预算绩效运行监控的问题与对策

王成乾 边晶梅

摘   要：预算绩效运行监控是保障项目运行、提高预算使用效率的重要前提，是全过程绩效管理的重要组成部分。目前对于绩效运行评价的研究较少，相关制度建设不完善，相关单位重视程度较低，影响绩效运行监控的效果。基于实际工作经验，分析绩效运行监控的现状及存在的制度顶层设计不充分、部门协作不到位、绩效运行监控实施质量有待提升、绩效运行监控成果应用水平低等问题，针对预算管理中普遍存在的预算测算不准、预算申报过高等问题提出对策建议，以期进一步提高绩效管理水平。

关键词：预算绩效；绩效管理；运行监控；现状；问题；对策建议

中图分类号：F812.3       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）05-0090-03

财政是国家治理之本。近年来，受国家减税降费政策、新冠疫情等因素叠加影响，财政收入低位运行，收支平衡压力不断加大。通过绩效运行监控，可以将项目管理与绩效有机衔接，更好地服务项目支出标准体系建设，进而充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。

一、预算绩效运行监控介紹

预算绩效运行监控是以项目预算绩效目标为依据，对项目运行的进展情况与实现效果进行动态跟踪监控，发现偏离目标及时纠正，确保项目按计划顺利进行，是预算绩效管理的重要组成部分。

（一）预算绩效运行监控的发展与政策支持

绩效运行监控相较于绩效评估与绩效评价起步较晚。2011年财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》一文中“预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节”，首次明确绩效运行监控工作的重要性；2018年国务院下文《关于全面实施预算绩效管理的意见》，在原有以绩效目标执行情况为依据的基础上新增了预算执行进度情况，实现“双监控”；2019年财政部印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，标志着绩效运行监控的规范化与系统化。此后，各地根据国家文件要求并结合实际情况，相继出台本省市、本地区的政策性文件，进一步细化绩效运行监控工作。

（二）预算绩效运行监控的内容及实施过程

1.预算绩效运行监控的内容。绩效运行监控主要分为两方面内容。一是对绩效目标执行情况进行监控，包括项目预计产出、预计效果和项目服务对象满意度三个方面，从数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、可持续影响、服务对象满意度等方面细化考察；二是对预算资金执行情况进行监控，包括预算资金的拨付、使用和预计结转结余三个方面，其中重点环节是预算管理制度的建立与落实、资金使用是否超支、挪用、超出预算范围等。

2.预算绩效运行监控的方法、方式。绩效运行监控采取定量与定性相结合的分析方法，主要为目标对比法、专家评价法、问卷调查法、实地考察法等；绩效运行监控工作的开展方式一般为预算执行部门的日常监控与财政主管部门定期监控相结合的方式，根据项目性质确定监控的工作重点，如建设类项目偏向政府招投标、土建施工、监理、验收过程情况，科研类项目偏向预期效果情况等。

3.预算绩效运行监控的流程。各地绩效运行监控工作流程不同，以山东省淄博市为例，分为以下几个步骤：一是收集信息，根据《绩效目标申报表》，由预算单位对照各项绩效目标与绩效指标收集汇总绩效运行监控信息；二是分析信息，在收集信息的基础上，分析项目偏离绩效目标的原因，预计全年绩效目标是否能够完成，若存在不能完成的目标，逐条分析原因及提出改进措施；三是填制表格，在分析信息的基础上，填制《项目支出绩效目标执行情况监控表》；四是报送成果，在填制表格的基础上，由预算单位总结归纳，形成绩效运行监控报告，报送财政部门。

4.预算绩效运行监控的结果应用。绩效运行监控的成果是以后年度同一项目、类似项目预算安排的参考。对于绩效水平欠佳、预算执行不力的项目，应分析主客观因素并审慎考虑调减预算，存在严重问题的及时停止资金拨付；项目管理和预算资金使用过程汇总存在的与绩效目标的偏差，应及时通报预算单位整改。

（三）开展预算绩效运行监控的意义

现行“双监控”的要求下，探讨预算绩效运行监控的意义应从两个监控层面的要求出发：一是从绩效目标执行情况来看，开展绩效运行监控可以确保项目运行符合预期指标，以期项目能够在实施期内完成既定任务，保障项目的经济、社会、生态效益和项目可持续影响，对项目管理中存在的问题及时纠偏整改；二是从预算管理的角度来看，绩效运行监控可以对项目成本进行约束，避免财政预算资金支出超于原定范围、资金超支等问题，提高预算资金使用效率。

二、预算绩效运行监控现状及问题分析

预算绩效运行监控在全过程绩效管理中居于承上启下的位置，但由于起步较晚、尚处于发展成型阶段，加之学界对绩效运行监控的研究成果较少，在实际执行过程中也存在着一些问题与不足。

（一）制度顶层设计不充分

我国绩效运行监控工作经过多年的探索与尝试，目前已初步形成“双监控”的工作规范，但相较于绩效评估与绩效评价，绩效运行监控的规范性文件较少，现行绩效运行监控的相关法律法规数量少、不全面、不细致。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》一文中仅提及要做好绩效运行监控、实行“双监控”，《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》中对绩效运行监控的分工、范围内容、方式流程、结果应用等进行规定，但在具体操作方面过于笼统，仅要求应收集绩效监控信息、分析绩效监控信息、填报绩效监控情况表与报送绩效监控报告，对于每项工作的开展缺乏具体的实施细则。这导致职能部门更多依靠实践探索中总结的经验开展工作，难以对绩效运行监控的客观严谨性、真实有效性和应用有效性等效果进行评估考查，不利于实现绩效运行监控工作的规范性和系统性。

（二）部门协作不到位

由于绩效运行监控工作难度大、细节多，需要各部门间的协调配合。其中，财政部门作为财政预算资金的管理部门，在绩效运行監控工作中具有监管主体的职责；预算执行单位是财政预算资金的使用主体，也是实施绩效运行监控的主体。但在具体工作中，财政部门缺乏对预算执行部门的日常监督，往往是在绩效运行监控期末要求其报送成果资料，根据反映的问题下发整改通知，忽视了绩效运行监控的动态性与时效性；预算执行部门则常会不重视绩效运行监控、敷衍了事，在项目实施期间不注意项目进展情况与绩效目标、绩效指标的一致性，导致项目进度拖延、部分项目内容未按计划开展或计划临时变更而未调整绩效目标与指标、预算执行效率低下甚至预算资金浪费等问题。

（三）绩效运行监控实施质量有待提升

绩效运行监控起步较晚，各方面尚未完善，现阶段绩效运行监控工作的过程问题主要体现在几个方面：一是预算单位在预算年度初填报绩效目标时，对于绩效目标、绩效指标等编制质量低，存在长期目标与实施期目标完全一致、绩效指标内容不完善、指标判断依据不清晰等问题；二是现阶段绩效运行监控工作一般以预算年度为周期、在年中设置监控时点的方式集中开展，对于项目在实施期内的运行情况、跨年度的持续性项目在不同预算年度中的发展变化情况等难以起到动态监控的效果；三是绩效运行监控在实际工作中大都以预算执行单位报送的材料为主要依据，对项目的现场考察工作量不足或工作程度不够深入，对项目实际工作反映不充分；四是绩效运行监控通过项目支出绩效目标执行监控表、绩效运行监控评价报告的形式呈现，由于各预算项目实施内容差别大，表格难以诠释项目的专业针对性。

（四）绩效运行监控成果应用水平低

绩效运行监控的价值体现在其成果对于以后预算年度的决策产生的参考价值。目前，对于绩效目标执行监控表和绩效运行监控评价报告在成果应用方面存在以下问题：一是绩效运行监控评价报告为保证客观公正性，多为外聘第三方机构撰写，受现场工作量与工作深度、预算执行部门及项目各方配合程度、第三方机构人员专业性等因素影响，报告质量参差不齐。二是绩效运行监控反馈机制尚不完善，财政部门大都按照以往事后绩效评价工作的经验，根据成果资料中提出的问题要求预算执行部门整改。在此种机制下，对于项目在运行期内的偏离情况缺乏效果，背离了通过监控及时纠偏的设计初衷，且对于整改的效果亦缺少验收、再评价环节，使得绩效运行监控工作流于表面。

三、提高预算绩效运行监控水平的对策建议

如何高效、高质量地开展绩效运行监控，怎样更好地结合绩效目标和绩效指标、落实绩效运行监控的成果、推动绩效运行监控工作的进步发展，是财政绩效工作的重点也是难点。为推进绩效运行监控工作，提高预算绩效运行监控管理水平，必须从问题出发，从多角度多方面采取强有力的措施加以改进。

（一）推进立法工作，完善制度建设

顶层制度设计建设是提高绩效运行监控的最有效最直接的方式。从完善制度建设出发，一是构建绩效管理全过程法律体系，针对绩效运行监控出台专门法，以法律法规的形式明确绩效运行监控的内容、原则、标准、工作流程与规范、职责划分等，保障工作有法可依；二是同步跟进相关指导意见、规范文件的出台，作为法律法规的补充与细化，统一绩效运行监控工作的规范，增强工作权威性，并注重制度建设的可行性与可操作性，强化绩效运行监控管理机制建设；三是丰富事前绩效评估、事后绩效评价相关制度建设，增强绩效运行监控管理与二者间的联系，推动绩效管理全过程体系的发展；四是在各地开展绩效运行监控管理总结汇报，归纳其中行之有效的经验做法并树立典型加以推广，在实践中进一步丰富发展绩效运行监控管理制度与管理体系，推动建立绩效运行监控工作机制。

（二）加强部门协作，细化绩效责任

绩效运行监控是助推项目落地、提高预算使用效率的重要保障。财政监督是绩效运行监控的保障，财政部门一是充分发挥工作牵头作用，成立专门科室、二级单位负责绩效工作，加强与预算执行部门的沟通，通过召开会议、组织专家讲座、集中学习等多种形式开展绩效业务培训，传达绩效运行监控的理念、重要性、工作责任等，强化权责关系建立，将预算支出与绩效工作挂钩，提高预算执行部门工作对于绩效运行监控的重视；二是建立问题整改与反馈机制，对于绩效运行监控中发现的项目问题以书面、发函等方式通知预算执行部门及时整改并限定整改期限，完成整改的部分由财政部门联合预算执行单位共同组织验收，对于到期未完成整改任务或整改验收未通过的，要在项目实施结束或预算年度末绩效评价中予以体现，并以此作为项目下阶段、下一预算年度或类似项目的可行性参考。预算执行部门一是强化预算执行过程监控，准确把握项目执行进度，对照年初预算批复的绩效目标和资金预算，动态了解和掌握项目绩效目标实现程度、资金支出进度、项目实施进程等，据实编制绩效监控报告，全面掌握项目实施情况及存在的问题，防范风险、及时纠偏；二是细化工作内容至业务科室和工作人员，由各科室工作人员在开展项目时同步记录项目绩效情况，提高监控工作质量。

（三）抓牢监控质量，落实工作成效

提高绩效运行监控的工作质量需要多方面进行提升。一是压实绩效目标申报工作，财政部门严格审查预算执行部门绩效目标的申报，对于内容重复不明确、考察标准不清晰、指标缺失不完整的，及时要求部门规范后填报，以确保绩效运行监控的考察标准。二是优化绩效运行监控工作时点，改每一预算年度中时点集中开展为项目运行过程中动态跟随开展，财政部门可结合大数据等方式，采取多次且不固定的形式随机对各项目进行抽查，简化工作流程、降低工作量和工作成本、提高监控工作效率。三是深化绩效运行监控工作，在预算执行部门报送的资料基础上，增加实地考察、问卷调查等工作收集一手数据，构建绩效运行监控信息系统以便开展资料整理于工作留痕，确保资料严谨性与真实性，提高工作客观性。四是优化绩效运行监控指标，减少通用性指标并根据项目情况增加专业性指标，采用层次分析法、熵值法等统计学方法对指标赋分权重进行调整，提高考核工作水平。

（四）强化成果应用，保障管理质能

判断绩效运行监控工作是否行之有效，落脚点在于能否对项目进行纠偏，故绩效运行监控成果应用是重中之重。一是财政部门应落实监督职能，一方面严把报告质量关，确保第三方报告内容真实有效、建议具有可操作性的参考价值；另一方面优化监控工作，转变以报告为依据的整改，建立监控期动态整改的模式，加强工作的时效性。二是压实整改反馈，对于预算执行部门的整改工作应组织成效验收，落实纠偏效果，提高工作质量。三是扩大监督群体，将项目信息、运行情况、纠偏效果等信息向社会公开，自觉接受社会民众监督。

四、结束语

实施预算绩效运行监控是提高财政预算使用效率的内在要求，起到项目动态纠偏、降低资金成本的作用，在全过程绩效管理中具有重要意义。提高绩效运行监控管理水平需要社会各方面配合协作、凝聚合力，从多方面多层次共同推进，实现国家治理体系与治理能力现代化目标。

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[责任编辑   文   欣]