路径走下去，而不致付出过多的变革成本，是新一届政府治理变迁的重要课题。另一方面，由促进高速发展向推进稳步发展变迁，也是新一届政府治理的重要课题。无论是经济发展，还是社会建设，中央政府治道变革的趋势都可以视为有意识地让发展速度慢下来、稳下来，总结经验并上升为制度，降低高速发展背后的社会焦虑感。为实现稳步发展的目标，当前重要的改革任务需要保持高度持续性，一些未解决和待解决的问题会在持续稳步的节奏下一一解决。如“财税金融体制改革”方面，2023年政府工作报告重点建议新一届政府要继续推进财税金融体制改革，改革预算绩效管理，完善税收征管与金融监管，支持民营企业债券融资。同样，对于政府自身改革也会持续推进，通过优化市场化、法治化、国际化的营商环境来带动政府相关服务的提质升级，必然是本届政府必须保持高度持续性的改革方向。

（二）政府权责调整的基础上更加强调政府职能的履行

与市场化改革配套的政治改革，是深化市场改革的必要保障；政治改革指导下的政府改革是市场直接拉动的改革。市场需求所拉动的以政府权责调整为核心的政府改革，在现实中存在滞后性，即政府改革滞后于市场发展，形成市场发展与政府改革的历史规律性循环。从这一点出发，在近10年间通过“放管服”改革与优化营商环境积极优化政府权责基础上，未来5至10年政府权责调整的空间与必要性在降低。虽然市场发展对政府改革的拉动持续存在，但前期改革成果也需要未来5至10年通过政府实际工作成绩固化下来。最重要的是，近10年来的中国改革核心是政治改革，在执政党的领导下以一种相对成本较低的方式实现了政治改革目标，也为政府拉动的更高质量市场化改革做好了准备。因此，未来5至10年中政府职能履行②将优先于政府权责调整。也即是说，权责调整为政府职能的履行进行了制度上的试错，通过权责边界在20年间政府与经济社会的不断“切磋”“研磨”过程中确定下来，政府在现代经济社会发展中所应肩负的职能也逐渐清晰。未来政府可以在权责调整的框架下优化职能履行，同时在职能履行过程中进一步发现经济社会发展的新要求，从而为将来的改革进行实证积累。总之，在近年来政治改革与政府治理变革的铺陈之后，对内进一步调整经济社会结构，对外展开积极作为，优化政府的职能履行，将是当下与未来5到10年的主题。

（三）有为政府角色职责的进一步凸显与优化

近年来政府工作报告中屡次强调“促进有效市场和有为政府更好结合”，证明了中国历届政府治理变迁的延续性，尤其是在政府职能角色方面的认知是保持稳定的。理论中，“在今天，任何真正的解放，需要的是更多而不是更少的‘公共领域和‘公共权力”〔8〕98。现实中，越是风险增加的时代，政府对于经济社会发展的安全保障责任越重，在影响经济社会发展未来的关键重点事业方面越需要有为政府来降低风险。在预期性与稳定性降低的当下，政府对于经济社会发展的作用更加凸显。因此，中国政府治理继续强调有为政府发挥作用，政府职能扩张的方向应趋向于中国经济社会发展的重点事业治理方面。所谓“重点事业”，对目前而言主要包括金融投资管理、社会就业创业、应急事务管理几个方面。这些方面的改革均是政府职责“增量型改革”，涉及政府与市场、政府与社会之间边界的调整，将会是未来一段时期治理创新的重点领域。另外，政府核心角色职责是为经济社会发展寻找价值方向。这些价值可以是战略性的，也可以是策略性的；可以是单一确定性的，也可以是多元可选择的。从这个意义上讲，政府寻找价值、发现价值、创造价值的治理过程，是一种“心”和“梦”的治理，是牵引经济社会发展的重要手段。因此，依靠执政党的政治领导，强化政府对社会市场价值方向的理解，是体现党政关系现代化、建设有为政府的重要工作。

五、结语

政府治理的变迁根本上影響到政治合法性问题，同时也对经济社会发展方方面面产生积极或消极的影响。“过去的30多年里，党的合法性主要来自经济的持续增长以及由此而产生的民众的高支持率。”〔13〕21可以预期，直至新中国成立100年中华民族伟大复兴，中国的政治合法性都将直接源自经济社会的发展与民众生活水平的提升，这对于政府治理现代化提出了更高的要求。近20年来，从包括国务院常务会议议题在内的各种证据来看，中国政府治理变迁在政党的领导和经济社会结构转型的要求下，保持着战略方向上应有的定力，体现了中国政府治理变迁稳定不变的基本逻辑，也凸显了前后两个10年中的演进特征。关于未来走向，中国政府治理变迁在保持基本逻辑稳定的基础上，新一届政府在治理变革方面也会与时俱进地进行新的调整。当然，政府治理现代化话题中所必须探讨研究的前提是认知政府治理的“现代性”，而对于这种现代性的理解既源自治理变革的实践经验，也将影响未来一段时期的变革方向。如此，当前政府治理的现代性，突出了一种“流动不居”的特质，而任何对于未知事物发展的制度化地、多视角地、灵活性地影响与控制，都会提供一种美学的意味，人类的审美也在于此，即在未知中灵活地寻找秩序的过程是一种美。政府治理的现代化无疑存在一种审美的可能，中国政府治理变迁过程可以从美学的角度加以审视，这也是进一步观察和探讨中国政府治理变迁问题的有趣视角。

注释：

①价格改革实际上持续到21世纪第二个10年中，如天然气、煤炭的价格改革便较为迟滞。

②表现为国务院常务会议中的“政府工作计划”相关议题。

参考文献：

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〔4〕曲青山.学习领会党的十九大报告需要准确把握的几个重大问题〔N〕.学习时报，2017-11-13（01）.

〔5〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/n/2013/1116/c1001-235

60979.html.

〔6〕2014年政府工作报告（全文实录）〔EB/OL〕.http：//theory.people.com.cn/n/2014/0305/c49150-24536558-6.html.

〔7〕任剑涛.“一张一弛之谓道”：复杂局面中的国家治理节奏〔EB/OL〕.https：//wenku.so.com/d/93f45486e68064e7066f16958ac35ad2.

〔8〕齐格蒙特·鲍曼.流动的现代性〔M〕.欧阳景根，译.北京：中国人民大学出版社，2017.

〔9〕厉以宁，孟晓苏，李源潮，等.走向繁荣的战略选择〔M〕.北京：经济日报出版社，1991.

〔10〕温家宝.2004年中央政府工作报告〔EB/OL〕.https：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201193.htm.

〔11〕孟健军，潘墨涛.中国における「ビジネス環境の最適化」の制度設計に関する考察――政策実践の学習と拡散の試行錯誤プロセスからみたガバナンス体制と仕組み〔EB/OL〕.https：//www.rieti.go.jp/jp/publications/nts/21j019.html.

〔12〕李红亮，徐汉滨.传统试错渐进型向系统设计型的经济体制改革形态嬗变——基于改革动力的持续性考量〔J〕.经济问题，2019（01）：6-11.

〔13〕姚 洋，杨汝岱.政府行为与中国经济结构转型研究〔M〕.北京：北京大学出版社，2014.

责任编辑 周 荣

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“精益政府理论视角下有效市场和有为政府更好结合的途径机制研究”（22BZZ056），主持人潘墨涛。

〔作者简介〕潘墨涛（1986-），男，山西太原人，武汉大学政治与公共管理学院讲师、管理学博士，武汉大学地方政府公共服务创新研究中心兼职研究员，主要研究方向为公共行政、精益政府变革。

朱胜姣（1994-），女，湖北恩施人，武汉大学政治与公共管理学院博士生，武汉大学地方政府公共服务创新研究中心助理研究员，主要研究方向为公共政策、政府行政改革。