中国社区警务经验在维和行动中的推广——以新时代“枫桥经验”为例

陈 傲，任 佳，朱益平

中国人民警察大学 a. 研究生院； b. 维和警察培训中心，河北 廊坊 065000

随着我国国际地位的提高，中国在国际舞台上也越来越多地展示自己的风采，尤其在一些冲突地区，中国维和警察用过硬素质和优良作风赢得了国际社会广泛赞誉。自本世纪初我国全面实施警务工作改革以来，“社区警务”这一起源于西方的警务工作理念逐渐为大众所熟悉，在我国“生根发芽”，形成了具有中国特色的社区警务模式，逐步积累下丰富的“中国经验”。“枫桥经验”是对我国社区警务工作模式的概括与总结。自20世纪60年代诞生以来，经过近七十年的发展与完善，形成独具特色的新时代“枫桥经验”，已成为象征我国社区警务现代化建设成果的一面重要旗帜［1］。如何在联合国维和任务区警务工作中推广好“枫桥经验”，因地制宜开展相关社区警务工作，提升任务区基层社区警务工作能力，贡献“中国智慧”与“中国力量”，是一项值得研究的重要课题。

一、新时代“枫桥经验”与维和社区警务

（一）“枫桥经验”的内涵

“枫桥经验”发源于20 世纪60 年代浙江省诸暨市枫桥镇对“地、富、反、坏”四类分子进行改造过程中积累的经验，由浙江省委总结，形成“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”［2］。改革开放以来，枫桥镇干部群众进一步丰富了“枫桥经验”的内涵，创造性地将“枫桥经验”运用到维护社会治安和社会稳定领域，逐步发展成为具有中国特色的新时代“枫桥经验”。

党的二十大报告提出，要“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”。“枫桥经验”经过实践的检验，为建设更高水平的法治中国、平安中国，决胜全面建成小康社会作出了重要贡献［3］。新时代“枫桥经验”的内涵可以概括为：以人民为中心，服务不缺位，将基层矛盾纠纷就地化解，通过“德治、自治、法治”的“三治”结合方式，实现社会和谐与稳定。新时代“枫桥经验”的内涵，最重要的是坚持以人民群众为中心，服务好广大基层百姓。枫桥人民创造了“枫桥经验”，并紧跟时代的步伐，与时俱进，不断开拓创新。“以人民为中心”是新时代“枫桥经验”的灵魂所在。人民群众是创造历史的主体，做好基层社区警务工作必须发动广大群众的力量，问计于民，听取基层大众的意见，使新时代“枫桥经验”扎根于人民群众之中［4］。广大基层民警、社区工作人员要将“人民满意”作为自己想问题、办事情的核心标准，时时刻刻想着人民，牢记“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，增强人民的幸福感、获得感、安全感。

（二）维和社区警务的内涵

“维和社区警务”是指在联合国维和任务区开展的社区警务工作。它不单单是一项战略，还是一种思维模式。简言之，社区警务工作旨在鼓励民众根据社会需要，与警方合作，开展预防和管理犯罪以及其他维护安全与秩序方面的工作。联合国警察在维和任务区主要承担面向社区的服务工作，他们需要帮助东道国警务部门恢复警察职能和警察在社区中的公信力，并鼓励民众成为社区预防和侦查犯罪的伙伴。同时，维和警察应对民众的安全关切作出反应，重视他们的建议，并始终以公平、公正和公开的方式开展执法行动。

在社区警务的框架内，维和警察与东道国警察一道致力于创造一个更安全的环境，使社区民众得到有效的保护。社区民众参与警务工作有助于警务部门制定更好的警务战略、提高社区民众的生活质量。社区警务理论认为，社区问题需要社区的解决方案和支持。联合国维和警察在开展社区警务工作时，要确保为社区提供有效和人道的保护，了解民众的需要和期望，融入当地社区，并根据社区民众的反馈，调整警务工作［5］。

（三）新时代“枫桥经验”与维和社区警务的内在联系

从宏观层面上看，新时代“枫桥经验”体现了一种民本思想，蕴藏着“和谐”等中华优秀传统文化的核心价值。其所追求的目标是坚持群众路线，化解矛盾与实现社会和谐稳定，使人民安居乐业。联合国警察要回应社区民众的安全与生活关切，重视其提出的建议。每一名联合国警察都要具有忠诚、专业精神、尊重多样性的价值观，处理事务时必须严格遵守“中立、同意和非必要不使用武力”的“维和三原则”。联合国核心价值观与维和三原则表明了联合国坚持世界人民的立场，联合国及其机构体现世界人民的最崇高理想，其宗旨在于使后代免遭战祸，使成人和儿童有尊严地和自由地生活。新时代“枫桥经验”与联合国的核心价值理念不谋而合，站在民众立场上，坚持以人为本，让人民过上幸福生活。从微观层面看，“枫桥经验”回归了社会管理的本质，重视服务意识，强调社会力量、社区力量，为社区警务提供了绝佳范本。《联合国和平行动中面向社区的警务手册（2018年）》认为，维和社区警务工作的主要特征是强调预防犯罪和服务意识，两者都注重警察在社区工作中为民众服务，建立一种稳固的警民关系，要加强运用传统与非正式的冲突解决机制，促进社会和谐，提升社区凝聚力。因此，无论宏观还是微观层面，新时代“枫桥经验”与维和社区警务工作都存在广泛联系，应当在维和社区警务工作中推广中国警务经验，实现中西方理念的融合与创新。

二、新时代“枫桥经验”在维和行动中应用的重要价值

（一）中国治理理念在全球推广的重要载体

新时代“枫桥经验”是中国基层治理经验的凝练与总结，是中国特色社区警务工作的“核心要义”。现如今，国际风云变幻，各领域充满了不确定性，防范化解各类风险已成为全人类需要共同面对的难题。针对这个现状，习近平总书记在二十大报告中指出，“构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在。万物并育而不相害，道并行而不相悖。只有各国行天下之大道，和睦相处，合作共赢，繁荣才能持久，安全才有保障，中国提出了全球发展倡议、全球安全倡议，愿同国际社会一道努力落实”［6］。“人类命运共同体”理念是中国治理理念的提炼与升华，强调各个国家应当相互尊重，形成“共商、共建、共享”的国际治理新格局。然而，这一理念需要一系列的载体进行国际传播，形成具有影响力的国际公共文化产品，服务于更多的国家和人民。新时代“枫桥经验”正是中国治理理念在全球范围内传播的重要载体，它与社区警务的经典观点相同，注重对矛盾纠纷的化解和犯罪预防。“社区警务”自上世纪80 年代末90 年代初引入中国后，我国公安机关就开始了构建“中国式”社区警务工作模式的尝试，将以血缘为纽带的中国社会传统与之相结合，经过协调创新，形成“公序良俗”，最终发展为中国特色基层社会治理模式，促进了社会的和谐与稳定［7］。随着对外开放的不断深入，中国以一个负责任的大国形象，用一系列优秀的理念载体，将中国治理经验传播开来。新时代“枫桥经验”作为中国治理理念传播的重要载体，必将为全球治理体系变革作出积极贡献。

（二）中国国际话语权在全球社会治理领域提升的重要手段

近些年，中国的国际地位不断上升，大国形象得以充分地展示，但是与之相关的国际话语权却仍有较大提升空间。习近平总书记在深刻分析世界发展态势和国际格局变化的基础上，用“五个力”阐明了提升中国国际话语权的主要内容，强调要“着力提高国际传播影响力、中华文化感召力、中国形象亲和力、中国话语说服力、国际舆论引导力”［8］。联合国维和行动具有国际性和外交性，不仅是其他国家了解、学习中国的平台，更是中国传播自身治理经验的重要窗口。新时代“枫桥经验”解决了如何实现社会建设与经济发展同步，真正把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态的社会基层治理难题，为广大发展中国家的基层社区建设提供了切实可行的“中国方案”，为全球社会治理贡献了“中国智慧”，彰显了负责任大国的使命与担当。实践中发展形成的新时代“枫桥经验”，作为中国在社会基层治理领域的重要成果，在维和任务区推广和应用过程中必须牢牢把握“讲好中国故事”这一原则，帮助任务区各社会阶层形成协商沟通机制，达成社区建设共识，为任务区东道国基层社会建设注入“源头活水”［9］。

（三）符合维和行动东道国国情、社情的社区警务解决方案

联合国现共有12 个维持和平行动特派团，绝大多数处于战乱频发的国家或地区，特别是一些非洲国家，人文环境复杂，宗教问题、种族问题难以解决，社区各种基础设施匮乏，加之疾病和自然灾害，阻碍了联合国及东道国警察深入社区开展警务工作。但是，在如此恶劣的条件下，一些任务区国家积极开展了社区警务工作的尝试，如刚果（金）在第二大城市姆布吉马伊的部分地区开展了社区警务工作试点，成立了“警察社区咨询委员会”，积极部署并开展邻里守望工作；成立救助中心，吸收社会力量，鼓励社会民众提供犯罪线索；扩大巡逻范围，提高社会面见警率［10］。同时，刚果（金）还派遣优秀警察，前往浙江警察学院留学交流，学习“枫桥经验”，提升理论水平。维和任务区东道国大都刚刚经历战乱，缺乏明确的法律规范，对平民的保护十分脆弱，犯罪行为和极端暴力行为随时有可能发生，民众渴望实现国家长治久安，这与“枫桥经验”诞生的背景较为相似。维和社区警务工作的任务之一就是尊重和保护人权，其本质就是尊重东道国民众的基本立场，以东道国人民为中心，与“枫桥经验”的理论内核高度契合。警察具有为社会大众服务的职能。广大维和任务区东道国的警察服务职能若严重缺位，民众长时间享受不到警察的服务就会对其失去信任。在维和任务区开展社区警务工作，应用“枫桥经验”，有利于联合国维和警察及东道国警察迅速与当地居民建立良好的信任关系。

三、新时代“枫桥经验”在维和行动中应用的难点

（一）避免推广行为被误读

随着中国经济的飞速发展，综合国力得到了极大提升，“中国威胁论”更是甚嚣尘上。特别是我国提出“一带一路”倡议后，一些别有用心的西方国家及媒体更倾向于使用带有“冷战”色彩的言论攻击中国。对此，习近平总书记曾经指出：“‘一带一路’不像国际社会有些人所称是中国的一个阴谋，它既不是二战之后的马歇尔计划，也不是什么中国的图谋，秉持的是共商共建共享的理念。”［11］在推广新时代“枫桥经验”的过程中，我们要把握一定的原则，坚持尊重东道国国家主权，根据联合国以及安理会的授权，在维和行动的任务框架内，用维和任务区东道国人民乐于接受的方式讲好“中国故事”，坚决避免西方国家所实施的“价值观输出”，更不能干涉别国内政。与此同时，我们要明白想要为世界提供诸如“枫桥经验”这类有代表性的公共文化产品，强大的国家综合实力是必不可少的因素。因此，在维和任务区应用和推广“枫桥经验”的过程中，要结合国家实力与当下的国际形势，既要“以我为主”，维护国家安全与形象，又要防止陷入西方国家制造的公共舆论陷阱，扎实稳步前行。

（二）中外国情、社情存在一定差异

在当下的中国，各地公安机关认真学习新时代“枫桥经验”，不断总结提高，开拓创新，一大批枫桥式派出所先后诞生，创新出“两队一室”警务新模式，形成枫桥式社区警务模式。枫桥式社区警务模式与现代国际警务改革潮流相契合，警务信息化、警务机构扁平化以及社会力量参与治安防控等新方法进入到公安工作中。可以说，枫桥式社区警务模式既是社区警务理念的中国化运用，也是各地公安基层派出所参与社会治安综合治理的具体经验升华［12］。“枫桥经验”在国内推广取得重大成功的背后，根本原因是坚持党的坚强领导，人民群众的有力支持和具有中国特色的“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”公安机关领导管理体制。然而，在维和任务区东道国，维和警察面临的执法与工作环境与国内大相径庭。首先，绝大多数东道国缺乏统一的政府，政治派系林立，武装力量割据，各级之间政令传达极为困难。联合国作为国际组织，不能对维和任务区内政进行直接干预［13］。其次，维和任务区大部分是饱经战乱或者战后重建地区，很多民众都要接受联合国的人道主义救援；民众更关心的是如何才能获得温饱以及自身的生命安全，对于社区警务工作的参与积极性并不高。最后，由于常年的战乱，维和任务区的东道国警察机构大都支离破碎，即使拥有警察机构，其职员素质也十分堪忧，加之维和警察在任务区有时并无执法权力，且执行任务期往往较短，推行的政策没有延续性，以及中国维和警察数量整体上并不占优势，也就无法让任务区各界了解“枫桥经验”。

（三）维和任务区社区警务工作资金投入不足

维和警务工作囿于联合国体制限制，维和警察的派遣人数有限，加之维和任务区重建过程中充满危险，大量警力被派往参与“保护联合国人员物资、保护平民和培训东道国警察”等传统任务［14］。因此，在任务区从事社区警务工作的警察数量较少，且无法得到大量的经费支持。维和行动经历半个多世纪发展，其在实施过程中暴露出很多问题，经费严重短缺是主要原因之一。目前，维和行动呈现出多维化特点，但联合国原本投入的维和经费有限，保证装备运行和供给方面已显捉襟见肘，社区警务等新兴职能分配的资金更是少之又少。“枫桥经验”作为社区警务工作的重要组成部分，在维和任务区推广与应用势必会受到经费的掣肘，影响工作效率提升［15］。

四、新时代“枫桥经验”在维和行动中应用的思考

（一）打造新时代“枫桥经验”维和任务区推广平台

在国内，有关“枫桥经验”的学术交流与考察数量较多，每年都会定期举行论坛和学术研讨会，但是在国际范围内有关“枫桥经验”的交流却鲜有举行。因此，在今后维和任务区推广“枫桥经验”时，应当考虑建设专门的平台。一是推动“枫桥经验”进入联合国维和警察培训教材。现如今“枫桥经验”已经被纳入国内公安高等院校教材，这说明“枫桥经验”已经具备了一定的理论传播基础。作为联合国维和行动的第二大出资国和第一大出兵国，我们应当拥有更大的话语权，在更多场合体现中国理念。将“枫桥经验”写入联合国维和警察培训教材，不仅能够体现中国特色社区警务经验的魅力所在，还能够为有类似情况的世界各国提供解决方案，共享建设成果［16］。二是依托国内公安高等院校推广“枫桥经验”。目前，中国人民警察大学设有中国维和警察培训中心，浙江警察学院设有“枫桥经验”与社会治理研究院，而且这两所院校每年都会开展外籍警察培训，有丰富的外警培训经验。两所院校可以展开合作，在维和培训过程中加入“枫桥经验”与基层社区警务工作课程，让受训维和警察了解“枫桥经验”［16］。三是定期举办咨询交流会，了解民众的观点。联合国认为，开展社区警务工作之前，要充分与当地社区民众进行协商，咨询当地居民，对社区警务工作、警察机构与社区的基本情况要充分地了解。在维和任务区由中国维和警察进行协调，定期举办“枫桥经验”介绍交流会，邀请当地政要、部族首领、社区代表以及警察机构代表参加，充分了解当地居民对“枫桥经验”的看法、希望警察解决的社区安全问题，打牢民众基础。

（二）建立维和任务区新时代“枫桥经验”推广机制

要在维和任务区社区警务工作中传播好、推广好“枫桥经验”，中国维和警察内部应当建立起一套完整机制。首先，强化政治意识，坚持党委领导。中国维和警察虽然在国外执行任务，为联合国和任务区民众服务，但代表的是中国形象。无论执行什么警务工作，以何种方式执行，都必须在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，无条件服从上级党委的领导，不折不扣地贯彻上级党委的重大部署，发挥好党支部、党小组的中流砥柱作用［17］。支部书记、党小组组长应当亲自挂帅，组织从事社区警务工作的维和警察学习“枫桥经验”，制定有针对性的辖区内部推广方案，定期听取维和社区民警汇报工作成果，调整推广策略。其次，设立“枫桥经验”推广联络员。联络员主要与联合国任务区负责社区警务的官员以及东道国警察进行沟通联络，介绍我方“枫桥经验”的推广情况，听取联合国官员和东道国警察对“枫桥经验”推广的意见和建议，了解东道国当地的社情民意，做好调查研究。调查研究对社区警务的实施起到指引方向的作用。维和警察在执行任务期间要积极开展调查研究，每一支维和警队也要坚持不懈，互相沟通，持之以恒做好调查研究工作［13］。再次，在我国维和警察甄选上下功夫。从浙江省以及其他省份的枫桥式派出所选拔有基层社区警务工作经验的民警，派往任务区，协助东道国警察改变传统警务工作思路，为“枫桥经验”在维和任务区深入推广奠定基础。最后，建立考评奖励机制。维和任务区饱经战乱，维和警察工作非常辛苦，因此，考评不宜与国内标准完全一致。应当采取正向加分机制，对于推广“枫桥经验”取得成效的民警，回国后进行奖励，最大限度调动广大民警的积极性。

（三）推进新时代“枫桥经验”维和任务区本土化工作

在维和任务区推广“枫桥经验”，绝不是对国内样板的照搬照抄，必须要因地制宜开展好工作，推进“枫桥经验”本土化，在东道国生根发芽。做好维和任务区“枫桥经验”本土化工作，应当做到以下几点：一是组织专业力量将涉及“枫桥经验”的关键词汇进行翻译［9］。语种上要覆盖联合国官方工作语言，内容上要考虑中外文化背景的不同，打造融通中外的新概念、新范畴、新表述，构建“枫桥经验”国际传播的话语体系和叙事体系。二是做好东道国警察培训工作。联合国维和警察的部署有一定期限，随着战乱的结束，正常社会秩序的恢复，维和任务区就会关闭。“授之以鱼”并非长久之计，培训一支真正能够承担起执法重任的队伍才是关键。因此，要培训好东道国警察，为他们讲解“枫桥经验”，帮助他们运用“枫桥经验”在实际工作中解决当地纠纷。三是加强沟通交流，建立信任伙伴关系。建立“伙伴关系”是联合国在社区警务工作中重点完成的任务之一。一个社区，单纯依靠一个或者两三个社区警察不可能搞好社区警务工作，警察所能利用的资源毕竟有限，选择可以依靠的社区团体参与安全治理极为重要。在信息化时代，单纯依赖警方一家之力根本无法完成有效打击犯罪的工作。中国维和警察要建立起与当地政府、警察执法力量以及民众的沟通机制，利用好各类沟通交流渠道和情报信息，掌握社情舆情，形成稳定的伙伴关系，为下一步推广“枫桥经验”以及预防和打击犯罪做好充足的信息准备。四是与当地优秀传统文化相结合。文化是人类的创造，但它一经产生便反过来规范和塑造着人类的行动与思想，因此，文化天生就与社会治理密切相关，即文化具有社会治理的功能［18］。很多维和任务区是多民族地区，各民族在社会治理方面具有很多值得挖掘的传统文化和实践平台，这些文化载体为实施社会治理创造了机会。这些平台往往以社会组织的形式出现在任务区当中。这些社会组织以礼俗来规范与调节人们的行为，具备参与当地基层警务工作的基本要素和功能。中国维和警察在推广“枫桥经验”时，可以与这些社会组织合作，尝试将“枫桥经验”与当地优秀传统文化相结合，发挥其规范行为、调节关系等功能，让民众在传统文化的认同过程中获得归属感、荣誉感与自豪感，并且动员其家（宗）族成员和乡民参与社区警务工作，提升“发动和依靠群众”“立足基层就地化解矛盾”的水平，实现“自治、法治、德治”的有机融合。

（四）强化新时代“枫桥经验”推广工作资金保障

中国是常任理事国中承担维和行动最多的国家，有力的资金保障是推广好“枫桥经验”的必要前提。解决资金问题要双向发力。一方面，争取联合国支持。会员国应当采取更为积极的态度，支持维和行动，提高国内财政对维和行动的拨款比例；同时，联合国也应当对提供维和资金较多的国家予以表彰，拥有充足经费后，重新合理分配现有社区警务工作资金，科学评估经费使用，为“枫桥经验”的推广和应用提供专项经费。另一方面，我国政府应当在“中国—联合国和平与发展基金”下设立“枫桥经验”国际推广的专项子基金。该基金主要用于“枫桥经验”在国际上的推广，为举办学术论坛、警务官员培训以及为广大发展中国家社区警务建设提供一定经费支持。通过以上两种途径确保“枫桥经验”在维和任务区的推广，利用“枫桥经验”化解地区矛盾，维护世界和平。

（五）打造枫桥式维和社区警务工作样板

枫桥式社区警务工作模式，是新时代我国各地公安机关运用“枫桥经验”的基本内涵与价值精神，根据当地社会治安状况和经济发展模式，立足于公安基层基础建设，以社情民意为主导在社区开展治安管理、防范与服务的警务模式。枫桥式维和社区警务实际上就是将“枫桥经验”具体运用于维和社区警务工作中，是维和社区警务工作中“枫桥经验”的直观展现。由于联合国维和警察工作与国内公安工作的差异性，我国维和警察不可能在短时间内大范围地在任务区推行枫桥式社区警务工作模式。因此，我们可以尝试打造枫桥式维和社区警务工作样板。具体操作时，中国维和警察应当把握以下几点：首先，发挥现有资源优势，以“东兴警局”为依托，打造任务区枫桥式派出所。“东兴警局”由中国维和警察孙东兴于2008 年出资兴建。2021 年，中国第九支赴南苏丹维和警队牵头进行修缮，更新了现代化办公及警务设备，获得了当地政府、警察机构以及民众的高度赞扬。中国维和警队应当继续关注“东兴警局”发展变化，协调“东兴警局”后期扩建工程的有序推进，改善其硬件环境。不定期选派警队业务骨干到东兴派出所实地交流、座谈，宣传、推广“枫桥经验”，为派出所在社区警务、执法办案、保护妇女和儿童等方面工作提供帮助。其次，领悟“枫桥经验”本质内涵，发挥“三治”融合优势。“枫桥经验”的另一核心则是在基层社区化解矛盾。维和行动东道国的部分武装冲突起源于部落或不同族裔社区间的矛盾纠纷。在这些地区推广和应用“枫桥经验”，可由联合国维和警察进行指导，东道国警察居中协调，将当地社区的矛盾化解在基层，化解在内部，避免冲突升级，保护来之不易的和平。在此过程中，我们要把握“枫桥经验”推广和应用的尺度，绝不干涉他国内政，以“包容、开放、平等”的态度来推广和应用“枫桥经验”，展现中国维和警察的良好形象。最后，尊重任务区实际情况，因地制宜开展工作。中国维和警察要深入了解当地警察对“枫桥经验”的看法和认识，坚决杜绝照搬照抄国内的经验和模式。

五、结束语

“枫桥经验”是中国警务经验的集中体现。从社区警务角度看，“枫桥经验”及其衍生的枫桥式社区警务工作模式是公安工作和群众路线相结合的成功范例，是中国特色社区警务的一个典型代表。从实践层面看，枫桥式社区警务工作模式的基本内涵及其具体做法，均堪称现代社会社区警务的范本，一定程度上引领了国际社区警务发展的方向。“枫桥经验”为维和社区警务工作提供了新思路，有助于维和警察获得东道国民众的支持。因此，我们应当在维和任务区社区警务工作中，推广好、应用好新时代“枫桥经验”，促进维和任务区尽早实现和平。