新型城镇化视域下农业转移人口市民化面临的困境与推进策略

付翠莲，李思思

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，强调“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”［1］32。有序推进农业转移人口市民化一方面能够提升城镇化的质量，促进社会公平与正义，加快推进新型城镇化的建设步伐；另一方面，能够进一步增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。改革开放40 余年来，我国的城市化率从1978 年的17.92%发展到2022 年的65.22%，关键在于农业转移人口快速城镇化进程为中国城镇发展提供了动力。［2］但中国城镇化发展至今，单纯片面追求城市规模扩大、空间扩张的城镇化发展模式难再适应新时期的发展要求。［3］李剑培等认为，新型城镇化促进城市创新驱动发展的临界点位为户籍人口城镇化率达到51.82%，当新型城镇化建设超过了临界水平，将吸引更高素质人口流入，提升人力资本质量，进而为城市创新发展提供活力。［4］据国家统计局数据，2022 年我国户籍人口城镇化率为47.7%，与上述51.82%的临界点位还有不少差距。当前，农业转移人口在市民化过程中面临的困境主要表现为：在社会身份的转变上，大量进城农业转移人口虽然被统计为城镇居民，但其户籍依然是农业户口，“农民”的身份并没有消减；在平等享有政治权利层面，大量进城农业转移人口在居住地没有享受选举、被选举和社区管理等权利，其与城镇居民在政治权利上存在不平等状况；在享有同等的公共服务方面，进城农业转移人口往往不能平等享有城市市民的公共服务和人口权益等社会保障；在经济生活条件与方式上，农业转移人口受工作能力、教育水平、资本积累、政策措施等方面限制，收入水平、生活质量等往往较低，在经济生活条件方面与城镇居民差距较大；在综合文化素质层面，农业转移人口受教育程度低，职业培训欠缺，综合评价文化素质不高，与城镇居民有较大差距；在社会融入感、认同感层面，进城的农业转移人口对城市缺乏归属感，往往并没有把自己视为城里人的一部分，部分城镇居民对他们也存有偏见。因此，在我国城镇化发展的“下半场”，即城镇常住人口已占全国总人口大多数的背景下，推进农业转移人口市民化进程，关系到户籍人口城镇化率能否迅速提高、中等收入群体能否显著扩大、城乡居民能否平等地享受城镇基本公共服务，也关系到当前进一步提升新型城镇化水平的重要任务，对推进中国式现代化有着深远的影响。

一、新型城镇化推进农业转移人口市民化的价值意蕴

改革开放后，伴随着城镇化进程的快速推进，大量农村地区人口从农业生产中转移出来，一方面快速地提升了我国的城镇化水平，另一方面，由于户籍制度改革严重滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务供给，进入城镇的大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有与城镇居民充分享受同等待遇而导致市民化程度低。在此背景下，在传统的城乡二元结构没有得到根本消除的情况下，在城市内部又产生了以农业转移人口和城镇原居民为主体的“新三位一体”结构，对城市社会生活质量及户籍人口城镇化率的提高都产生极大影响。新型城镇化视域下，加快推进农业转移人口市民化进程，对全面实施以人为核心、高质量为导向、面向现代化的新型城镇化战略具有重要价值意蕴。

（一）推进农业转移人口市民化是助力新型城镇化高质量发展的首要任务

城镇化是工业化的必然产物，同时又反作用于工业化，促进工业化的发展，二者都离不开空间地域上人口从农村向城市转移。传统城镇化的特点是侧重扩大城镇规模、注重高速度的发展来提高城镇化率，忽视了城镇化的发展质量。国家统计局资料显示，改革开放以来，我国的城镇化率由1978 年的17.9%提高到2022 年的65.22%，而当前户籍人口城镇化率仅为47.7%。两相比较，当前，我国城镇常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差近18 个百分点，城镇常住人口与户籍人口相差2.53亿人，这进一步说明当前我国城镇化的质量并不高，大量农业转移人口虽长期在城镇就业，但尚未完全享受城镇社会福利、基本公共服务甚至社会公权力，与城市居民存在不小差距。针对这一现状，党的十八大以来，我国正式提出“新型城镇化”这一概念。2013年12月中央城镇化工作会议强调“要以人为本，推进以人为核心的城镇化”，“以人为本”成为推进新型城镇化的第一原则。在这一原则指导下，我国将推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，不仅体现了我国坚持以人民为中心的发展思想，更将发展的视角从高速发展转向高质量发展，对于改变当前农业转移人口在城市和农村间游离现象，并为之提供均等的公共服务、同等的发展权力以及平等的社会公权力有着重要意义。

（二）推进农业转移人口市民化是促进城乡融合带动乡村振兴的重要切点

党的十九大提出城乡融合发展带动乡村振兴的战略。城乡融合发展是通过充分发挥城镇和农村各自的优势，实现资源与人口的高效配置，通过城乡融合促进乡村振兴，是当前解决农业农村发展不平衡、不充分问题的根本出路。针对人口规模巨大的现代化和城乡发展差距较大的现实，习近平总书记强调：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒……要加快农业转移人口市民化。”［5］农业转移人口是流动人口的相关概念之一，是我国工业化和城镇化快速推进过程中出现的一个具有中国特色的特殊群体。从内涵上说，农业转移人口市民化是指人口从农村转移到城镇，在生产生活空间和职业转变的同时，获得与城镇户籍居民同等的社会身份、福利待遇和权利保障，能够公平公正地享受城镇公共资源及社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活的群体市民化过程。从外延上看，农业转移人口市民化客观上也包含了地域转移、身份认同和文化交融等维度。根据拉尼斯-费景汉模型（Ranis-Fei model）可知，当农业转移人口流向城市从事非农业工作后，会带动农业产品价格提升和农民收入提高进而缩小城乡差距。基于此，通过深化户籍制度改革，完善农村土地所有权、承包权、经营权“三权”退出机制，促进在城镇稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户，进一步推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，让农业转移人口进得来、落得下、过得好，实现资源在城乡之间的高效配置，进一步推动形成以农民为主体的社会转向以市民为主体的社会结构，是我国新型城镇化的首要任务，也是实现城乡共同富裕的有力抓手。

（三）推进农业转移人口市民化是实现公平正义保障共同富裕的必由之路

共同富裕作为人类社会孜孜以求的美好愿景之一，是人类进入文明社会以来的基本理想，也是社会发展的终极目标和必然趋势。改革开放40 余年来，中国特色社会主义市场经济得到飞速发展，城市基础设施及管理制度日趋完善，大量农村地区人口从农业生产中转移出来，一方面快速地提升了中国的城镇化技术水平，另一方面，由于我国户籍制度改革滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务供给，庞大的农业转移人口虽然长期在城镇居住，却并没有与城镇居民一样充分享受同等待遇，导致市民化程度低。制度和政策的不完善，终将使农业转移人口处于“流而不留”的局面。此外，子女受教育问题作为农业转移人口关注的热点，也是当前城乡教育公共服务存在差距的痛点。据统计，约超过2/3 的农业转移人口常年往返于县城和农村之间，［6］进城务工者子女在城市入学存在一定障碍，农村留守儿童现象普遍存在。以温州市瓯海区教育资源为例，2021年瓯海区13所中小学，仅向流动人口开放185 个公办学校入学指标数，其中小学155个，初中仅30 个［7］，而这185 个入学指标数完全不足以支撑数以万计的瓯海区流动人口子女入学需求。

党的二十大报告提出“着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕”的要求，但农业转移人口所面临的现实情况依旧是收入水平不高、劳动纠纷问题频发的问题。根据《2022 年农民工监测调查报告》显示，全国农民工月均工资为4 615 元，［8］且外出务工常出现欠薪问题，仅2021年，全国各级劳动保障监察机构共查处各类劳动保障违法案件10.6万件，其中查处工资类违法案件6.3万件。［9］因此，立足社会公平正义的理念，统筹区域基本公共服务供给，以“扩中提低”举措提高农业转移人口的收入，改善其生活状况，保障其权益不受侵害，确保城市所有居民享受基本公共服务的机会均等，最大程度地缩小群体间差距，是当前推进农业转移人口市民化、促进社会公平正义实现、保障共同富裕的必由之路。

二、当前我国推进农业转移人口市民化困境分析

党的十八大以来，我国户籍制度改革取得历史性突破，1.3 亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。另一方面，各地对于农业转移人口的服务和管理，仍存在底数不清、动态不明、数据不通等问题，在农业转移人口的管理服务过程中仍面临高成本、低效率问题，仍存在落户城镇进展缓慢、文化技术资本存量不足、难以承受的市民化成本、社会融入度低等诸多困境。农业转移人口更好融入城市生活仍有诸多障碍，直接影响到这一群体与城市市民同等享受经济、文化、政治等基本公共服务，也成为影响新型城镇化高质量发展的关键。

（一）主观认知和客观认同“双重缺乏”，阻碍农业转移人口市民化

经济因素是农业转移人口背井离乡的动因，经济立足则是他们融入城市的基础。［10］农业转移人口在城市中难以融入是由主观认知和客观认同双重作用的结果。在主观认知层面，第一代农业转移人口受“血缘”“亲缘”“地缘”的影响，［11］逐步形成以家为中心的经济驱动型行为模式，在城市打工长期处于归属感缺乏、自我认同不足的局面，使怀揣“青出老回”思想的这一代农业转移人口难以实现市民化。而新生代农业转移人口相较于上一代对职业发展要求更高，有着更前卫的消费方式，对农村生产和农村生活方式接受程度减弱，加上长期在城市工作生活缺乏相应的农业劳动技能，但难以享受到与城市居民完全相同的社会福利，最终新生代农业转移人口陷入“双重脱嵌”的困境［12］——处于“回不去”的农村和“进不来”的城市夹缝。在客观认同层面，部分城市居民则受“城市中心主义”的影响，产生心理优越感［13］，在他们的认知中，“城市病”的根源在于低素质的农业转移人口大量涌入。他们对农业转移人口存在歧视和偏见的同时，又担心农业转移人口将会抢夺本就有限的就业岗位。多重因素的综合作用下，本地城市居民对外来农业转移人口接纳程度偏低。因此，如何摆脱主观认知和客观认同“双重缺乏”的困境，是解决当前难以推进农业转移人口市民化的关键。

（二）产业升级与人才供给结构失衡，阻挠农业转移人口市民化

稳定就业是社会安定的压舱石，农业转移人口市民化实现高质量就业，是融入城市并实现高质量发展的保证。国务院发布的《2022 年农民工监测调查报告》显示，当前未上过学的农民工比例逐年下降，而大专以上学历的农民工在5年内上升了2.8%。99.5%的农民工从事二、三产业，其中制造业和建筑业分别占27.4%和17.7%。［8］从供求数据看，近年来，我国技能劳动者的求人倍率一直在1.5 以上，高级技工的求人倍率甚至达到2 以上的水平，技工紧缺成为常态。［14］可见，当前企业需要的是高素质的复合型人才，而大部分农业转移人口缺乏相应的技术技能，特别是面对产业升级和数字化转型，其对职业技能培训的需求迫在眉睫。而当前我国职业院校和社会培训机构是职业技能培训的两种主要形式，两者因办学性质、教学方式、考核标准不同，造成职业技能与实践需求不同程度存在脱节现象。同时，目前我国职业院校存在办学条件差、“双师型”教师不足、专业机构不合理等问题，而培训机构“小、乱、差”，使得两者都在产业升级和数字化转型的大环境下，难以快速有效提升农业转移人口职业技能。因此，企业的用人需求与农业转移人口自身技能水平之间的差距，以及农业转移人口技能培训服务与现实需求之间的差距，进一步阻碍了其市民化进程。

（三）市民化成本分担机制不健全，阻遏农业转移人口市民化

所谓农业转移人口市民化成本，简言之即新型城镇化过程中农民转为市民所花费的总成本。从构成情况看，农业转移人口市民化成本由政府成本、企业成本、个人成本三部分构成。由于我国在这一转化过程中人数过于庞大，政府财政负担过重，而部分企业社会责任意识淡薄，使得个人成本过高，多重因素共同阻遏了农业转移人口市民化进程。因此，如何合理分担农业转移人口市民化成本，是决定市民化进程能否顺利推进的关键。根据《中国城市发展报告》显示，当前中国农业转移人口市民化的人均成本约为13万元［15］，2035年要实现农业转移人口全部市民化，实现城市基本公共服务均等化，仅依靠政府财政，负担过高，而政府不能也不愿一味包揽所有的市民化成本。企业作为市场活动的主要参与者，既是市场经济的主体，又是吸纳农业转移人口就业的主力。但部分企业一方面享受改革开放后的低价农业转移人口劳动力红利，另一方面却又忽视农业转移人口对福利、权利的需求，少缴或者不缴社会保险，不重视农业转移人口的技能培训。据武汉大学学者基于河南、湖北、安徽、四川、贵州等农民工的参保率分析，到2018 年底，2.86亿农民工中参加了城镇职工基本养老保险的不足22%。根据人力资源和社会保障部相关数据显示，2021 年全国各级劳动保障监察机构共查处各类劳动保障违法案件10.6万件。［16］显而易见，部分企业并未承担相应的社会责任，一定程度上阻遏了农业转移人口市民化进程。从个人成本考量，由于我国大部分城市商品房价格居高不下，如2021 年全国住宅新房成交均价为10 396元/平方米，［17］由此，定居城市的生活成本也逐年增加。国家统计局资料显示，2022 年城镇居民人均消费30 391元，是农村居民人均消费166 32 元［18］的1.82 倍，再加上户籍的限制、教育的差距及自身能力的不足，农业转移人口大多从事二、三产业中的制造业和建筑业等低端体力型工作，劳动时间虽长但工资水平较低，农业转移人口市民化过程中个人成本较高，这严重降低了农业转移人口市民化的意愿，阻碍了市民化的进程。

三、新型城镇化视域下推进农业转移人口市民化的现实路径

农业转移人口市民化是一项复杂的社会系统工程，与我国城市化进程密切相关，是当前推进新型城镇化进程面临的首要任务。因为农业转移人口市民化不仅仅是农民社会身份和职业的一种转变（非农化）或者居住空间的地域转移（城镇化/城市化），而是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程（市民化）［19］。加快缩小城乡差距，通过以城带乡、以工促农，促进城乡一体化步伐，确保农业转移人口享有和城镇居民同等的空间居住、收入分配及公共服务等权益，健全城乡融合发展的体制机制，是当前和今后一段时期推进农业转移人口市民化的现实路径。

（一）推进社会融合，破解“双重缺乏”难题

有研究者指出，自我身份认同是一种对自己个性品质的直觉或自我概念的生成方式，强调自我意识的心理过程或心理机制，即社会分类或分类的知识建构如何被吸收，从而内化为主体身份的过程。［20］农业转移人口市民化进程中的身份认同，是指随着社会环境的变化、时间的推移和自身认知的提高而改善对城市的归属感以及同社会的融入行为。总体上看，当前，无论是第一代农业转移人口抑或是新生代农业转移人口，对市民身份认同度不高。农业转移人口市民化过程中的主客观认同归根结底就是身份认同，推动市民化进程关键在于解决市民身份认同问题。一是加大教育培训力度，提高农业转移人口的人力资本，提升社会竞争力，有助于推进农业转移人口社会融合。二是通过提升农业转移人口就业能力，缓解其经济压力。在经济上能够立足是农业转移人口在城市生存和发展的前提与基础。农业转移人口市民化进程中，要规范劳动力市场，加强政府对用人单位劳动合同签订及社保缴纳及时进行监督，保障农业转移人口的经济权益不受侵犯。三是鼓励、支持、引导农业转移人口融入城市社区活动。社区是农业转移人口进入城市后工作和生活的桥梁，社区组织应及时构建良好互助的社区文化，借助社区宣传平台，推广城市及社区周边人文环境，帮助农业转移人口了解城市生活模式，同时组织农业转移人口与市民一同参与社区活动，消除二者之间的身份界限感。此外，了解农业转移人口的诉求，帮助农业转移人口消除身份顾虑，有助于破解农业转移人口主观认知和客观认同“双重缺乏”难题，使其尽早融入城市。

（二）完善职业技能培训，提升人力资本水平

稳定就业是民生之本、发展之基，农业转移人口市民化的过程以就业机会为主要驱动力。提高职业技能培训不仅能够提升人力资本水平以促进市民化，还能够弥补技能型人才短缺的问题。因此，强化职业技能培训是推动农业转移人口高质量市民化的必要举措，能够促进农业转移人口个人从体能型人力资源向技能型人力资源转变。近年来，我国高度重视农业转移人口的职业技能培训，仅“十三五”时期，农民工培训累计超4 000 万人次。［21］由于目前我国人力资源市场用工需求大于劳动力供给，根据2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，截至2022年底，我国岗位空缺和求职人数比率约1.46［22］，工厂技工荒的现象普遍存在，职业技能培训内容和培训人数依旧不能够满足当前劳动力市场的需求。

根据中华全国总工会发表的第九次全国职工队伍状况调查结果显示，目前全国职工总数为4.02 亿人左右，其中新就业形态劳动者占8 400万人。［23］2022年11月《新就业形态大规模涌现已成趋势》显示，所谓“新就业形态”是指在数字经济时代，以数字平台凭借移动互联网、大数据、人工智能等数字技术，实现从业者大规模、大范围的组织、调配、任务分配等活动的就业形态。“新就业形态”成为未来发展的大趋势，需要通过技能培训帮助农业转移人口适应岗位，充分就业。［24］因此，加大农业转移人口的职业技能培训力度，以高质量人力资本强化城市经济韧性，是实现产业结构高级化转型、带动农业转移人口市民化的有效路径。一是打造高技能人才队伍建设工程，构建多层次的人才培养体系，政府通过出台相应的政策法规，协调多方利益诉求，会同企业建立公平高效的长期合作机制。二是提高职业培训内容的针对性和有效性，聚焦当前需求广泛的工种和行业，将职业技术院校专业设定、社会培训机构培训内容同市场需求相匹配，结合市场需求、行业特点以及所在地区的经济发展水平提供职业技能培训，突出以实践能力为本的培养模式。三是鼓励职业技术院校加强校企合作，推动公共实训基地的建设，开启线上培训课堂，多渠道实现职业技能培训，为实现高质量发展的新型城镇化提供所需的高质量人力资本。

（三）构建成本分担机制，优化市民化成本

农业转移人口市民化是一项涉及全国的浩大工程，需要一定的成本作为支撑。因此，构建合理的成本分担机制是加快实现农业转移人口市民化目标的关键。政府作为农业转移人口市民化过程中的主导者，承担着农业转移人口市民化过程中提高基本公共服务均等化的任务。一是要完善公共服务政策，避免因为户籍原因而导致教育、医疗、住房等基本公共服务出现大的偏差。例如加大保障性住房的投入力度，降低农业转移人口申请保障性住房的门槛，帮助农业转移人口实现“安居”，并为“乐业”保驾护航；在随迁子女教育问题上，政府应加快落实农业转移人口随迁子女入学有关政策，保障农业转移人口随迁子女的教育和发展权益。二是加强政府同社会资本合作，以多元化的资金筹集渠道，缓解政府财政压力，以公开透明的准入原则，鼓励支持引导非公企业参与到社会建设中来，最终实现“收益共享，成本共担”。三是监督企业按时足额缴纳社保费用，及时发放农民工工资。企业作为市场活动的主要参与者，是市场经济中最重要的主体，是吸纳农业转移人口就业的主力军，在分担农业转移人口市民化成本上也应承担其社会责任。通过加大企业社会保险支出，按时足额缴纳员工社保费用，把用工企业社保缴纳信息与农业转移人口信息登记平台绑定，对不执行与不认真执行国家法规的企业加大处罚力度，提高企业的违法成本。四是完善农村土地流转，实现农业转移人口“带资进城”。农业转移人口不愿市民化的原因之一是其转为城市户口将丧失对农村土地的使用权。通过探索农村土地权益自愿有偿退出机制，建立完善的土地流转平台，畅通农村宅基地市场流转渠道，以农村宅基地置换一定的城市住房，最大程度实现农村土地资产的经济价值，让农业转移人口实现“带资进城”，舒缓初期市民化个人成本压力，增强农业转移人口落户意愿，这是解决农业转移人口市民化个人成本的有效路径。

四、结语

民之所望，政之所向。农业转移人口市民化不单单指的是户籍的转变、人口的流动，更是新常态下以新型城镇化建设满足农业转移人口的多样化需求。习近平总书记强调：“要推动城乡融合发展见实效，健全城乡发展融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化。”［25］

当前，越来越多的农业转移人口选择到城镇就业安家、安排子女上学，城镇人口规模随之也快速增长。基于此，要加快推进新型城镇化建设，一方面，提高农业转移人口的市民化质量，通过技能培训和身份认同促进农业转移人口融入城市；另一方面要加强资源整合和基础设施建设，瞄准农业转移人口迫切需求，实现公共服务水平和均等化，吸引更多农业转移人口落户城镇，促进在城镇稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户，让他们进得来、落得下、过得好，是加快农业转移人口市民化进程的有效路径。