国家治理视角下审计的法治功能及实现路径研究

尹禹文

【摘要】本文从国家治理视角出发，分析了审计的法治功能在国家治理体系中的价值体现，指出了审计的法治功能构成。本文认为，以助推法律制度完善、协调多元治理以及防范法治风险的法治功能架构，应在服务国家治理大局下，紧紧围绕审计的法治属性，坚持用法治思维守住审计工作的“生命线”，不断提高审计质量，以便更好顺应国家治理结构和治理能力现代化的需要。

【关键词】国家治理；审计；法治功能；价值体现；优化路径

【基金项目】2020年度教育部高校思想政治理论课教师研究专项“《民法典》精神原则融入高校思政课教学研究”（项目编号：20JDSZK137）；浙江省高校重大人文社科攻關计划项目“马克思主义法哲学视域下促进人民精神生活共同富裕的法治保障体系构建研究”（项目编号：2023QN158）。

审计的发展与社会法治建设密切相关，伴随法治建设进程，统一于法律制度设计之下，其所发挥的法治效力不仅体现了法治建设的成果，而且也在不断充实和完善法治建设。作为一种独立的经济监督活动，审计在党和国家机关依职权行使监督活动中发挥了重要作用。社会治理大背景下，审计生发于国家治理过程，又作用于国家治理和国家监督进程，是国家审计机关在法律法规的制度框架内对公共经济权力的社会控制与监督制衡，体现为对受托责任的确认、推进与履行。国家审计的实质是以维护社会公共利益为逻辑起点，依据法治规定和制度安排实施监督，具有鲜明的法定性、强制性和权威性。显然，国家审计建立于法治的基础，也体现出法治的一般内涵和功能，与法治建设的密切联系，形成法治建设的有效通道。探讨国家审计的法治功能，有助于更好审视国家审计在法治建设和治理能力现代化进程中的定位与作用。

一、审计的法治功能定位

审计活动以监督国家财政行为的合法化、真实性的外部表征，在国家治理视域下仍然从服于受托责任及其监督的具体实践，表现出国家权力与制度的分配模式，其本质是对国家财政权力的正当性与合法性的确认，目的是保障国民利益，契合于维权和制权的法治目的。对审计内容和对象的依法审查，在我国法治建设和民主体系构建中发挥了重要作用，以独立性、强制性、权威性为特点而体现出鲜明的法治特性与内涵。

1.以严格依法办事赋予审计鲜明的法定性

现行宪法确立了国家审计制度，并赋予国家审计独特的法律地位，为实施审计提供了根本法律依据。现行审计法、审计法实施条例和国家审计准则等审计的法律法规，规定了审计的根本目的、基本原则，审计的主体、对象、范围、内容、审计的职责、权限和责任，以及审计的程序和依据，为开展审计工作提供了强有力的法律保障。审计的监督权同样也受到法治的“监督”，审计机关必须在法定职责范围内开展审计活动，依据法定权限实施具体的审计行为，严格依照法定程序进行审计，依法保障被审计对象的知情权、参与权和救济权；必须根据相关法律规定和法律精神做出审计结果，不允许审计执法恣意擅断；必须根据相关法律所规定的程序对审计结果进行公告，并督促整改落实。因此，无论是从国家审计制度确立来看，还是从审计监督权行使来看，审计都具有鲜明的法定性。

2.以独特的法律地位赋予审计高度的权威性

审计所执行的管理、指导与监督的权能具有地位上的主导性与排他性，在审计立项环节以法定职权和内容需求设立审计相关规划与事项，在审查权限方面依法独立行使对被审计单位的监督检查。根据宪法和法律赋予的权力和地位，审计人员可以独立的行使审计监督权，不受行政机关、社会团体及其他个人的干涉。而其超然于被审计对象利益之外的关系，可以对被审计对象做出更加公正的审计，无论过程还是审计结论都更具有说服力，因而其监督也更具有权威性。审计的广度扩展到所有的行政事业部门和经营管理部门，这些部门面对审计的任务都应该无条件服从和积极配合；审计的深度所触及到的经济利益的深层次矛盾问题，审计的职能都可以揭示和反映，依据执法的地位做出整改的积极建议。由此也证明，审计就是一项执法行为，不仅具有法治效力，更体现法律的权威性；不仅可以监督微观层面，而且可以监督宏观层面。以第三方介入的独立的监督方式，在审计技术、审计方法和审计结果等方面的专业性、客观性判断，表现出独立和公正的特点，其相对独立的形式制度实现权力的制约和平衡，从而更有说服力的显现出监督的权威。另一方面，国家审计的权威性还来自于其审计的公正性，国家审计的权能在程序与实体的方面具有社会公信力和法律权威性，在程序公正上国家审计具有运作程序和过程的正当性标准，保证了国家审计的实体正义的实现；在实体公正上国家审计能以其客观、独立的审计结论反映审计的真实状况，从实体上检验国家审计程序的合法性。

3.以独特的专业监督效能赋予国家审计的强制性

由国家法律所规定，审计机关有权对被审计单位进行审计，而被审计对象应当接受和服从，表现在审计地位、审计立项、审计权限和结果处理上都具有法的强制效力，这也进一步证明了审计实施的强制性。审计在审计活动中处于主导地位，在审查权限上可以对被审计单位进行深入调查，审计部门拥有资料的报送权、检查权以及调查取证的权力，也拥有通报、公布审计结果的权力，并可以采取临时的强制措施，建议主管部门纠正其有关规定权。在审计结果处理上，审计机关同样具有强制性，针对问题和违规行为，可以要求被审计单位及时进行处理，并可以跟踪监督整改；对被审计单位拒绝、阻碍审计工作的处理、处罚权的，可以依据法律规定要求被审计单位做出及时改正。审计所出具的审计报告、做出的审计结论和下达的审计决定同样都具有法定的效力，上述部门、单位及个人必须主动地、自觉地履行或协助履行，否则国家审计机关可以采取必要的措施强制执行。审计强制性带来权力制约性，而随着这种强制性的不断提高，其对权力的制约作用也愈加明显，审计所具有的监督的专业优势和方法，能够从共性问题切入，发现出深层次的权力运行的弊端，提出相关的意见和建议，促进相关法规的完善和制约机制的建立、改进，这进一步强化了审计的强制力度，彰显出审计的法治功能。

二、审计的法治功能在国家治理体系中的价值体现

1.基于受托责任理论

审计与受托责任的关系十分密切，审计产生的前提条件是基于受托经济责任的存在，审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展被赋予重大职能，审计也由此构成受托责任的基本要素，成为一种确保受托责任有效履行的社会控制机制。审计的根源是为国家财富的所有者服务，由国家专职的审计部门和专门的审计人员实施，以监督公共财产和公共财务为己任，对使用公共资金的单位和相关个人的受托责任履行情况进行审核、评价，在增强公共责任、制约公权力运行及改善公共财务管理等方面发挥独特和极为重要的作用。审计致力于受托责任的履行，同时又在不断完善监督體系中促进法治进程的优化，以达到社会治理的体制和制度的公平、公正与规范。

2.推进国家治理能力现代化

审计作为国家治理的一项制度安排，是依法监督制约权力的重要方式，国家审计以其更具有说服力的专业优势和更具法治的的权威性功能，在强化经济责任履行和推进政府绩效方面起着不可替代的作用，所展现的监督功能是依据国家法律的基本治理制度，在发挥专业优势的基础上揭示漏洞，以其独立性、全面性与客观性的制度特性分析问题，真正客观揭示和反映经济社会运行中面临的关键问题和突出矛盾，从而达到一般法治强制所达不到的制约效果。审计机关还可以从体制机制层面开展研究型审计，关注可能引发的热点、难点问题，及时堵塞漏洞、分析原因、提出建议，推动相关领域的改革持续深化，更好促进国家治理体系的完善。而随着国家治理结构、内容的变化，也会带来国家审计职能的变化，在强调依法治国的大背景下，国家审计的法治强制性和权威使其监督的职能更加巩固，监督的范围更加扩展。现阶段，审计职能的监督效力完全与法治的强力制约性融合在一起，构成国家治理的监督体系。以适应国家治理的需要，除履行基本的监督职责外，在预见风险、发现问题、纠正错误、强化管理、改进服务等方面承担更多的责任，通过对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，更好推进国家治理能力现代化。

3.加强法治建设的推动力量

审计与法治具有同理性，审计的法治化是依据审计法律规范对经济活动的过程和结果进行审查，对违法行为和结果按照法律的规定进行纠正和责任追究，在经济监督活动中体现出法律的制约功能和制约效力，成为法治建设的重要组成部分。作为一种法治类型，国家审计的法治化将会发展成典型的法治制约手段，在整个法治格局中发挥示范和引领作用。一方面，通过有效的监督手段，揭示被审计单位有法不依、执法不严等问题，促使公权力运行更加规范与有序，有力推动法律法规的落实，促进依法行政；另一方面，审计充分发挥其建设性，能够发现和反映现行法律法规中存在的漏洞以及在实践操作中的问题，进行全方位的深层次分析，并对法律法规不完善的问题，审计机关亦可提出建议，促进体制性、制度性的改革，起到健全法律法规的作用，推动法治进程不断完善。从微观到宏观的健全法制、规范机制、强化制度管理的建设性作用，体现了审计在完善法律制度体系过程中的独特价值，在整个社会监督保障作用会越来越充分，在国家治理体系中将会扮演更加重要的角色。

三、审计的法治功能解析

国家治理视角下，审计的根本目的是依法对国家公权力开展财经领域的监督和制约，对公权力的运行加以限制，从而保障人民的权益。从本质看，审计与法治建设目标具有内在贯通性和一致性，审计工作具有重要的法治建设功能和使命。正如德国学者卢曼所说，国家需要在法律的秩序内运作才能是有效力的。审计同样是在法律的秩序和框架内运作并发挥效力，对法治秩序的维护、法治风险的防范、法治目标的达成具有重要的保障和推动作用。

1.制度功能：审计推进国家治理的制度完善，促进秩序稳定

法律制度的完善是实现治理现代化目标的应有之义，也是良法善治得以实现的前提和基础。法律制度的制定与完善需要遵从内在客观规律，又要符合国家治理现代化的要求。只有契合时代变革方向，对社会和人民的关切做出及时深刻的回应，才能满足法治领域人民内部矛盾转变的需要，才能保证现代化治理中法治建设效果得以深入人心。审计相比于其他类型的监督更加具有预防性、揭示性和建设性的功能，能够对审计环节中产生的问题有针对性进行反馈，客观反映经济活动利益需求，对经济活动中的决策、执行进行查证和评价，及时发现法律和制度的漏洞，并提出相应的法律法规的完善方案。以问责制度保证国家审计的强制性和权威性确保对被审计对象监督的效力，以整改制度落实审计整改措施完善内部制度，以信息公开制度促进权力规范运行，发挥社会监督功能。另一方面，在经济领域的监督如果单纯依靠法律法规的审查往往难以发现制度实践中的某些漏洞，尤其是财经领域对经管财务类的专业要求相对较高，制度性审查的要求在某些程度上难以具有专业度和完善性，审计通过资金流向的主线贯穿于相关专业的业务实践，能够与制度性审查互相配合和弥补，发现和识别法律和制度在执行运行中出现的不符合经济效率、公平正义和经济安全的问题，对财经会计、建设工程等专业性领域提出有针对性的法律制度审计建议，从而推进相关法律制度的完善及秩序的和谐稳定。

2.运行功能：国家审计协调多元治理，提升运行效能

促进权力运行合法与合规是国家审计的基本目标，它贯穿于审计的全过程。包括政策贯彻落实、公共资金资源的管理使用和领导干部经济责任履行等方面的审查与评价，反映行政部门、领导干部及经济运行的合法、合规的状况，审计促进各部门及经济运行的依法依规办事。考察分析审计对象是否遵守国家法律、法规、规章规定的程序要求，揭露违纪违法问题，查明违纪违法事实，通过维护正当程序，有效制约行政权力，审计的范围涵盖了所有经营管理公共财政的主体和领域，具有广泛性和全面性的特点，所构建的国家审查组织体系既有纵向的深度也有横向的广度，其运行功能表现为两个层面，一方面以综合性和主导性方式对参与审计的各类主体包括政府机关、企事业单位、非盈利性组织、社会公众之间的关系加以协调，形成不同主体组织间的协同发力，一方面对政府部门、国资国企、事业单位的领导干部发挥组织治理功能，推动协调治理功能得以实现，提升组织运行的效能。审计对不同主体组织的充分参与和功能发挥进行协调与平衡，以经济政策和调控政策的有效实施，在综合衡平中解决组织治理的问题和矛盾，发现和识别社会经济发展中的不确定性因素并进行补充，对各类资源配置和社会事务管理进行监督，强化经济活动的合法性和有效性。

3.防范功能：审计防范法治风险，提高治理成效

提升国家治理效能是新时代赋予国家审计的一项重要任务，围绕服务国家治理的任务要求，确定审计工作重点，拓展审计业务类型。从微观层面来看，善于从法律视角揭示和反映问题，善于从治理角度深入分析问题的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，着力围绕权力运行和责任落实，提出对策建议，促进被审计单位的整改、完善制度管理和堵塞体制机制性的漏洞，从根本上达到完善治理的制度建设。从宏观层面来看，国家审计以促进民主、维护国家经济安全、推进问责、提升政府效能、加强法治、防治腐败、保护生态环境、强化企业社会责任、改善民生以及实现可持续发展为其重要治理功能表征。其中，国家审计的一项关键法治任务就是防范国家、社会治理过程中可能出现的法治风险，最大程度减少不确定性因素，以加强法治风险的预防水平、提升法治风险的解决能力，促进国家法治建设的治理成效提升和健康稳定发展。

四、审计的法治功能促进国家治理的优化路径

1.坚持用法治思维守住审计工作的“生命线”

法治思维的实质是把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。运用法治思维进行审计是法治建设的内在要求，以法治思维推进审计工作，要准确把握审计的法治属性，首先要树立法治意识，从思想认识上强调依法审计的重要性。其次，审计工作自身也要要树立权力边界意识，主要体现在审计对象、范围的确定、审计内容界定以及审计方式、审计结果的运用，都要以法治建设为主导，以法治思维定位国家审计，要求审计工作必须依据法治思维来观察、分析和解决社会问题。

2.在法治建设大背景下推行法治审计实践

法治审计构成法治建设的内容，既是发挥审计法治功能的重要保证，也是进一步推动国家法治进程的一项重要举措。审计立项、审计实施与审计结果处理都应该定位于法治建设的框架内，通过依法审计监督制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防问题以及完善法治制度的功能，在保障国家经济运行安全，推动法治、廉洁、公平和正义理念，改善国家治理，进而实现国家可持续发展中发挥积极作用，把推进法治建设作为自身工作的使命与责任，以其更强的专业性和独立性丰富法治建设的内容以及展现法治建设的成果。

3.从服务国家治理大局提升审计质量

伴随着审计工作不断融合整个法治建设进程，审计合规性将成为法治体系的重要制度安排，同时也成为国家治理现代化的重要指标衡量，相应的，强化审计质量管理则是检验制度执行的重要手段。做好审计质量控制，对内部审计的要求就是逐渐向管理审计转型发展，从预防型审计转变为增值型审计，审计的职能也从监督转变为全局性的控制与评价。一是强调审计工作的规范化、标准化，明确审计范围与程序，二是明确审计责任。要求审计人员及时捕捉审计过程中发现的敏感信息点，及时形成审计要情和审计信息，而审计人员更要具备特别专业素质，包括对审计的洞察能力、综合分析判断能力、沟通能力等。在此要求下，由审计工作的追求“合规”转向服务于国家治理大局的整体审计。

4.推动审计法规制度完善

审计的制度安排需要完善顶层设计，用制度保障依法审计。要突出法治的先行性、前瞻性、适用性，强调审计行为遵循法治准则，在法律、制度、规范的框架内开展各项工作，同时，要在完善审计制度使基础上推动审计管理流程再优化，细化审计程序和操作流程，以审计合规引领审计法治前行，以审计问责制度提升审计监督威慑力，以审计整改制度促进内部规章制度完善。突出审计项目立项、审计方案编制、审计实施、审计报告、审计处理等关键环节遵循法治准则，做到制度性遵守与职业规范的一致性。

总之，审计在整个法治建设进程中的不断创新和发展，顺应了国家治理结构和治理能力现代化的需要，其法治功能的发挥不仅丰富了法治建设的成果，而且提升了自身的權威影响力。新形势下要准确把握国家审计的法治功能定位，需从国家治理大局出发，抓住审计工作的新特点、新使命、新要求，在服务于国家治理体系的基础上充分展现其价值存在，并能够在规范权力运行、完善法治制度建设、助力社会全面深化改革等方面更好地发挥促进作用。

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（作者单位：复旦大学马克思主义学院、浙江经济职业技术学院）