完善中国多层次社会保障体系研究

闫琼

摘   要：健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系是党的二十大报告中对未来我国社会保障体系发展提出的总目标。目前我国的多层次社会保障体系已基本建成，但是仍然有需要完善和改进的地方，例如发展不平衡不充分、城乡差距较大、与当前的社会经济发展不匹配等，如何进一步保证我国的社会保障体系更加科学、更加合理、更能体现民生福祉，是我国民生工作接下来的重点任务。基于此，就完善多层次社会保障体系提出相关建议。

关键词：多层次；社会保障体系；完善建议

中图分类号：D632.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）05-0114-03

随着社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国的发展进入了新的历史阶段，要适应新的发展阶段，就必须在保证社会稳定发展的基础上，把工作重点转移到解决社会主要矛盾上来，即要着力解决发展不平衡不充分的问题。如何解决这个问题，党的十九大报告中已经给出了明确的答案：即按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。2022年10月16日，党的二十大报告中指出建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，教育普及水平实现历史性跨越，基本养老保险覆盖10.4亿人，基本医疗保险参保率稳定在95%；同时提出要进一步健全社会保障体系，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。

一、多层次社会保障体系的内涵

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020年）》指出，到2020年，建成更加公平可持续的社会保障制度，即以人人享有公平的可持续的社会保障待遇为目标，构建同经济发展水平相适应的多层次的社会保障体系，从制度全覆盖到人群全覆盖。所谓多层次社会保障体系包含三个层次：即托底层、主干层和补充层。

第一层次为“托底层”。这一层次主要针对低收入、无收入群体和其他特殊群体，例如无法享受养老保险资格的老人、孤儿、流浪人群等。针对无收入群体主要采取的最低生活保障、农村“五保户”、医疗救助等社会救助和社会福利的制度对这些特殊群体给予特定的帮助。针对无收入人群的保障所需资金全部由政府承担。

而针对低收入的非企事业单位人员的非工薪阶层采取的则是个人少量缴费、政府提供保障的居民基本社会保险制度。

第二层次为“主干层”，这一层次面向的群体为属于企事业单位的“工薪阶层”，这一阶层鉴于其收入比较稳定，采取的是个人、单位、政府共同缴费的职工基本保险制度。在这一层次中，公民根据个人收入按比例缴纳社保，一部分归个人账户、一部分归社会统筹账戶，坚持多缴纳多享受的原则。这一层次中的职工基本社会保险采取的强制实施的原则，即凡是企事业单位必须要为本单位的员工购买社会保险，一旦参保，参保人员就有权享受养老、医疗、失业、工伤、生育等基本保障。这一层次充分体现了公民权利与义务的统一，缴纳社会保险是企业和公民的义务，同时参保人员又享有丰厚的保险政策。

第三层为“补充层”。这一层次针对的是少量高收入群体。针对经济基础相对较好的一些单位，国家鼓励其根据自身能力购买各种补充医疗保险和商业保险，以满足不同人员的保障需求，同时积极提倡各种优质商业保险。

构建多层次社会保障体系是中国社会发展过程中新时代国民对于社会保障提出的新要求，同时社会保障直接关系着人民群众的切身利益，是广大人民群众最直接最现实的政策要求和政策需要。因此，对于一个国家来说要想得到稳定长久的发展，建立一套合理完善的社会保障体系非常有必要。

二、我国社会保障体系的现状

目前我国的社会保障体系由社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四大模块组成，其中社会保险在整个社会保障体系中占据核心地位。

改革开放以来，为了给社会经济生产提供一个稳定的社会环境，国家特别注重社会保障的发展，同时也取得了令人瞩目的成就。

（一）社保系统更加完善

摆脱“双轨制”，实现机关事业单位和企业养老保险并轨。城乡居民基本养老保险制度实现统一，实现职工基本养老保险和居民基本养老保险的有效衔接；城乡居民基本医疗保险制度标准统一，城乡居民公平享有基本医疗保障的权益。医疗保险支付和缴费方式改革逐步推进，医保的保障性和基础性作用进一步增强。

（二）社保覆盖面进一步扩大

根据国家人力资源和社会保障部发布的2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示：2022年全国参加基本养老保险人数105 307万人，比上年末增加2 436万人；全国参加失业保险人数23 807万人，比上年末增加849万人，年末全国领取失业保险金人数297万人，增加38万人；全国参加工伤保险人数29 117 万人，比上年末增加830 万人。

图1  近五年三项社会保险参保人数

（三）社保缴费比例与经济发展同频共振

根据社会经济发展形式，国家积极调低养老保险、失业保险、工伤保险费率，减轻企业缴费压力和经济负担，积极发挥了社会保险维护社会稳定的作用，对于减少失业、保障就业有着非常重要的积极作用。同时实施稳健的社会保险基金投资运营，为经济发展注入新的活力。

（四）社保待遇稳步提升

从2005年开始，职工基本养老保险建立退休人员基本养老金合理调整机制目前已经实现“19年连涨”，居民收入年年提升。各地医疗报销比例和报销金额也在逐步提升，2020—2022年职工医保和城乡居民医保住院费用的政策范围内的报销比例分别提高了5个百分点左右。

除此之外，社会福利事业、社会救助、社会优抚等各项社会保障政策也在不断地完善。由此可见，我国惠及全民的社会保障体系已经初步建成，社会保障全面覆盖的目标也已初步完成。

三、我国社会保障体系中存在的不足

纵然我国的社会保障体系已经取得了很大的成就，但是中国人口众多，国土面积广阔，区域发展各有不同，各项社会关系纵横复杂，因此我们不得不承认，在取得成就的同时，我国的社会保障体系仍然存在着很多不足和不完善之处，具体主要有以下几个问题。

（一）社会保障制度发展的不平衡不充分问题严重

目前我国社会保障虽然已经实现了基本全面覆盖，但是在城乡之间、区域之间、社会群体之间仍然存在着很大差距。

目前，我国社会保障体系仍然采用的是城乡二元机制，即城镇和农村有着不一样的标准，这种区别对待本身就显示着城乡不公平的存在。其次，区域之间发展的不平衡。不同区域缴费比例不同、享受待遇则就不同。最后是各个社会群体之间的不平衡。即使同一区域、同一城乡，所处的社会群体不一样，那么所享受的待遇也是不一样的。比如在城镇就有着城镇居民养老保险和城镇职工养老保险、城镇居民医疗保险和城镇职工医疗保险之差。另外，同属于职工基本保险，政府机关、事业单位、企业之间所享受的待遇又是不一样的。

（二）社会保障制度设计上存在弊端

社会保障制度设计上的弊端主要体现在养老保险制度的设计上，区别于国外“现收现付”制，我国的养老保险制度实行的是“储备积累”制。目前我国的养老保险账户采取的是“统账结合”，这种方式本没有什么问题，但是随着人口老龄化的加剧，需要养老的人越来越多，而处在劳动年龄的人则越来越少，这就造成了目前的情况，即养老金缺口越来越大。

（三）社会保障管理水平与发展水平不匹配

如前文所述，党的十八大以来，我国的社会保障发展迅速，基本实现了全民覆盖，但是社保管理水平却落后于社保的高速发展。社会保障管理总体上没有形成一个完整的体系，仍然是政出多门、管理分散。如养老保险问题，企业职工归人力资源和社会保障部管理，公务员归人事部管理；医疗保险上，各个地方报销流程不统一、太过混乱，省级医疗保险和市级医疗保险管理方式又不一样等等。这种不统一的管理方式一方面加大了管理成本，另一方面也会在一定程度上阻碍社会保障继续向前發展。另外，随着社会保障覆盖面的扩大，社会保障管理的配套人员不足或者管理人员水平参差不齐等情况也是导致社会保障管理水平上不去的主要原因。

四、完善多层次社会保障体系的相关建议

针对以上论述中所提到我国目前社会保障体系中所存在的制度问题、发展不平衡等问题，结合国外先进社会保障体系的优缺点，对于我国建立起一个完善的多层次社会保障体系提出以下建议。

（一）加强顶层设计，优化体系定位

要建立完善的多层次社会保障体系，并能够健康有序地实施，必须制定科学的“顶层设计”，以强有力的法律基础做后盾、以完善的制度框架为保障。目前我国的社会保障体系虽已基本建成，但是距离一个成熟的体系还有一段路程，因此要想促进社会保障体系有序发展必须先要做好“顶层设计”。

首先要进一步完善立法，提供法律支持。根据社会发展情况和具体国情不断修改和完善《社会保障法》，明确社会保障的法律地位，为政策的实施提供法律支持。以法律的形式将各类商业保险、补充医疗保险、补充养老保险纳入常规的社会保障范围以内，为多层次社会保障体系的建立提供法律依据。

其次逐步实现全国统筹，确保政策实施有据可依。党的十九大针对养老保险地区发展不平衡的现象，提出了养老保险全国统筹。鉴于各地区经济发展不平衡，全国统筹不能直接进行，可先实现省级统筹，再不断完善各省政策制度和缴费标准，在企业养老保险省级统筹基础上，以统一全国缴费政策和基金收支管理制度为核心，以信息系统和经办服务管理全国一体化为依托，实现企业养老保险全国统筹，推动养老保险制度更加公平及可持续。

（二）提供多元化的社会保障服务

我国人口众多、社会群体复杂，面对这种情况，要想建立完善的多层次社会保障体系，必须充分考虑到各个群体和各个阶层的需要，提供多元化的社会保障服务。积极鼓励政府和企业创新，同时向西方发达国家学习，借鉴其成熟经验，在基本社会保障制度的基础上大力发展不同类型的社会保障方式，根据不同人群的不同需求提供差异化保障。同时大力发展商业保险，提高社会成员自身抵抗风险的能力，让个人和企业积极参与到社会保障中，减轻政府负担，使社会保障服务与社会发展阶段更加相适应。

（三）在进一步加大政府投入的同时，大力发展社会慈善事业

建立在互帮互助意识基础上的慈善事业在社会保障发展的历史中一直起着重要作用，它不但能够提高人们的道德感，在关键时刻还能够激发民族凝聚力和战斗力，因此慈善事业在社会保障体系中的作用不可小觑。目前我国有很多民间慈善组织，在重大自然灾害和特殊人群中都发挥了很大的作用，政府接下来要做的工作就是保证这些民间慈善组织合法运行。如果管理得当，这些慈善组织可以替政府分担很多社会福利性的工作。对于一些作出突出贡献的社会慈善组织，政府可以给予一定的政策扶持和帮助，这样也能鼓励更多的人自发形成慈善组织来承担部分社会福利和社会救助的工作。

（四）重点发挥商业保险在社会保障中的作用

社会保险在社会保障体系中占据重要作用，因此保险行业在社会保障体系中显然有着非常重要的位置。引入社会资本进入社会保障行业，加入市场竞争，这样也能促进整个社会保障体系的发展，但是引入社会资本的前提是政府一定要做好监管工作。2017年国务院下发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，也充分肯定了保险服务在养老保险中的重要作用。在引入商业保险的同时，可以适时降低基本社会保险的缴纳比例，给予企业更多的自主权和更多的空间来根据自身的情况改善员工的养老和医疗福利等各项需求。这样既可以促进整个社会保险行业的发展，又可以加快企业年金和职业年金的发展步伐，同时也减轻了政府负担。

（五）增强社会保险基金监管能力

首先要提高社会保险基金管理人员的整体素质，对管理人员进行系统性的培训，提高其自身业务素质。同时针对管理人员要加强监督，实行信息透明化，提高社会保险基金管理的透明度，避免出现管理人员违规违法的行为。

总之，要建立一个完善成熟的多层次社会保障体系是一项巨大的历史工程，需要国家、社会、企业以及每一位社会成员的共同努力，上下同心，团结一致，我国多层次的社会保障体系必将最终建立并充分发挥其社会稳定器和市场调节器的作用，促进整个社会的进步。

参考文献：

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[责任编辑   文   欣]