EOD模式的法律合规机制和风险应对

周正阳

(中南大学 法学院,湖南 长沙 410083)

随着全球环境问题的日益严峻,EOD(Eco-environment-oriented Development,生态保护修复)逐渐成为各国政府和企业关注的热点。EOD项目作为一种生态保护和修复手段,可以有效地改善生态环境,提高生态系统的稳定性和可持续性,同时为经济发展提供一定的支撑。然而,EOD项目的实施涉及诸多合规问题,如何确保其在法律框架下合法合规运作,是当前一个重要的研究方向。

一、EOD模式概述

EOD模式通过建立经济发展和生态环境建设的协作关系,提升整个地区的综合效益,使生态建设和经济发展互相促进。推行 EOD模式,是落实“两山”理念、强化生态保护投融资、促进生态产品价值实现、支持全面打赢污染防治攻坚战、促进生态文明建设的一项重大探索。

(一)EOD模式的内涵

EOD模式也称生态债务偿还模式,是一种新型的生态修复机制。它通过将生态恢复工作交给具备专业技术能力的第三方来实现,同时让这些第三方从中获得经济收益。2020年9月,国务院生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅联合发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中对EOD模式的定义为:“以生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营和组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化的项目组织实施方式。”[1]

EOD模式的提出,源于对传统生态修复方式的反思。传统的方式主要依靠政府行政命令和财政资金推动生态修复,但这种方式存在资金不足、技术力量薄弱等问题,生态修复工作常常陷于瓶颈,难以持续开展。因此,EOD模式试图引入市场经济手段,通过政企合作的方式解决生态修复资金不足、技术供给不足等问题。具体来说,EOD模式中的生态修复工作主要由企业或其他第三方机构承担。政府或相关部门会先进行生态资源调查评估,明确需要修复的生态系统类型、空间格局和生态功能目标,然后选择合适的企业签订合同,委托其开展生态修复工作。企业根据合同要求开展修复,并从中获得一定的经济收益,收益来源可能包括政府的服务采购费用、未来生态系统服务功能的收费分成等。

(二)EOD模式与传统生态模式的区别

与传统的生态修复模式相比,EOD模式的最大区别在于其更强的经济驱动和更高的效率。

从经济驱动方面看,EOD模式通过市场化手段强化了生态修复工作的供给端。企业和其他第三方机构参与生态修复的目的是获取经济收益,这为生态修复工作提供了持续的资金和技术支持。传统模式下,政府财力和行政力难以满足生态修复的长期需要;EOD模式下,企业的参与为生态修复提供了新的经济来源。

从效率方面看,EOD模式下的生态修复工作会由专业的第三方机构承担。相比政府部门,这些机构具备更专业的知识和技术,可以使用更科学合理的修复方案,避免资源浪费,提高工作效率。此外,市场竞争会促使这些机构不断提高技术和管理水平,加快生态修复工作进度,逐步提高生态系统质量。

(三)实施EOD模式的意义

实施EOD模式,对推进生态文明建设具有重大意义。

第一,缓解生态修复资金压力。EOD模式将现金流匮乏的生态治理项目和盈利性较强的产业项目“肥瘦搭配”,融合推进,使生态改善带来的溢价内部化。[2]由于EOD模式为生态修复工作带来新的经济来源,政府不再完全依靠财政投入,而可以将有限资金更多地用于其他公共服务;企业通过参与生态修复获取收益,也会不断投入更多资本,形成良性循环。

第二,推动生态保护专业化和产业化。EOD模式将生态修复这一传统公共服务领域向具备专业能力的企业开放,不仅可以提高工作效率,也会推动相关产业的发展。生态修复中的调查评估、设计、施工等环节都需要专业人才和机构,EOD模式为相关领域带来发展机遇。

第三,建立健全生态补偿机制。EOD模式将生态保护与经济利益挂钩,为长期建立生态补偿机制奠定了基础。在生态环境保护和修复工作中,对生态环境受损的单位和地区进行经济补偿,有利于激发企业参与生态环境保护和修复工作的积极性,推动可持续发展。

第四,推动政府职能转变。在EOD模式下,政府角色从生态修复的具体实施方转变为引导和监管方,这有助于推动政府职能转变,使其更多关注公共政策和服务。

(四)EOD模式设计

1.模式设计步骤

要设计和实施EOD模式,可以按照以下步骤进行。(1)对需要修复的生态系统进行全面调查,评估其生态环境退化状况和生态服务功能缺失情况,确定修复的顺序、范围和目标。(2)政府聘请第三方中介机构,基于生态系统评估结果确定招标范围,并通过招标方式选择合适的企业伙伴。(3)根据生态系统的修复难易程度、所需投入等因素,确定向企业提供的生态补偿标准和支付方式。(4)与企业签订生态修复服务合同,明确双方的权利义务关系,包括修复技术方案、进度要求、绩效考核、收益分成等内容。(5)政府聘请第三方机构对企业开展的修复工作进行监督,确保合同得到遵守和切实执行。(6)生态修复完成后,按约定标准开展评估验收,并根据实际修复效果确定向第三方机构支付补偿款的数额。

2.利益相关方的角色定位

EOD模式的核心要素是生态,但生态仅能起到引领区域开发方向的作用,实现区域的整体性开发则必须重视“规划”的作用。[3]要实现生态环境资源向经济优势的转化,平衡经济发展与生态环境的关系,必须将生态导向的规划理念整合到区域开发的全过程当中,产生多方面共同作用的良性成果。[4]EOD模式涉及政府、企业、公众等多个利益相关方,各方需要明确自身的角色定位。政府是生态修复的决策和监管方,负责制定政策、组织实施,确保公共利益;获得生态修复项目的企业是执行方和直接受益方,需要完成修复任务并获得补偿;公众既是生态修复的受益方,也可通过监督发挥制衡作用;第三方中介机构既可为政府提供决策咨询服务,也可承担监测评估工作,需要维护公正性;金融机构可通过提供资金支持等方式参与EOD项目,分享项目效益。各利益相关方需要在框架内积极履行各自职责,推动EOD模式的有效实施。具体而言,政府要加强统筹协调,企业要诚信经营,公众要理性监督,中介机构要独立公正,金融机构要持续给予支持。多方良性互动,方能形成合力,实现生态文明建设的目标。

二、我国EOD模式的政策依据

我国自20世纪90年代开始重视生态环境保护,并制定了一系列政策法规,为EOD模式的实施提供了政策依据。1992年,我国正式提出可持续发展战略,强调在发展经济的同时注重资源环境保护,实现经济社会和资源环境的协调发展。这一战略决定了我国生态建设的方向。1998年,我国颁布实施的《中华人民共和国水土保持法》对水土流失治理和生态恢复等作出明确规定。其中第四条规定:国家实行水土保持优先战略,将水土保持与经济建设和社会发展有机结合。这为EOD模式的实施提供了法律依据。2011年,国务院批转环保部等五部门制定的《生态保护修复工程技术政策》是我国第一个专门针对生态保护修复领域的技术政策和技术指南文件,它明确规定要推广应用EOD模式。因此,该文件可以被视为EOD模式实施的具体政策依据。2015年,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出完善生态修复政策、建立生态保护修复市场化机制、发展生态修复业等举措,为EOD模式的实施提供了政策环境。2016年,国务院办公厅印发的《“十三五”国家生态环境保护规划》也提出要推广应用EOD模式。2017年,环保部等六部门联合印发的《“十三五”全国生态环境保护规划》再次明确要推广EOD模式,完善生态修复长效机制。

上述政策从宏观战略到具体规划都给予EOD支持和鼓励,使其在我国的生态修复事业中得到广泛应用。可以说,EOD模式的合法地位和发展前景都是可靠的。

三、EOD项目的合规性探讨

根据生态环境部办公厅《关于印发〈生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)〉的通知》(环办科财〔2022〕6号),推动EOD项目顺利实施的合规要点如下:“项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求,依法依规推进项目规范实施,不以任何形式增加地方政府隐性债务。”因此,深入探讨EOD项目的实施主体、用地等方面的问题,是EOD项目合法合规实施的重要节点和关键变量。

(一)EOD项目实施主体选择的合法合规性

在实施EOD项目时,选择合适的实施主体是至关重要的。根据《招标投标法》和《政府采购法》的规定,EOD项目实施主体应当通过公开、公平、公正的招投标程序产生,充分体现诚实信用原则。EOD项目涉及国家投资的,应当严格按照《政府采购法》确定实施主体;涉及社会投资的,则应当按照《招标投标法》确定实施主体。此外,实施主体还需要具备相关领域的资质和许可证,甚至可能需要特定的生态修复资质。

(二)EOD项目用地取得的合法合规性

EOD项目在选择用地时,必须严格遵循国土空间规划和土地利用总体规划,确保项目不违反规划要求,维护区域土地资源的合理利用和生态平衡。项目应与区域规划相一致,避免对环境和生态系统产生不可逆的破坏。EOD项目用地的取得必须遵循《土地管理法》等法律法规的规定,确保合法合规。根据不同项目性质,可以采取划拨、协议出让等不同方式取得用地,确保项目用地的合法性和透明度。

不同类型的EOD项目可能对用地的需求有所不同。例如,生态修复项目可能需要保护现有生态系统,而发展项目可能需要拓展用地。因此,项目实施主体应根据项目性质和目标,选择合适的用地方式,最大程度地保护生态环境。此外,应严格控制EOD项目用地范围,避免资源浪费和环境破坏。应进行科学合理的用地规划,确保用地的高效利用和生态功能的恢复。EOD项目用地的取得应避免挪用农民集体经营的土地。在项目实施过程中,要尊重土地权属和农民的合法权益,避免侵犯农民的土地使用权。

为了确保EOD项目用地的合规性,应加强土地用途管理和监管。相关部门应定期对项目用地进行检查和审查,确保项目在法律法规允许的范围内进行。在EOD项目用地过程中,应加强社会参与和信息公开,让利益相关者了解项目的用地计划和影响,以便对项目提出建议和意见,确保决策的公正和合理。

(三)EOD项目开发资源权属的合法性

EOD项目开发资源权属合法性是项目实施中不可忽视的重要方面。根据资源属性和法律规定,EOD项目开发的土石方、砂石等自然资源属于国家所有,无论在何种情况下,实施主体均不具备直接享有这些资源的开发收益权。因此,开发者在使用这些资源时必须严格遵循法律法规的规定。

为了确保EOD项目在开发资源时合法合规,实施主体必须依法取得相关的资源开采许可。此外,根据法律规定,开发者在开采利用资源时需要按照相关规定缴纳资源税等费用。这些费用是对资源开发者的合法权益的补偿,也是确保资源可持续利用的重要手段。

在EOD项目实施过程中,开发者不能将国家资源的开发收益用于个人或非法用途,而必须纳入国家财政,确保资源的公平合理开发和国家利益的最大化。

(四)EOD项目资源利用合法合规性

在EOD项目实施过程中,如果涉及对水和土地等国家资源的利用,必须严格遵守国家法律法规的要求。具体而言,项目方在进行水资源开发利用时,需要遵循《水法》的规定,申请并取得水资源开发利用许可;对涉及土地的开发利用,必须依法遵循《土地管理法》等法规,获得土地利用许可。未经合法许可的资源开发和利用将被视为非法行为,可能引发法律责任和处罚。

在EOD项目的资源配置和使用过程中,必须坚持公平合理的原则,避免资源的浪费和破坏。资源的配置应当基于科学的评估和规划,确保最大程度地实现资源的有效利用。同时,资源的使用应当遵循可持续发展原则,防止过度开发和破坏生态环境。合理的资源配置和使用不仅有助于项目的可持续发展,也符合国家资源管理的要求。

(五)土地指标交易的合规运用

土地指标交易可以作为EOD项目的合法融资手段,但必须基于自愿原则,做到公开公平公正。同时,土地指标交易必须符合国土空间规划和土地利用总体规划,不能改变土地用途或超规模开发。此外,土地指标交易收益的分配需要合理规范,维护相关利益主体的权益。

(六)特许经营权设置及取得的合法性

如果EOD项目涉及特许经营权的设置,必须依法进行。特许经营权的设立必须基于特许协议,通过公开的招标投标等方式,选择合适的特许经营企业,并依法签订特许经营合同。在这一过程中,需要避免特许经营中出现寻租行为,确保特许经营收益的公平分配。

(七)水资源利用权取得的合规性

在进行水资源开发利用时,EOD项目方必须依法申请并取得水资源开发利用许可,履行相应的缴费义务。此外,要主动接受水行政主管部门的监督和管理,确保合规开发和使用,杜绝任何非法占用水资源的行为。

(八)EOD项目隐性债务风险防控

在EOD项目的实施过程中,相关主体需要高度关注隐性债务风险,加强对风险的识别、评估和管理,避免项目成为地方政府隐性债务的潜在风险来源。同时,应充分进行经济合理性评估,避免“空城计”等风险出现。在考虑借款等融资手段时,不应将不确定的收益前景作为举债依据,确保项目的可持续发展和健康运营。

四、EOD项目实施中的风险及应对措施

在EOD项目实施过程中,土地用途变更、资源开发许可、隐性债务等方面难免存在一定的风险。如何按照法律法规及国家政策的要求做到合法合规,是实践中不可忽视的问题。在项目推进过程中,必须全面考虑这些风险并采取切实可行的措施,确保EOD项目在达到生态修复和可持续发展目标的同时不违反法律法规和社会伦理。

(一)土地用途变更合规风险及应对措施

合规风险:EOD项目可能涉及土地用途的变更。如果这种变更与国土空间规划、土地利用总体规划不一致,就会存在合规风险。

应对措施:在项目规划初期,必须充分了解国土空间规划和土地利用总体规划,确保项目的用途与规划要求一致。进行土地用途变更前,需要与相关部门进行充分沟通和审批,确保合规性。

(二)资源开发许可合规风险及应对措施

合规风险:EOD项目需要利用水土资源。如果在开发过程中未依法取得水、土石资源的开发许可,就会面临资源开发违法风险。

应对措施:项目方应详细了解《水法》《矿产资源法》等法律法规的要求,按照许可程序申请取得必要的开发许可。同时,项目开发过程中必须遵守许可程序中的相关限制和规定,确保资源开发的合规性。

(三)资源权属合规风险

合规风险:EOD项目涉及的土石方、砂石等资源属于国家所有,实施主体不能直接享有开发收益权。如果未依法取得资源开采许可,会面临非法占用国家资源的风险。

应对措施:项目方必须在资源开发前取得合法的资源开采许可,确保合规性。同时按照法律法规的规定,缴纳资源税等费用,防止挪用国家资源收益。

(四)特许经营权合规风险

合规风险:EOD项目中设置特许经营权。如果选择特许经营企业的过程不公开、不公平,或者特许经营合同存在问题,就会面临合规风险。

应对措施:项目方必须通过公开招标等方式选择特许经营企业,确保选择过程公平透明。特许经营合同必须合法合规,避免存在法律风险。

(五)隐性债务风险

合规风险:EOD项目可能存在地方政府隐性债务风险,特别是在项目预算约束和经济合理性评估不足的情况下。

应对措施:项目方应加强风险防控,确保项目不会给地方政府带来隐性债务风险。在项目推进前,应进行充分的预算约束和经济评估,确保项目的可持续发展和风险控制。

五、结语

通过对相关法规政策和项目实施中各项要求的分析,本文明确了EOD项目在生态环境治理和产业开发方面的合规要点,同时提出了一系列风险应对措施,以确保EOD项目的规范实施和风险的有效控制。然而法律合规和风险应对是一个动态的过程,需要不断地进行监测和调整。在EOD项目落地的过程中,各方应建立健全监测与评估机制,及时发现和解决可能存在的合规问题和风险隐患。同时,政府部门应加强对项目的监管和指导,提供必要的支持和帮助。

在EOD项目的实践中,要严格执行招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等方面的法律、政策要求,依法依规推进项目规范实施,不以任何形式新增地方政府隐性债务。只有在合法合规的基础上,EOD模式才能发挥其应有的作用,促进生态环境的改善和产业的可持续发展。