教育强国视野中的高校“创新孤岛”治理：意义、任务与路径

卢威

摘 要：破解关键核心技术难题、有的放矢培养国家战略人才、推动经济社会高质量发展等一系列强国战略需求，迫切需要扭转高校“创新孤岛”倾向。高校“创新孤岛”问题精准治理应在突破“条块分割”壁垒的框限、增强高校面向社会自主办学能力、扭转学术评价“内循环”取向上着力。健全超越“条块关系”的跨部门行政协调机制、优化高校吸收社会参与和面向社会办学的治理体系架构、突出高校学术评价解决实际问题的导向，并依托区域高等教育一体化协同发展积累“创新孤岛”治理试点经验，是高校“创新孤岛”治理的实现途径。

关键词：教育强国；高校“创新孤岛”；精准治理

增强教育特别是高等教育对经济社会高质量发展的支撑力和贡献度，助力高水平科技自立自强和大国竞争，是加快建设教育强国的核心要义。实现这一目标，须着力破解高校“创新孤岛”问题。所谓“创新孤岛”，是指在科技创新体系中，某一环节或要素与整体的科技创新体系发生“隔离”，各子系统间缺乏资源、信息、人员等交流，以致形成“闭路循环”的现象。[1]高校作为创新体系的组成要素，其“创新孤岛”困境主要表现为高校之间以及高校与企业、科研院所等创新体系的其他构成主体之间存在区隔，以致创新资源协同性、集聚性不强，创新链与产业链衔接不够紧密、科研成果转化率有待提高、高等教育对产业转型升级的支持能力有待提升。针对高校“创新孤岛”对强国建设的掣肘，需要深入分析问题成因，并实施精准治理。

高校“创新孤岛”治理之于教育强国的意义

高校“创新孤岛”倾向早已有之，近年来诸如促进校际合作、区域高等教育协同发展、科教产教融合等政策举措，其实都是对此类问题或直接、或间接的回应。在今天加快建设教育强国、推动“教育—科技—人才”三位一体协同发展的新的时代背景下，高校“创新孤岛”治理正在彰显出更加鲜明的战略意涵。

第一，高校“创新孤岛”治理，是破解关键核心技术“卡脖子”难题的有力举措。破解关键核心技术面临的“卡脖子”难题，要求以实践问题为牵引而非以学科逻辑为中心，需要汇聚多方力量协同攻关，本质属于“大科学”活动。无论当年在美国科技崛起过程中发挥举足轻重作用的“曼哈顿工程”，还是我国“两弹一星”等重大突破，都是这种“大科学”的产物，这与基于研究者个人兴趣开展自由探索的“小科学”存在显著区别。事实上，不管是“大科学”还是“小科学”，都需要打通创新壁垒。知识创新和技术突破往往在跨越组织边界过程中、在不同创新主体的有机联结互动中产生，“画地为牢”是关键核心技术攻关的桎梏。应对“卡脖子”困境，迫切需要通过治理高校“创新孤岛”问题，破除横亘在高校之间、高校与国家科技创新系统其他主体要素之间的资源流动壁垒，形成创新联合体，增进科研协同性。

第二，高校“创新孤岛”治理，是有的放矢培养国家战略人才的重要途径。中央明确提出将“有的放矢培养国家战略人才”列为教育强国建设的重要任务。“有的放矢培养国家战略人才”的本质是增强高校人才培养的针对性、适切性。无论从“有的放矢”角度还是从“国家战略”角度来理解，此类人才培养都需要以治理高校“创新孤岛”为前置条件。一方面，“有的放矢”强调人才结构的适切性，意味着培养国家战略人才必须面向战略科技任务的重大需求。而要化解人才培养的供需矛盾，就離不开在高等教育与行业产业之间建立起协同联系机制，根据后者的实际需求调整优化人才培养结构，这就内在地要求高校与行业产业创新主体对接联动。另一方面，“国家战略人才”突出人才质量的适切性。所谓国家战略人才不同于一般人才，为胜任战略科技任务需要，其培养模式必须跳出局限于高等教育系统的“内循环”，通过产教融合、科教融汇，与企业、科研院所等其他主体建立协同育人机制。

第三，高校“创新孤岛”治理，是撬动经济和社会高质量发展的关键支点。“研以致用”是实现经济和社会发展向创新驱动转换、实现高质量发展的突破口。然而，在创新的“孤岛效应”作用下，高校科研“重论文发表、轻成果转化”倾向较为突出，知识生产更偏向于在高等教育系统内部循环。我国早已成为论文发表大国，不少成果见于国际顶尖期刊，但应用转化尚不乐观。在中国经济年会（2013—2014）上，时任国家发展改革委负责人提到我国科技成果的转化率为10％左右，低于当时发达国家40％的水平；有研究通过统计2015年—2017年中国专利授权、许可和转让数据，推算我国科技成果转化率约为6％，而同期美国科技成果转化率约为50％；也有研究测算，2014年—2018年中国高校和科研单位专利转化率在1.9％至3.29％之间。[2]概言之，我国高校科研成果应用转化数量偏少、比例偏低，与产业协同合作程度不够，对国家和区域产业发展和转型升级的支持不足，突显了治理高校“创新孤岛”问题的紧迫性。

当前高校“创新孤岛”治理面临的主要任务

识别高校“创新孤岛”现象的成因，是精准采取治理举措的逻辑起点。“条块分割”框限、高校面向社会自主办学能力不强、学术评价取向上的缺憾，是产生高校“创新孤岛”问题的三大深层因素，治理“创新孤岛”亟须由此入手。

第一，高校“创新孤岛”治理，需要突破“条块分割”壁垒的框限。当下高校面临的“创新孤岛”困境在很大程度上是“条块分割”格局形塑的产物。计划经济时期，“工业主管部门成为行业内横跨人才培养、基础科研、产业科研以及生产制造等不同领域的行政管理者，从而形成了从中央到地方的‘条条行政管理系统。”[3]借助行政计划和协调，企业、高校、科研院所之间实现联结互动。随着计划经济向市场经济转型与工业主管部门撤并，行政计划主导的产学研协调联动机制不复存在，公办高校之间以及高校与企业、科研院所等其他创新主体之间的联系于是被“条块分割”壁垒隔断。一方面，从“条条关系”维度看，不仅公办高校与国有企业、科研院所分别归属不同的“条条”，而且即便是高等教育系统内部，高校隶属关系也错综复杂。这种不同的隶属关系，是形成高校“创新孤岛”的一大原因。另一方面，从“块块关系”维度看，行政区划以及在此基础上的地方政府竞争将高校与所在地方的利益绑定，给高校之间以及高校与其他创新主体之间的区域合作带来限制，致力于消除“创新孤岛”的区域高等教育协同发展和区域创新体系建设仍面临诸多有待破除的藩篱。因此，突破“条块分割”框限，应当是高校“创新孤岛”治理的发力点。

第二，高校“创新孤岛”治理，需要增强高校面向社会自主办学能力。“创新孤岛”治理的实质是重建创新主体之间的联结。通过行政协调使高校与其他创新主体协同互动至关重要，但更重要的是在行政协调之外，形成高校与其他创新主体之间自发协同互动的机制，这就意味着必须增强高校面向社会自主办学的能力。从法律地位看，公办高校被定位于事业单位法人。所谓“事业单位法人”具有“事业单位”和“法人”的“双重面孔”：一方面，作为民法上的法人，公办高校已经是独立的市场主体，是具有民事权利能力和民事行为能力、依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织；另一方面，作为隶属于主管部门的事业单位，公办高校存在面向主管部门办学的倾向，获得主管部门认可往往优先于满足行业产业需求，其面向社会自主办学、及时有效回应市场和产业需求的能力还有一定的提升空间。在这个意义上说，高校的“创新孤岛”倾向，其实就是作为事业单位的高校面向社会自主办学的能力还存在不足，进而影响了其与产业、科研院所等其他创新主体自主联结互动的动力。显然，这是一个亟待破解的问题。

第三，高校“创新孤岛”治理，需要扭转学术评价的“内循环”取向。高校“创新孤岛”现象的产生，也是学术评价和导引机制不够完善的结果。目前，高校学术评价取向上存在两个误区。一是学术评价具有“封闭性”色彩，过度突出课题立项、成果发表等知识生产环节，对解决实际问题、推动应用转化注重不够。这种封闭性的学术评价在客观上减少了高校对行业企业、科研院所等科技创新系统其他主体的关注与依赖，导致了彼此关系的疏离化与“创新孤岛”问题的出现。二是学术评价具有“竞争性”色彩。在高校之间引入竞争关系，自然是调动高校及其教师科研积极性、提升高校学术生产力、推动学科建设和高校实力整体增强的有力工具，但也容易引发高校之间的零和博弈、增加高校之间合作难度、使高校过于看重成果数量指标而对实践中的真问题关注不够等意外后果，进而成为出现“创新孤岛”问题的诱因。无论是封闭性还是竞争性，其实质都是一种将科研活动囿于高校内部的“内循环”“孤岛化”的学术评价取向。高校“创新孤岛”治理，有待从学术评价改革的角度做文章。

实现高校“创新孤岛”问题精准治理的路径

可见，高校“创新孤岛”问题，既涉及微观的高校行为，也涉及宏观的政府间关系。实施高校“创新孤岛”的精准治理，相应地需要从优化行政协调、改进政校关系、完善学术评价、实施政策试点等多个角度切入，引导高校深度融入协同创新体系。

第一，以健全跨部门跨地域的行政协调机制为抓手，超越“條块分割”壁垒。“条块关系”客观存在，应对“条块壁垒”约束，不是要取消“条”和“块”，而是要在“条”和“块”之间搭建起“桥梁”，建立起资源、信息、人员的互动交流机制，超越“条块壁垒”对高校之间、高校与其他创新主体之间联结互动的框限。这就需要在政府间关系层面，健全跨部门跨地域的行政协调机制，对此可在三个层面做出努力。一是在顶层设计层面，将高校“创新孤岛”治理作为超越部门业务的工作进行整体性谋划，如将其纳入“教育—科技—人才”三位一体协同发展的全局进行统筹，列入有关高层议事协调机构的工作议题，制定出台专门的治理方案。二是分别在教育、科技、产业的中央主管部门和地方主管部门层面，通过定期经常性会商、签署部门合作协议、成立有关协作小组等途径实现部门联动。三是在政策支持层面，可通过设置专项资金，专门支持高校联合行业企业、科研院所申报研究项目，通过资金鼓励引导其面向实际问题开展跨部门跨地域科研合作。

第二，以优化高校的治理体系架构为抓手，增强高校主动回应社会需求的能动性。从逻辑关系看，治理体系现代化是治理能力现代化的前置条件，提高教育治理能力须以优化教育治理体系为基础。对高校“创新孤岛”治理而言，增强高校面向社会自主办学能力，应从构建吸收社会参与和面向社会办学的高校治理体系架构入手。一是优化董事会在高校产学研协同创新等方面决策中的角色。董事会是促进社会参与高校治理的关键机制，但目前仅部分高校设有此类组织，且其通常扮演咨询机构角色。推动社会参与高校治理，有必要充分发挥理事会或董事会在参与讨论学校发展规划、经费筹措和社会服务等方面的作用，建立健全社会支持和监督学校发展的长效机制。[4]二是释放高校基层活力，通过支持组建高校、产业、科研院所等多元组织协同的科研创新团队、鼓励师生创新创业、吸纳社会人士参与院系决策咨询工作等措施，激活学术心脏地带。三是在高校外部治理层面，将赋予高校更大办学自主权作为优化高等教育治理的枢纽，尽可能减少对高校的行政干预，避免管得过多、统得过死，通过增强高校自主性为高校面向社会和产业需求办学提供诱致性制度变迁环境。

第三，以突出高校学术评价的解决实际问题导向为抓手，优化产教融合激励机制。就高校“创新孤岛”治理而言，改革学术评价的要义在于跳出知识创新在高校中的“内循环”，实现创新链与产业链的衔接，这就须从以下三方面做出改进。一是优化政府对高校的评价，这是优化高校自身评价导向的前提。按照《深化新时代教育评价改革总体方案》顶层设计，深化政府对高校的评价考核和资源配置机制改革，淡化科研绩效数量指标和校际竞争，突出高校对接经济社会发展重大需求开展知识创新的实际贡献。二是优化高校教师学术评价与聘任制度，突出评价的解决实际问题导向，避免简单以科研成果数量和课题刊物等级为依据。例如：科研项目方面，适当提高行业主管部门研究课题和行业企业委托课题的认定权重，扭转片面注重纵向课题的倾向；应用转化方面，提高成果应用转化在学术评价、日常考核、职务晋升中的权重，完善成果转化的收益分配机制；人事聘任制度方面，需要重新审视事业编制对学术职业稳定性的保障作用，避免将“准聘—长聘”改革异化为以鼓励短期科研产出为取向的“非升即走”。三是积极发展高等教育中介组织，支持鼓励行业企业和第三部门等组织参与高校教学科研评价，形成多元评价体系，增进社会和企业参与。

第四，以区域高等教育一体化协同发展为依托，开展“创新孤岛”治理的区域探索与创新试验。政策试点是我国国家治理的独特机制，当前区域化发展为高校“创新孤岛”治理提供了相对成熟的试点条件。事实上，我国近年启动的若干区域重大战略本身就包含在区域范围内打通科技创新的部门和地区壁垒的意图，如高等教育和科技创新资源富集的长三角正在推进区域科技创新共同体建设和区域高等教育一体化协同发展，以实现创新资源的区域流动和集聚，增强对区域经济发展和产业转型升级的支撑力和驱动力。换言之，区域高等教育一体化协同发展与高校“创新孤岛”治理在目标和手段上具有耦合性。因此，不妨考虑依托区域高等教育一体化协同发展，推进高校“创新孤岛”治理先行先试，包括在区域范围内加快科技创新行政协调机制建设，在高校、科研院所和产业部门之间建立实体性行政协调机构，支持和鼓励建立高等教育和科技创新联盟组织，开展高等教育治理体系改革和高校学术评价改革试点，以此积累可复制推广的经验。这不仅有利于在本区域内打破高等教育和科研及创新资源的“条块分割”，而且也将为全国的高校“创新孤岛”治理提供区域经验支持。

本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“长三角高等教育高质量一体化推进策略研究”（项目编号：20YJC880062）研究成果

参考文献：

[1]辛献杰.“创新孤岛”如何破解[N].人民日报，2017-03-27（20）.

[2]贾雷坡，张志旻，唐隆华.中国高校和科研机构科技成果转化的问题与对策研究[J].中国科学基金，2022，36（2）：309-315.

[3]封凯栋.国家的双重角色：发展与转型的国家创新系统理论[M].北京：北京大学出版社，2022：285.

[4]杜玉波.聚焦大学治理关键 推进治理能力现代化[N]中国教育报，2020-01-06（5）.

（作者单位：华东师范大学国家教育宏观政策研究院）

[责任编辑：苑聪雯]