行政事业单位零星工程管理存在的问题及对策

严 涛

乌鲁木齐水文勘测局 新疆 乌鲁木齐

一、行政事业单位零星工程的基本特点

1.零星工程涉及面广且发生频繁

行政事业单位零星工程涉及面广、发生频次高、涵盖资产种类多，如基础设施的房屋墙面粉刷、屋顶防水、地面处理、自来水管道维修、暖气管线维修维护，专用设施的信息通信工程、涉密设施设备、专用仪器设备等的维修维护，以及一些特种行业的专用设施的维修维护。零星工程的维修维护是行政事业单位资产管理工作的基本内容之一。

2.零星工程列入年度部门预算难度较大

行政事业单位零星工程包括日常频繁发生的、金额较小的维修、改造类工程，涉及房屋建筑、附属工程、仪器设备等各类资产的维修、服务。零星工程开工时间不确定、维修完成日期不确定，规律性不强，因此很难列入行政事业单位年度部门预算。

财政部门要求各单位年度预算的每个项目都要有立项依据、实施计划、项目绩效等相关资料，但很多零星工程是突发性的，或是上级单位临时安排的工作，这些工作在编制年度预算时很难预测并列支；即使列入了预算，财政部门也会以立项依据不充分等理由对其进行核减。单位编制预算时，由于零星工程属于尚未发生的事项，且工程需要支出的金额不能确定、立项也没有依据，如果采用项目立项方式申请专项资金会造成预算编制的不规范。另外，零星工程项目大多是临时突发的停水停电、路面损坏、环境改造、设施翻新、旱涝灾害、资产性损坏等因素导致的，这些突发性的事项在部门年度预算时很难考虑周全。因此，零星工程的项目支出并没有稳定的资金来源，行政事业单位为了能保障零星工程的顺利开展和经费支出，预算时一般参照上年度实际发生的零星工程情况，再结合单位工作现状，靠经验估算编制本单位零星工程预算，预算编制工作的难度较大。

3.零星工程种类繁多，施工成本相对较高

零星工程涉及基础设施、设备维修、室内装修、劳务用工等方面，工程虽小但“五脏俱全”，项目实施过程中施工方调动机器设备、组织劳务人员等方面的程序一道都不能少，且无法开展规模化施工，施工的资源占用率高、效率较低。行政事业单位为了保证工程的质量符合上级单位规定的要求，对零星工程施工企业的资质、企业规模都参照招投标项目的规定严格执行；但实际上有一定规模的企业并不愿意承接行政事业单位的零星工程，大多是一些个体经济组织通过挂靠大企业并给企业上缴管理费的方式来承接这些工程，无形中增加了施工成本。

4.确定施工方的程序不科学

一是行政事业单位确定零星工程实施企业的方式，或履行政府采购程序，或参照招投标程序，但无论采用哪种方式，实际操作起来都有一定难度。零星工程具有突发性、时效性的特点，很多工程须在短时间内完成，如果走政府采购或招投标程序，时间上无法满足项目的时效性要求；但行政事业单位不能违反相关制度规定，为了满足制度要求往往采用先施工、再走程序的方式，从表面上看程序是完整的，但实质上是一种变相的违规操作。

二是在确定零星工程施工主体时，按财政资金管理要求，无论是采用政府采购还是招投标方式，都要求每个工程履行一次程序，确定此次工程的施工方，从政策监管要求上看似乎没有什么问题，但作为一个永续存在的单位，设备设施的维修是一个长期的工作，如果每次选定不同的维修主体，将会增加隐性成本。如某单位信息化设备维修，第一次维修时甲公司被选中，第二次维修时乙公司被选中；乙公司在维修过程中，发现甲公司第一次维修时在设备上采用了甲公司独有的专有技术，乙公司维修时必须更换设备部件重新调试或继续购买甲公司的技术，无形中增加了维修成本。因此，在程序上选乙公司是合规的，但实际上甲公司才是最好的选择，这说明长期合作关系与政府采购、招投标制度要求存在一定的矛盾。

三是工程施工企业没有与单位建立长期合作关系，存在干完活就走人的心态，工程服务质量、服务态度上都会打折扣，与委托方的配合度也不高。

二、行政事业单位零星工程管理存在的问题

1.工程监管难度较大，结算不规范

零星工程有发生频繁、项目任务琐碎的特点，虽然工程量不大、支出较小，但是也需要专人对工程全过程进行监督管理，施工过程中甲方代表、监理和造价审核员要对工程的每一个环节进行管理。零星工程的特点导致行政事业单位大多忽视这些管理环节，不愿意将技术人员投入零星工程的管理。在工程价款结算方面，零星工程没有复杂的技术要求，更多的是一种相对简单的劳务服务，但施工方在结算价款时却按照建设项目收费标准全过程取费，工程造价虚高。

2.财务管理不规范，内部控制制度不健全

零星工程项目小、事情琐碎，行政事业单位不愿投入更多的人力和精力对其进行管理，管理跟不上也会造成财务核算上的不规范。单位财务部门有时将零星工程列入修缮费支出，有时列入工程费支出，有时列入劳务费支出；同样一件事，按不同的操作程序，最终形成了不同的财务处理结果。行政事业单位在进行内部控制和财务审批时，往往忽视对零星工程设置审批权限和管理程序，经常出现先找施工单位，再确定工程量和工程价款的情况。

由于行政事业单位人员专业性不强、相关管理制度缺失，零星工程造价一般参考施工方意见，按施工方报送的价格支付。如行政事业单位对一些零星工程采用询价方式来确定施工方，程序要求由单位组成询价领导小组，在市场询价后综合各种因素，通过会议确定最终的施工方；但实际操作中，由于零星工程发生频繁、事务琐碎，询价小组又是各部门临时抽调的人员，专业水平参差不齐，询价程序标准也不明确，最终询价环节由指定的施工企业去完成，询价领导小组只负责签字。从程序上看，政府采购所需的材料、程序没有缺失，但实际上单位的财务管理、内部控制制度有一定的缺陷，存在管理工作表面化、执行制度不到位等问题。

3.零星工程价款结算不规范

一是过于追求管理的程序化、规范化，没有针对性的管理制度、方法和措施，不区分工程性质、大小，一律严格按照建设工程规范执行，造成一些小项目特别是基本维修类项目，管理过于严格和烦琐，增加了零星工程的成本。

二是一些零星工程施工简单、造价较低，单位负责人认为小项目上不会出问题，对零星工程不重视，忽视对零星工程的常态化管理，管理人员配备不到位、专业性不强。日常零星工程实施管理过程中，多被施工方牵着走，零星工程的量、价确定主要以施工方提交的资料为依据；有些零星工程虽然有第三方造价审核机构参与预算和结算工作，但单位对施工工序、过程不清楚，验收不规范，造成第三方机构在进行工程价款结算审核时没有充分的依据，最终也只能以施工方提供的资料为依据进行结算。

三是零星工程的金额较小，行政事业单位在制定内部控制制度时，很容易忽视零星工程控制、审批方面的内容，制度缺陷造成资金的浪费和资产的流失。行政事业单位的内部控制制度也会对资金审批权限做出规定，但考虑到零星工程价款结算金额较小，内部控制审批流程对支出金额的权限设置也较低；但制度忽视了零星工程发生频次较高、可以多次审批、年度累积资金量大的特点，没有实行总量控制，审批权也集中在少数人手中，造成年度工程价款总额大、造价虚高和国有资产流失严重。

三、行政事业单位零星工程管理问题的应对措施

1.制定完善的零星工程管理制度

行政事业单位应当制定完善的零星工程管理制度，并确保制度具有可操作性。零星工程管理制度可参照工程项目管理制度，制度内容包含从决策到验收全过程的所有环节；但不同于工程项目管理制度的是，管理部门、人员和管理程序可精简，做小做精。如零星工程管理流程可设置为：报修（电话、书面或工作汇报等方式向单位管理部门报告）→受理（紧急情况汇报给主要领导同意后立即实施）→上报单位分管领导（“三重一大”事项须党组会决定）→确定工程量、工程价款和施工方等→签订合同并组织实施→验收→按合同结算工程价款。

2.禁止将工程项目化整为零后按零星工程管理

个别单位利用零星工程管理的漏洞，将本应招投标的工程项目分解为若干个零星工程，并将工程直接交由给关系户负责，以逃避招投标程序，造成国有资产流失，引发腐败问题。因此，行政事业单位要制定严格的工程管理制度，按工程的性质、资金来源、规模大小、施工要求等实行分类管理，严格禁止将本应走招投标程序的工程拆解成零星工程。同时，要加大对单位工程管理人员能力的培养，避免专业知识储备不足导致工作被动、被施工单位牵着走。另外，还可通过委托专业的第三方机构对单位工程实施管理和审核，严防各类违规行为。

3.针对零星工程特点开展有效的成本控制

目前，大多行政事业单位对工程管理没有分类施策，项目不分大小均按统一的标准和模式管理，体量再小的维修工程也按照建设工程来管理。工程价款结算时，很小的维修工程也是按照大型建设工程造价计算方式核定成本，看似合理实际上无形中增加了项目成本。如单位墙面粉刷工程，可以采用自购材料、雇佣工人、按天计费的方式实施：100m2墙面，材料费10元/m2，工人工价每天300元，3人3天完工，工程总造价约3700元；但如果让企业来施工，人工材料费远超3700元，还要加收其他多种管理费用，工程最终造价可能要成倍增长。再如，单位办公场所地面贴瓷砖100m2，如果按照工程项目核算人工费用，人工费为30元/m2，人工成本为3000元；如果单位采用自主雇工施工的方式，2名工人2天即可完成，每人每天500元的工价，人工成本可以控制在2000元以内。因此，行政事业单位工程技术单一、施工程序简单的零星工程，完全可以自主施工，或者按市场工价交给企业施工，而不是按照施工方完全套用建设工程造价的方式来核算费用。

4.加强零星工程合同管理

行政事业单位的零星工程，工程价款虽小，但也要严格执行合同管理制度。零星工程如果按照政府采购或招投标程序确定施工方，应由单位组织专人或聘请第三方预算工程量和工程价款，签订正式的工程（维修）合同。重要的工序和主要材料品牌、规格合同中都要有约定，特别是工程内容、工期、合同价款和资金支付方式、工程验收方式、扣留工程质保金等内容都要有具体而明确的约定。在合同中要明确双方的工程负责人，以利于保持沟通和工程的顺利实施。考虑到工程规模小、工程结算价款总量低、工程工期较短等因素，行政事业单位的零星施工合同可采用总价包干的方式确定合同金额，后期不再对合同金额进行调整，尽量减少工程管理成本和人工成本，让零星工程价款结算更加高效。

四、结语

近年来，行政事业单位的零星工程管理水平有了较大的提升，也取得了一些成效；在肯定成绩的同时，也要清醒地认识到工程管理中还有一些盲区和问题，如单位不重视、制度不完善、管理不科学等。针对零星工程管理中存在的问题，行政事业单位要制定科学有效的解决措施，妥善解决相关问题，稳步推进项目管理工作的顺利实施，促进行政事业单位各项事业的高质量发展。