PPP投资类项目全过程资金管理研究

田杨

摘要：PPP投资类项目是地方各部门与社会资本通力协作，开展的经营性盈利项目。因项目前期、建设期及运营期的全过程资金管理是PPP投资类项目的重点，因而做好项目全过程资金管理显得尤为重要。基于此，文章从项目前期管理、建设期及运营期的全过程资金管理来探究PPP投资类项目资金管理的要点及难点，从中梳理发现问题，并提出相应的应对策略，为相关投资类项目资金管理的有效性提供依据。

关键词：PPP；投资类项目；全过程；资金管理

一、引言

现阶段，投资类项目的发展政策较为模糊，不少投资类项目被执行退库，因而项目的合规性和可行性显得尤为重要。其中，新中标的投资类项目几乎不会再采用投资模式，对于投资模式的存量处理显得尤为重要。要让项目合规合法地运营发展，离不开项目的全过程资金管理。而PPP投资类项目多因年限长，投资大成为回购的重点问题，因此做好项目全过程资金管理显得尤为重要。通过项目前期管理、建设期及运营期的全过程资金管理是投资类项目正常运营的重要内容，要保证项目每个环节正常运转，需要深入研究管理要点及难点是重要突破点，因而项目的全过程资金管理至关重要。

二、项目前期资金管理

（一）项目前期工程管理

1. 项目相关报批手续相对齐全

根据项目需要，PPP项目一般需要办理项目立项、规划选址、用地预审、环评、国有土地使用相关手续、初步设计及概算、建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工图设计及审查、工程预算审核、工程分量清单的编制等相关报批手续，手续的完善对于PPP项目的实施提供了前提条件。国有土地使用相关手续为后续项目融资提供了先决条件，同时项目用地规划许可和工程规划许可为项目的正常实施提供依据。因此，手续的完善对于PPP项目的实施及融资起到了至关重要的作用。如笔者参与的福建上杭项目于2021年12月31日已顺利完成林地报批工作。第一批公路部分用地于2022年8月15日取得福建省政府批复（闽政文〔2022〕363号）；第二批市政部分用地于2022年11月11日取得用地批复（闽政地〔2022〕1058号）。2022年4月15日取得环境影响报告书的批复（龙环审〔2022〕92号）、2022年5月5日取得水土保持方案报告书的批复。2022年9月27日取得建设用地规划许可证（上杭县自然资源局 地字第350823202200030号）、2022年9月29日取得建设工程规划许可证（上杭县自然资源局 建字第350823202200050号）、2022年10月20日取得施工许可。只有报批手续完善，才能保证项目的顺利进行。以PPP投资类项目合同为依托，以提前投入前期资金为切入点，以合同为依据，与相关主管部门交流，实现上杭县政府出具财政支出纳入财政预算的批复，为运营期回款提供保证。由于项目前期费用超过1.6亿元，经过多轮协商，与上杭县交通运输局签订投资类项目合同补充协议，明确规定前期拆迁经费超出部分由上杭县政府承担及支付前期用款利息的协议，严控我方风险，为集团争取相关利益合计1.77亿元（其中包括前期费用1.6亿及融资利息1700万元）。

2. 项目前期财审、工程预算及成本核算

PPP项目总投资包含前期征地拆遷费用，建安费用下浮相对较高，对于项目初步设计及概算要求高，很多地区出现不允许建安费用超过PPP合同价等相关要求。因此财审总价及工程预算成本能为PPP项目提供及时可行的实施依据，保证项目在按时完工的同时保证项目回报率，也可以使项目在实施过程中侧重相应重点分项，保证工程顺利完工。

（二）项目前期综合协调

1. 与项目实施相关机构沟通到位

由于PPP项目全过程时间长，政策文件变化较快，实施机构相对变化较大，在项目合作期内，用地应该由项目实施机构提供给项目管理公司使用，并负责项目工程建设用地的征收及拆迁工作。同时应该协调相关市区县应按照编制程序和要求，将PPP合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，并经人民政府同意后报同级人民代表大会审议，同意将约定的政府跨年度财政支出责任列入同级年度财政预算并经本级人民代表大会批准。此点为以后运营期PPP项目回购提供相应支付依据，能保证PPP项目顺利回购，保证资金的合规性和快速回收性。

如笔者参与的福建上杭项目，面临拆迁规模大，路线长，拆迁受资金影响严重等问题，应掌握问题切入点，通过项目主管领导，直接责任到人，每天深入一线记录拆迁情况并及时反馈到拆迁工作群，同时要求并督促拆迁进度，根据相关市区县拆迁最新政策来协助拆迁工作，在节约资金的同时完成拆迁工作。拆迁工作从停滞到现在，项目全线涉及临城、湖洋2个乡镇7个村，其中涉及临城段5个村，需征用地905.5亩；湖洋段涉及2个村，需征用地426.8亩。经过京杭公司的不懈努力，目前全线完成征收土地共计1323亩，基本完成土地征收和99%房屋拆迁征收协议签订工作。

2. 辅助协调完成项目用地征收及按期交地

PPP项目中标时，全部拆迁完成基本不太现实，零星的拆迁问题及解决时间要积极沟通相关执行机构，保证前期资金使用到位的同时保证拆迁工作的顺利完成，拆迁工作的完成才意味相关建设活动的顺利开展，因而拆迁的摸底沟通工作显得尤为重要，征拆的主体为当地执行机构及政府部门，但是征拆的摸底及征拆的完成则为建设期的顺利进行提供保障。

（三）项目前期资金筹措

按照本项目独立进行建设期和运营期的资金使用和财务核算。注册资本专门用于本项目的投资、建设及运营维护等。设立项目资金专户，并与资金监管银行签订资金管理协议（资金管理协议须报甲方备案），同时应严格按照资金管理协议的约定管理、使用资金，接受监管银行资金监管，确保项目资金专款专用。根据本合同约定的工程进度计划按时足额向项目资金专户拨付项目资金。按相关工程合同的约定向相关单位及时支付工程款。

PPP项目的融资一般由相应的中标方和实施机构成立的项目管理公司负责，除项目资本金外的资金可通过申请银行贷款或其他融资方式解决，随着银行监管日渐趋紧，国有土地使用相关手续是银行贷款成功的第一要义。国有土地使用相关手续的健全一定意义上代表项目用地的合规性，从一定侧面上可以体现项目的合规性。同时PPP项目的可行性缺口补助的方式银行更为关注，营利性质的项目较容易获得贷款资金。全部依靠政府付费的项目银行融资相对困难，但项目的合规性对于融资的顺利进行起到了至关重要的作用，因此资金的问题处理得当会为项目的正常实施提供保障。

上杭项目伊始，存在拆迁停滞、相关行政审批不完善、融资资金不到位等多重问题。笔者针对问题，认真分析研判，找出具有融资可能性的金融机构，并运用上杭县农商行与国开行的战略关系与国开行建立沟通，并积极提供相关资料，寻求融资可能性。由于上杭项目土地审批手续不完善，国开行无法放款，京杭公司通过福建省分行与国开总行建立联系，根据现有政策，提出先行使用前期费用。通过福建省分行与总行的不断沟通，使得1.9亿元于2021年6月顺利放款，避免了合同履约风险，同时与国开行福建省分行签订战略协议，为福建其他PPP项目融资提供可能性。

三、项目建设期资金管理

（一）项目工程管理方面

1. 质量管理

项目管理企业应要求施工单位按照施工组织设计约定，制定工程质量保证体系及措施文件，建立完善的质量检查制度，并收集及归档相应的工程质量文件。应对施工人员进行质量教育和技术培训，定期考核施工人员的劳动技能，严格执行施工规范和操作规程。对材料、工程设备以及工程的所有部分及其施工工艺进行全过程的质量检查和检验，并作详细记录，编制工程质量报表，报送监理审查。应要求施工单位按照法律规定及实施机构和项目管理企业的要求，进行施工现场取样试验、工程复核测量和设备性能检测，提供试验样品、提交试验报告和测量成果以及其他工作。应要求施工单位按照工程量清单计算的材料价位并以书面形式报告材料采购的有关资料和采购计划。对于隐蔽工程要按时到场并对隐蔽工程及其施工工艺、材料和工程设备进行检查，确认质量符合隐蔽要求，并在验收记录上签字后，施工单位才能进行覆盖。不符合质量要求的，要求施工单位修复，并重新检查。

首先，在实际项目中应根据现有工程内容及重要节点，工程实施过程中，实行项目业代处技术人员深入项目一线常态化，对施工现场进行检查、督查。监理工程师、承包人应严格履行各自职责，按规范规定执行。在检查过程中发现问题业代处必须以文字的形式下达指令给监理工程师，并督促存在问题的整改。如不及时整改反馈，业代处应及时向公司报告，同时监督监理工程师严格履行监理工作职责，督促施工单位落实整改并反馈。业代处还要随时检查承包人进入施工现场的原材料、施工方法、施工程序、人员结构和机械设备是否同监理工程师批准的相符，并做好检查记录。每道工序完工后，必须检查承包人的试验方法，取样方法，测试数据，同时还要检查监理是否有按频率抽样检查，每道工序完工后的抽样检查不得少于20%的频率，检查面达到100%。业主代表对重要工序及隐蔽工程必须会同监理人员全过程旁站。安排工程部相关人员制定质量安全管理手册，对于施工现场的问题进行督促整改。每月进行安全大检查，对于每日巡查记录登记成册，确实保证工程质量。同时对于省市区县的检查，应能组织人员做到积极迎检，对于检查中出现的问题，及时整改到位；

其次，加强工程计量的管理工作，配备专业计量人员，保证不超报，合理使用资金。对涉及质量、安全等问题要发送工作联系单，积极督促整改，对于監督站质检的整改材料，要求及时回复，保证施工质量安全；

再次，以投资类项目合同和施工合同为导向，加强按图足量施工意识，建立施工单位整改及通报台账，正向引导按质按量施工。对于工程建设内业资料要及时收集，对于施工总体方案及施工专项方案要留存，所有设计变更按照合同相关规定执行，保证工程内业资料项目公司有备案，为以后回购期提供保证。熟悉工程造价组成部分，能够按照相应费用对应不同子项，保证工程造价组成的准确性；

最后，投资类项目管理公司履行部分业主职能。管理公司能够对施工、监理相关人员进行批复并主导协调相关实施机构完成相关工作，为工程结算及人员履约提供可能性。同时根据投资类合同接受上杭县交通运输局建设期绩效考核，并能够顺利完成考核工作，具体计量管理流程图如图1所示。

2. 安全和文明施工管理

现阶段信息传播快，时效性高，在建设期应采取一切合理措施来避免或尽量减少对周围建筑物和居民区的干扰。在施工期间应有效控制现场气体散发、地面排水及排污。施工现场建筑垃圾、生活垃圾应分类存放并及时清运。水泥和其他易飞细颗粒建筑材料应采取覆盖等措施存放。施工期间乙方应采取必要的措施保证社会人员与车辆经过现场区域的交通疏解并针对环保部门相关规定实施项目。

3. 内业管理

加强工程计量的管理工作，配备专业计量人员，保证不超报，合理使用资金。对涉及质量、安全等问题要发送工作联系单，积极督促整改，对于省市县质检的整改材料，要求及时回复，保证施工质量安全。以PPP合同和施工合同为导向，加强按图足量施工意识，建立施工单位整改及通报台账，正向引导按质按量施工。

对于工程建设内业资料要及时收集，对于施工总体方案及施工专项方案要留存，所有设计变更按照合同相关规定执行，保证工程内业资料项目公司有备案，为以后回购期提供保证。如笔者参与的国道G205 线上杭县背头岭至湖洋段公路工程的建设对于完善福建省区域普通国省干线公路网，贯彻中央“乡村振兴战略”，促进原中央苏区振兴发展，缓解上杭县城过境交通压力，完善公铁集运体系，增强国防交通保障能力等具有重要的意义。同时本项目市政段2023年12月26日通车与否严重制约双龙铁路上杭站通行问题，且本项目为省重点项目，是上级单位北京建工集团重点督办项目，因此建设期京杭公司制定了质量安全等内控制度，保证工程顺利进展的同时，提高工程质量。在项目上能够根据现有工程内容及重要节点，安排工程部相关人员制定质量安全管理手册，对于施工现场的问题进行督促整改。每月进行安全大检查，对于每日巡查记录登记成册，确实保证工程质量。同时对于省市检查，能够做到积极迎检，对于检查中出现的问题，及时整改到位。对于所辖区域内的PPP项目，项目管理公司履行部分业主职能。京杭公司能够对施工、监理相关人员进行批复并主导协调帮助施工单位完成工程变更及人员大批量变更的相关工作，为工程结算及人员履约提供可能性。同时根据PPP合同接受上杭县交通运输局建设期绩效考核，并顺利完成相关工作。

（二）项目综合协调

首先，加强与项目实施机构的联系，在中标以后收集项目所有已办和未办审批手续资料，不限于立项、用地预审环评国有土地使用相关手续、初步设计及概算、施工图设计及审查、工程预算审核、工程量清单的编制等。上述材料的收集是项目融资及工程建设审批手续的前置条件，对项目管理工作至关重要；其次，加强与当地政府收储中心的联系，有利于融资资金到位后资料的收取，一定要按照融资机构的相应要求收集拆迁及补偿资料，有利于资金及时足额到位；最后，熟练把握PPP合同的相关规定，在维护集团利益的前提下，积极与实施机构及政府部门进行沟通，对所有事宜均以书面函件形式进行汇报，为后期项目建设运营及回收提供书面支持。

（三）项目资金筹措及回收

首先，融资机构应按照从省到市到县的原则，用项目现有的资料去寻求合作，省行的政策相对透明，实时性高，如若成功，时间及政策准确性较高；其次，在项目现有资料的前提下，多寻找省级融资机构，找出融资机构需要项目材料的共同点，可以极大程度地缩短材料的收集性，按照融资机构的要求，针对性地督促实施机构及政府部门出具融资机构的必要性，為融资成功提供保证；再次，融资机构确定后，加强与融资机构的联系，熟练掌握资金使用的要求，收集银行资金使用所需的所有资料，包括资金使用以后的资料的收集，为融资机构的足额及时到账提供便利；最后，熟练掌握融资机构与项目管理企业合同，掌握相应利率及还款条款，提前计划及准备资金的使用及还款。以笔者所辖的福建东山项目为例，竣工验收通过后，根据投资类合同列出相应绩效考核相关扣分项，与施工单位及运营单位签订相应合同，规定相应运营期道路维护及修理等问题，道路管理人员进行考核机制，保证道路安全，有问题早发现早处理，节省相应运营工程造价。

四、项目运营期资金管理

（一）项目工程管理

首先，竣工验收通过后，根据PPP合同列出相应绩效考核相关扣分项，与施工单位及运营单位签订相应合同，规定相应运营期道路维护及修理等问题，道路管理人员进行考核机制，保证道路安全，有问题早发现早处理，节省相应运营工程造价；其次，对于运营期道路所属的附属物，不局限于绿化、标识牌、广告牌及车位，要求出具相应附属物清单，加强管理，保证附属物数量及安全，有问题早处理早上报；再次，对于运营期用电用水，应与实施机构及政府部门签订相应合同，明确相应权责，为以后运营期完成后的结算工作提供保证；最后，所有工程项目资料逐次逐批报送项目实施机构，形成相应书面函件资料，保证资料完成交予实施机构，为最终决算提供保证。同时，安排固定人员制作回款金额及清单，充分了解回款流程，积极主动沟通，对回款难点进行把控，尽早发现解决，保证顺利回款。工程项目实行质量缺陷责任期和质量保证金制度。工程项目的质量缺陷责任期自交工验收之日起计算，期限按招标文件和合同约定，质量保证金按照国家有关规定执行。由建设单位组织有关部门进行（缺陷期）竣工验收。缺陷责任期内，由施工单位原因造成的缺陷，施工单位应负责维修，并承担所有鉴定及维修费用。如施工单位不维修也不承担费用，公司可按合同约定从保证金或银行保函中扣除，费用超出保证金额的，公司可按合同约定向承包人进行索赔。施工单位维修并承担相应费用后，不免除对工程的损失赔偿责任。缺陷责任期内，施工单位认真履行合同约定的责任，到期后，施工单位向公司申请返还保证金。项目缺陷责任期满，经过竣工验收合格，施工单位向公司提出支付质量保证金申请后，及时会同承包人按照合同约定的内容进行核实，如无异议，按照合同约定拨付质量保证金。

（二）项目综合协调

首先，要处理好实施机构及政府关系，由于运营期存在周期长，人员变更频繁的问题，应及时对接，确保工作的顺利进行并积极沟通解决运营期存在的问题，建立相应运营期制度，重点在于规范项目考核期奖惩制度，保证完成运营的同时积极回购；其次，要处理好施工单位及运营单位关系，制定相应制度，重点在于规范运营期内道路修理及维护权责，保证道路有人养护及修理，保证考核通过。如笔者参与的福建东山经济技术开发区“一区两园”基础设施（PPP）项目共含市政道路16条，包括海洋生物科技园6条道路、光伏玻璃及新材料产业园7条道路、经济技术开发区内3条道路，项目总投资额约为65070万元。现已运营期，对已进入运营期的东山项目持续跟进，针对主管领导多次换届问题，积极与历任管委会相关领导沟通，防止脱钩，督促政府按时足额付费；以此确保资本金每期按时足额顺利回购，截至2021年10月，合计回购1.6亿元，占项目总投资51%。具体工程回款统计图如图2所示。

（三）项目资金筹措及回收

首先，对于回购期政府还款金额及融资机构还款计划做相应清单，明确两者的日期时间，同时应注意两者之间的时间差，合理安排资金，及时主动地督促回款；其次，建立台账，明确权责，对于还款日期及流程进行把控，及时掌握回款困难原因，保证回款不拖延停滞。

五、结语

综上分析，PPP投资类项目全过程资金管理至关重要。企业应主动探索新的发展模式，安于现状处理投资类项目存量的同时，运用全过程项目管理的理念去开拓市场。对于PPP投资类项目经历周期长，土地报批及融资困难等问题，应运用全过程资金管理理念，处理好各个阶段的要点及难点，从而为相关投资类项目的顺利推进提供参考依据。

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（作者单位：北京市政投资有限公司）