EPC模式的“变形记”

余国亮

项目工程总承包（EPC）（以下简称EPC）是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式，是国际通行的建设项目组织实施形式，在实现设计、施工的深度融合、减少建设成本、提升项目质量、缩短建设工期等方面作用显著。相较于传统的工程量清单招标而言，EPC模式将原来业主需要单独组织招标的设计、采购与施工融合在了一起进行整体招标，具有缩短项目前期报建时间、简化招标程序、项目开工快、加快资金使用速度等优点。但由于相关配套制度的缺失，EPC模式慢慢变了形。一些地方政府为了完成“项目为王”的开工率任务指标，提高资金使用效率，在未对EPC项目进行充分的科学论证及可行性研究报告粗糙的情况下让EPC项目仓促上马，导致EPC项目出现虚假招标、围标串标、违规转分包等一系列乱象。

近年来，通过对政府投资EPC项目审计实践，总结以下EPC模式下的“变形记”。

变形记1———不具备招标条件强行招标。

一些地方政府为了完成项目开工率指标任务，通过采用EPC模式，在土地交易尚未完成、未完成征地拆迁、未完成“三通一平”、未履行初步设计及概算审批、未办理工程规划许可、资金未到位等不具备招标条件的情况下，仍然实施了EPC招标程序，确定了中标企业，签订了施工总承包合同，按合同约定支付了工程预付款，但项目却迟迟无法开工，导致资金闲置、间接提高了项目建设成本。

变形记2———未批先建。

有些EPC项目早已开工建设，仍未履行项目初步设计审批、施工图纸审查，未编制水土保持方案，未办理施工许可、建设规划许可、环境影响评价、工程质量监督手续，未依法取得用地使用权等。相关行政主管部门形同虚设，未依法履行监督管理职责。

变形记3———建设规模、建设内容等作出重大变更后，未按照规定的程序报原审批部门审批。

有些EPC项目为了发行地方政府专项债券，前期制定的实施方案和批复的可行性研究报告中的项目建设规模、建设内容、总投资等，在项目实施时均作出了重大调整，但相关建设单位却未按规定报原审批部门审批。

变形记4———利用设计方案参与评标操作施工单位联合体中标。

有些EPC项目中标联合体成员设计单位是前期项目建议书、可行性研究报告、初步设计编制单位，后期通过组成联合体参与投标轻而易举高得分中标。主要有三种形式：一是开标前已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件不予公开，重复纳入工程总承包招标范围，已完成工作成果私下提供给特定关系人，由其作为自身技术方案标进行投标取得中标；二是开标前已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件虽予公开，但原设计单位实际已经基本或完全完成施工图设计编制，评标办法中要求对投标人深化设计方案进行评审，再由意向施工单位与原方案和初步设计单位组成联合体参与工程总承包投标取得中标；三是招标前授意特定关系人提前介入项目设计但不签订设计合同，投标截止期不给其他投标人编制设计方案的合理时间，致使特定关系人凭借提前介入设计的先发优势取得中标。

如：2022年某市燃气管道改造EPC项目的可行性研究报告和初步设计编制单位是某市政设计有限公司，该项目在发布招标文件时并未公布可行性研究报告和初步设计成果，某市政设计有限公司作为联合体成员设计单位参与投标并以高得分中标。其中设计方案优化、施工图设计深度得满分。进一步审计发现，实际施工单位是当地燃气公司（建设单位之一，无施工资质），通过挂靠外地有施工资质的企业联合外地燃气企业子公司（有市政设计资质）操纵中标。室内燃气金属波纹管和自闭阀门更换造价在预算中，但在实际施工过程中又向户主收取费用。

变形记5———违规设置门槛，排斥投标人或潜在投标人。

有些EPC项目建设单位为了让利害（利益）关系人以最低代价中标，违规设置门槛，排斥投标人或潜在投标人。在编制招标文件评分办法的时候，以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件，限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商，设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应等条款排斥投标人或潜在投标人，使招标竞争范围大大缩水。

如：某市路堤结合改造工程项目的设计招标公告把可研、勘察、测量、初步设计、施工图设计及后期设计服务作为设计招标范围，通过设置不合理工期限制，两次招标仅有某甲设计院一家投标单位报名，达不到开标规定而流标两次，通过肢解发包给某甲设计院、某乙设计院、某丙勘察研究总院等三家企业。

变形记6———项目招投标竞争不充分。

随着近几年政府投资项目EPC模式的迅猛发展，各企业也摸透了EPC项目招标里面的门道，基本属于内定。一看见发布在招标信息网上的项目采用EPC模式，直接无视不参与投标。建设单位为了让利害（利益）关系人中标，在招标代理机构公开发布招标公告前就“内定中标人”，让招标代理机构明示或暗示其他潜在投标人该项目中标人已经“内定”，由招标代理机构或特定中标企业通过邀请两三家符合资质的企业参与陪标，走个过场，特定投标人轻而易举中标。

如：2021年至2022年某市、县（区）有259个EPC项目，开标时参与投标单位不超过5家，其中有150个EPC项目开标时参与投标不超过3家，投标单位少，项目未经过招投标市场充分竞争，导致中标价下浮率不高，仅为3%～5%（一般下浮率为6%～8%），经济效益不明显。

变形记7———市、县（区）属国有建筑企业中标EPC项目形成集中态势。

大部分EPC项目中标成集中态势，一些地方政府为了扶持市、县（区）属国有建筑企业，把利润、税收留在当地，无论项目总投资大小，是否适合采用EPC模式，都通过EPC模式招标，从而精准的由市、县（区）属国有建筑企业中标城建。实际上，市、县（区）属国有建筑企业大规模中标项目后，项目管理人员与施工队伍短时间内无法与承揽业务规模相匹配，最终通过违规转包或违法分包给不具备相应施工资质的单位或个人施工，存在严重质量安全隐患。

如：2021年至2022年某市、县（区）有259个EPC项目，其中有183个由市、县（区）属国有建筑企业中标城建，而县（区）属国有建筑企业施工资质较低，有的仅有叁级施工总承包资质，通过挂靠资质较高的企业组成联合体中标后，独自实施项目，或再违规转包分包给不具备施工资质的单位或个人施工。

针对以上EPC项目“变形记”提供以下参考建议。

1.谨慎决策，规范程序，别让EPC模式变了味。EPC项目建设单位严格按照政府投资管理权限和规定的程序，及时将工程可行性研究报告和初步设计文件报投资主管部门或者其他有关部门审批，让可行性研究报告和初步设计文件更加科学严谨、更加合理完善。要谨慎决策、规范程序，避免工作重复造成损失浪费，确保EPC模式快捷、高效地服务于重点项目建设。

2.公平公正，充分竞争，优化营商环境。EPC项目建设单位在发布招标文件时，依法公布相关文件资料，给予合理的设计工期；根据项目实际需求确定投标单位资质条件及业绩要求，合理确定评分标准。项目主管部门应当加强对招标文件的合理性审查及对招标代理机构依法履职的监管，确保招投标活动公平公正，杜绝出现围标串标行为。

3.完善法规制度体系，着力提高制度的科学性和约束力。建议由市、县（区）重点办牵头，发改委、财政、住建等相关部门组成重点项目联合督查小组，对EPC项目进行跟踪检查督导，及时纠偏。同時，对1亿元以上的EPC项目列入年度审计计划，由审计部门进行全过程跟踪审计。经查实确实存在违法行为的，行政监督部门要严格依法实施行政处罚，并按照规定纳入信用记录；对其中负有责任的直接责任人，需要给予党纪、政务处分或组织处理的，移交有关单位依规依纪依法处理。

4.国有建筑企业要自我革新，提升自身综合实力，适应市场竞争需要。市、县（区）属国有建筑企业应严格遵守有关法律法规和行业标准规范，依法诚信参与投标，自觉维护公平竞争秩序。进一步加强内部管理，采用新技术、新工艺降低企业成本，优化资源配置，提高劳动效率，不断增强企业的竞争力。

（作者单位：抚州市审计局）