宁夏盐池县土地权改革存在的问题及对策建议

王晓忠 王登超

摘   要：土地权改革其核心要义是构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制，盘活土地资源要素、激活土地市场价值，提高土地节约集约利用水平。盐池县按照全区既定的土地权改革目标全面推开改革各项任务，但在改革中也遇到了一些问题。针对盐池县土地权改革中遇到的问题进行深入研究，并提出对策建议，以期为如期实现改革目标提供參考。

关键词：土地权改革；问题；对策建议

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）05-0020-03

自1928年《井冈山土地法》颁布实施以来，第一次从法律上肯定了农民拥有分配土地的权利，近百年时间，中国土地政策一直在不断探索、发展和完善[1，2]。在经历了“大包干”、两轮土地承包改革后，2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次提出要坚持农村的土地集体所有[3]。2016年10月，随着《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的印发，进一步对“三权分置”进行了深入阐述，提出“要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”[4，5]。

宁夏地处西北内陆地区，土地资源相对江浙等地较丰富，但土地集约节约利用水平较落后，盘活低效土地唤醒“沉睡”资源，提高土地利用水平，最大程度显化土地价值成为自然资源部门当前面临的主要改革任务[6，7]。通过实施土地权改革，到2025年基本建立城乡统筹、权责明确、有序流动、配置高效、集约利用、价值彰显的现代化土地市场和治理体系，单位GDP建设用地使用面积下降，土地综合利用效益明显提升，进一步形成耕地数量、质量和生态“三位一体”的保护格局。改革政策措施集成深化、制度机制不断完善，农村集体经营性建设用地市场活跃度明显提升，带动农民财产性收入明显提高，市场机制对国有建设用地的优化配置作用明显增强，土地权改革红利充分显现。

2021年4月，宁夏回族自治区党委和政府召开黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设第四次推进会，研究部署了用水权、排污权、土地权和山林权“四权”改革，标志着土地权改革正式在宁夏拉开序幕。

一、取得的成效

针对县域实际情况，盐池县确定了7个方面15项土地权改革任务，主要为县级国土空间总体规划编制、“多规合一”实用性村庄规划编制工作，农村土地确权实现应确尽确，完成农村集体经营性建设用地摸底调查，制定出台农村集体建设用地入市管理办法，落实盐池县承担国家统筹补充耕地项目新增耕地。

第一，用地规划管控方面。县级国土空间总体规划文本和图件初稿已完成，划定生态保护红线1153.6437平方公里，形成城镇开发边界和永久基本农田划定阶段性成果，拟划定城镇开发边界规模23.21平方公里，划定永久基本农田保护目标111.34平方公里。

第二，推进土地确权方面。全县187.78万亩耕地承包全部完成确权，确权率、颁证率均为100%；农村宅基地房地一体符合条件的已全部颁证。

第三，提高用地效益方面。通过招商引资兼并重组等方式盘活国有土地使用权人自行改造和市场主体实施改造两种途径，实施城镇低效用地再开发。

第四，整治工矿废弃地方面。建立全县工矿废弃地“一张图”，完成县域历史遗留废弃矿山、有责任主体废弃矿山的摸底和自然资源部、宁夏回族自治区自然资源厅下发图斑历史遗留矿山实地核查，新增的历史遗留废弃矿山在县人民政府官网公示无异议，纳入县级矿产资源“十四五”规划，按照两项规划要求和专项调查底数制定盐池县历史遗留无主矿山分布图及数据库；实施的盐池县历史遗留无主矿山生态修复治理项目，一期已治理2 740亩，新增耕地2 500亩，二期治理2 700亩的同时，新增耕地2 400亩。

第五，土地整治补充耕地方面。2021年承担国家统筹补充耕地项目一期工程已完工，新增耕地1.678万亩，利用国土“三调”成果和土地利用现状图进行摸底。

第六，城乡统一用地市场建设方面。不断探索推进农村承包地“三权分置”改革，结合县域实际，制定出台了县级农村集体经营性建设用地入市试点改革《实施方案》和《管理办法》，成功拍卖交易3宗农村集体经营性建设用地，面积131.29亩。2021年集体经济组织已分得1宗农村集体经营性建设用地，入市收益209.486 9万元，2022年6月10日拍卖成交2宗农村集体经营性建设用地，集体经济组织分得收益17万元左右。

第七，创新市场供地机制方面。推行扩大国有土地有偿使用范围，采取弹性年限出让、长期租赁、先租后让、租让结合等混合产业用地供给模式，进一步完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，切实推动产业结构调整。截至目前，已办理风、光电项目划拨转出让用地10宗，面积21.8838公顷，收缴土地出让金782.9067万元。

二、存在的问题

第一，确权登记问题突破难度大。盐池县实行土地承包后，全县96.69%土地为集体所有，又是农牧过渡地区，原耕地、林地、草原“一地多属性”“一地多证”等问题仍然突出。

第二，存量消化难度逐渐增大。虽然闲置土地和批而未供土地处置任务均已完成，但根据系统显示，全县仍有大量闲置土地和批而未供土地未消化处置，多为难啃的“硬骨头”，今后年度的处置难度将逐步增大。

第三，土地与资本互换增值渠道不畅。由于盐池县地处西北干旱地区，年平均降雨量不足200毫米，蒸发量却高达2 000毫米以上，受水资源短缺影响，实施的一系列生态修复项目如均受水指标配置等因素影响，制约后续补充耕地项目实施。

第四，农村房地一体不符合发证问题突出。一户多宅、非本村户口、违法违规建设、权属存在争议、空心宅基地等问题制约农村房地一体确权登记。

三、对策建议

第一，加强用地规划管控。完成县域国土空间规划编制的同时，加快推进“多规合一”实用性村庄规划编制，探索规划“留白”机制，为重点产业发展、农村新产业新业态和生态保护修复等预留弹性空间[8]。

第二，明晰土地权属。完成第二轮承包地和房地一体不动产权查漏补缺工作。探索多种形式的国有农用地承包经营权确权登记办法。开展集体建设用地摸底调查，对全县国有农用地和集体土地进行普查，对已发包、租赁的国有农用地、草原承包地、国有农林牧场土地、设施农业用地等进行全面清理规范[9-11]。

第三，赋予土地权充分权能。全面完成第二轮土地承包到期后延包试点任务，探索人均二轮承包地全村统一的模式和土地流转、托管、代耕代种等多种经营方式。引导村集体经济组织通过收储整治农户闲置土地发展乡村二三产业，通过租赁、退出、转让、入市等多种方式盘活宅基地使用权。引导农户通过进城购房或中心村租房、建房等措施保障户有所居[12]。探索农村集体经营性建设用地多元化入市机制，建立土地入市协商认定机制，将农村集体未利用土地、闲置学校等低效用地通过规划调整为经营性建设用地，并纳入交易平台。

第四，高效盘活土地资源。规范设施农业用地使用，对从事种植、养殖、加工流通和农业社会化服务的新型农业经营主体，采取一般农用地承包或腾退的建设用地租赁方式，保障新型经营主体用地需求[13]。建立低效用地、“僵尸企业”“散乱污”企业以及涉法涉诉企业用地联合处置机制，采取限期开发、征收土地闲置费、失信惩戒、无偿收回等方式盘活利用。探索建立工业用地市场化整治机制，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权，激励社会投资主体开展生态保护修复，对工矿废弃地整治后通过复垦、复绿等方式高效利用。坚持以水定地原则，依法依规开展荒地整治，新增耕地指标纳入补充耕地指标库[14]。

第五，构建城乡统一用地市场。推进农村集体土地市场交易，拓宽交易品种和范围。鼓励农民以多种方式流转承包土地经营权，推进土地规模化经营。依据宁夏回族自治区和吴忠市一、二级交易市场，健全完善县域国有、集体建设用地交易机制。成立盐池县土地投资经营公司，将村集体量化“三资”入股企业经营，利用国有集体土地开展抵押融资，通过增减挂钩项目实施农村闲置房地收储整治、复垦耕地指标交易等，盘活农村闲置资源。

第六，提高土地产出效益。开展园区企业亩均效益评价，对企业分等定级并实施差别化政策，倒逼企业提高土地产出效益。建立城市低效用地开发利用价格评估、认定和补偿机制，探索工业企业厂区改造后节余土地分割出让机制[15]。

第七，创新市场供地机制。围绕产业结构调整优化用地结构，土地利用年度计划单列一定比例的新增建设用地指标，保障重点项目和重点产业用地需求[16]。制定工业用地和集体经营性建设用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合等供地出让实施细则，合理确定国有、集体建设用地出让年限和供应方式。

第八，提升土地权交易监管水平。完善交易职能，规范交易行为。建立基础设施、民生项目和重点产业用地绿色通道，为土地权多元化交易搭建平台、畅通渠道。加强行政执法和刑事司法衔接，严厉打击非法占地、侵占国有土地等违法犯罪行为[17]。

参考文献：

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Problems and Countermeasures of Land Right Reform in Yanchi County， Ningxia Province

WANG Xiaozhong， WANG Dengchao

（Natural Resources Bureau of Yanchi County， Yanchi 751500， China）

Abstract： The core essence of land right reform is to build a more perfect system and mechanism of market allocation of land factors， revitalize land resources factors， activate the market value of land， and improve the level of the economical and intensive use of land. Yanchi County in Ningxia Province has fully promoted the reform tasks in accordance with the reform objectives， but also encountered some problems in the reform. This paper conducts in-depth research on the problems encountered in the reform， and puts forward countermeasures， in order to achieve the reform objectives and tasks as scheduled.

Key words： Land rights reform; Problem; Countermeasures and opinions

[責任编辑   文   欣]