全球安全倡议视角下中国开展国际执法安全合作的机遇、挑战与路径

吴 凡，赵国栋

中国人民警察大学 国际执法合作学院，河北 廊坊 065000

党的十八大以来，国际执法安全合作已经从一项公安涉外职能任务上升为服务国家安全战略和外交大局的重要工作，并具有维护全球公共安全、推动构建普遍安全的人类命运共同体的重大意义。党的二十大报告首次设置专章论述国家安全工作，并指出，“完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”［1］。同时呼吁，“中方提出全球发展倡议、全球安全倡议，愿同国际社会一道努力落实”［1］。这体现出，在中国式现代化新征程上，要继续统筹兼顾国内和国际“两个大局”、发展和安全“两件大事”以及新发展和新安全“两个格局”。这为在全球安全治理与平安中国建设中发挥重要作用的国际合作提出了新要求。特别是如何在全球安全倡议指引下，抢抓机遇、克服挑战，不断优化国际执法安全合作效能，进而助力以新安全格局保障新发展格局，已经成为亟须关注的现实问题。

一、全球安全倡议对国际执法安全合作的战略指引

“合作、创新、法治、共赢”的全球安全治理理念彰显了开展国际执法安全合作的中国主张与中国智慧，体现了国际合作对于应对“安全风险洼地”的重要作用。全球安全倡议的提出又恰逢其时，为中国式现代化新征程上的国际执法安全合作工作提供了系统性的指导原则和方向性的实践路径。

（一）全球安全治理理念是国际执法安全合作的思想引领

2017 年9 月，习近平主席出席国际刑警组织第86 届全体大会，并作题为《坚持合作创新法治共赢携手开展全球安全治理》的主旨演讲，强调“中国愿同各国政府及其执法机构、各国际组织一道，高举合作、创新、法治、共赢的旗帜，加强警务和安全方面合作，共同构建普遍安全的人类命运共同体”［2］。这次会议，不仅标志着“共同、综合、合作、可持续”的“亚洲安全观”正式升格为“全球安全观”，也通过共同构建普遍安全的人类命运共同体的四点主张，建构了全球安全治理理念是全球安全观、全球治理观、公平正义观、正确义利观的有机融合，更加明确了国际执法安全合作与全球安全治理、构建人类命运共同体的关系。2020 年12 月，习近平总书记在十九届中央政治局第二十六次集体学习时，提出做好国家安全工作的“十个坚持”［3］。其中，第八个“坚持”将合作、创新、法治、共赢的全球安全治理理念和共同、综合、合作、可持续的全球安全观作为维护国际共同安全的重要组成部分纳入总体国家安全观理论体系。因此，全球安全治理理念与全球安全观是中国特色大国外交和国家安全思想在国际安全领域的完美呈现，对于全球安全倡议的提出和国际执法安全合作的开展具有理论指导和思想引领作用。

（二）全球安全倡议的科学内涵是国际执法安全合作的原则遵循

2022 年4 月，习近平主席在博鳌亚洲论坛2022年年会上提出了全球安全倡议。全球安全倡议构建了系统完备的理论体系和逻辑架构，是国际执法安全合作的原则遵循。其一，坚持共同、综合、合作、可持续的全球安全观，其中，可持续安全寻求实现高质量发展和高水平安全的良性互动，是以发展促安全、以安全保发展思路的体现，是实现国际执法安全合作目标的内在逻辑。其二，坚持国际法主权原则就是强调各国权利平等、规则平等、机会平等。意味着各国在开展国际执法安全合作过程中，一方面，要充分尊重外国法律和司法主权，另一方面，各国在享有平等国际权利的同时，也要尊重各方的利益诉求、遵循相同的国际规则。其三，坚持遵守《联合国宪章》宗旨和原则，强调各国在开展国际执法安全合作过程中，应以《联合国宪章》宗旨和原则为首要国际法依据，恪守已经缔结或参与的有关执法安全合作的国际公约、条约或协定，履行相关国际义务、遵循国际法规范。其四，坚持注重各国合理安全关切，主张秉持安全不可分割原则，倡导各国在重视自身国际执法需求的同时，也要关注他国的合理安全关切，强调国际执法安全合作能否有效开展的前提是双多边的安全合作共识与有效互动。其五，坚持通过对话协商和平解决争端，强调各国要为国际执法安全合作构建更多机制、搭建更多平台，加强战略、外交、警务等领域的对话沟通，反对因一己私利滥施“长臂管辖”破坏国际执法安全合作环境。其六，坚持统筹应对传统和非传统安全问题，倡导各国在开展执法安全合作进程中，要践行共商共建共享的全球治理观，共同应对人类社会面临的安全挑战，推动全球安全治理体系不断完善。

（三）《全球安全倡议概念文件》是国际执法安全合作的实践指南

2023 年2 月，中国发布《全球安全倡议概念文件》（以下简称《概念文件》），针对如何落实全球安全倡议规划了20个重点合作方向和5个平台机制。其中，《概念文件》中有超半数的重点合作方向与平台机制直接或间接与国际执法安全合作相关，体现了国际执法安全合作对推动落实全球安全倡议的重要作用。因此，全球安全倡议不仅是指导国际执法安全合作的方法论，更是开展国际执法安全合作的实践论，为中国式现代化新征程上的国际执法安全合作孕育了新的机遇。

二、全球安全倡议视角下中国开展国际执法安全合作的重要机遇

中国是全球安全倡议的提出者，更是推动倡议落实的行动者。中国在推动全球安全倡议走深走实的过程中，国际执法安全合作可以成为重要抓手，为构建全球公共安全合作架构指明方向、为发挥维和警务建设和平架构作用提供保障、为统筹开展传统与非传统安全治理提供思路、为提升中国警方的国际形象和影响力提供平台。

（一）为构建全球公共安全合作架构指明方向

2022 年12 月，中国在首届全球公共安全合作论坛上，提出倡导坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，践行共商共建共享的全球治理观，致力于以高水平安全保障高质量发展的目标，打造共商共建共享的全球公共安全合作架构，携手推动构建普遍安全、共同繁荣的人类命运共同体［4］。不难看出，全球公共安全合作架构的特点是“共商共建共享”，体现了中国全球治理观的核心内涵。也就是说，全球公共安全合作架构是在全球安全观指导下开展的，具有全球治理观特点的，需通过国际执法安全合作实现的一种安全架构。这种安全架构应当作为全球安全倡议倡导构建的均衡、有效、可持续的全球安全架构的子架构，其目的是服务全球公共安全。同时，全球公共安全合作架构的建设需要统筹全球发展与全球安全，以实现高水平安全保障高质量发展的目标，为携手推动构建普遍安全、共同繁荣的人类命运共同体保驾护航。因此，打造全球公共安全合作架构将是构建全球安全架构的重要一环，不仅需要统筹全球发展和安全的顶层设计，更需要以国际执法安全合作为重要抓手推进落实，推动《概念文件》的合作方向与机制平稳落地。

（二）为发挥维和警务建设和平架构作用提供保障

全球安全倡议倡导充分发挥建设和平架构的作用，帮助冲突后国家开展建设和平工作。维和警务是联合国维和行动的重要组成部分，也是维护地区安全、建设与发展和平有生力量。截至2022 年底，有来自94 个国家的约9 000 名联合国警察部署在17个联合国和平行动中。2022 年9 月，在第三届联合国警察首脑峰会上，联合国秘书长古特雷斯表示，联合国维和警察代表着和平行动中的多边主义，强调了“以行动促维和”倡议和“以行动促维和+”倡议的重要性，并指出打击日益增多的有组织犯罪和自然资源贩运的紧迫性。中国在第三届联合国警察首脑峰会上指出，面对维和警务新形势新挑战，中方将坚定践行全球安全倡议，高举“合作、创新、法治、共赢”旗帜，支持“以行动促和平”倡议［5］。尤其强调在帮助实现任务区自主发展、持久和平的同时，助推实现联合国2030 年可持续发展议程，更是统筹发展与安全的战略思维在建设和平工作中的重要体现。因此，通过维和警务行动参与全球安全治理，不仅是以行动促和平的应有之义，更是中国主动承担国际责任，履行大国义务，发挥维和警务建设和平架构作用的保障。2023 年11 月，中国首支赴联合国中非任务区维和警队出征，就是中国警察践行全球安全倡议、履行中国维护世界和平的大国责任担当、推进构建人类命运共同体的具体体现［6］。

（三）为统筹开展传统与非传统安全治理提供思路

全球安全倡议将坚持统筹维护传统领域和非传统领域安全作为“六个坚持”的科学内涵之一，就是倡导各国践行共商共建共享的全球治理观，应对复杂交织的全球性安全挑战。当前，安全问题的联动性、跨国性、多样性愈发突出，传统和非传统领域安全挑战复杂交织，给人类社会带来综合性挑战。一方面，传统安全威胁外溢出诸多非传统安全风险。例如，乌克兰危机引发的蝴蝶效应，带来能源安全、粮食安全、产业链供应链安全、非法移民等安全问题。另一方面，科学技术发展的“两面性”衍生出一些新型非传统安全挑战，同时为跨国犯罪手段迭代升级提供了可能性，更需要国际执法安全合作的深度参与。例如，网络恐怖主义、生物恐怖主义、数字恐怖主义的不断发展，可对任何国家的政治安全和公民人身安全造成威胁，需要各国携手应对。《概念文件》不仅设置专节阐述打击跨国犯罪国际合作的必要性和全面、有效落实《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的重要性，更是首次指出“构建不受毒品危害的人类命运共同体”理念。这不仅丰富了人类命运共同体的内涵，也为国际禁毒执法合作提出了新要求，将不受毒品危害融入普遍安全的核心内涵之中，意义深远。因此，要坚定支持联合国在全球安全治理中的核心作用，积极围绕应对反恐、网络、生物、跨国犯罪、新兴科技等领域安全挑战，为国际执法安全合作创建更多新平台、搭建更多新机制，共同提升全球安全治理能力。

（四）为提升中国警方的国际形象和影响力提供平台

《概念文件》为更好落实全球安全倡议提出了五个合作平台与机制，其中首个机制就是提出共同倡议主张，汇聚国际社会应对安全挑战共识。五个合作平台与机制从合作主体、合作框架、合作领域与合作方式等不同角度为国际执法安全合作明确了发展与创新路径，即通过联合国框架合作、多边机制合作、政府间对话合作、论坛交流合作、院校交流合作等方式，提升全球安全倡议的国际影响，凝聚安全合作共识。国际执法安全合作是警务外交的重要手段，是国家大外交工作不可或缺的组成部分，依托国际警务合作与交流平台，有助于提升中国警方的国际形象，增强国际影响力和话语权，凝聚世界各国应对国际安全挑战的共识。2023 年9 月，全球公共安全合作论坛2023 年大会成功举办，中国与参会的50余个国家和地区的政府、执法部门以及国际组织负责人、国际知名专家学者，就从公共安全领域践行全球安全倡议，形成了《深化合作共护全球公共安全倡议》《“公共安全”概念文件》《全球公共安全指数研究共识》《人工智能领域新型犯罪治理倡议》《全球公共安全合作论坛（连云港）数据安全共识》等一系列成果文件和共识，展现了中国警方积极推动践行全球安全倡议的决心与态度［7］。

三、全球安全倡议视角下中国开展国际执法安全合作的主要挑战

全球安全倡议提出以来，在国际社会产生了强烈反响，为中国开展国际执法安全合作提供了重要机遇。但是，当今世界和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字凸显，安全不可分割的共识仍需凝聚，全球安全治理体系亟须变革调整。中国在开展国际执法安全合作过程中，面临的信任困境、合作困境、治理困境仍然严峻，具体表现为虚假报道对中国警方国际形象的影响、单边主义对国际执法安全合作成效的影响、新兴挑战对全球安全治理规则的影响。

（一）虚假报道对中国警方国际形象的影响

长期以来，一些西方国家始终秉持“认知中国悖论”，即“认识传统中国文化，认可中国的经济发展，但就是不认同中国的体制”［8］。主要表现为对中国提出的理念、思想、倡议不假思索地予以抵制与否定，大肆鼓噪“中国威胁论”。近年来，一些西方国家不断捏造事实，对中国的国际执法安全合作行动进行污蔑和诋毁，制造虚假消息和新闻。具体表现在以下三个方面：一是无视基本事实，别有用心对中方追逃追赃工作进行污蔑抹黑，甚至不惜动用司法手段。二是将中国为协助海外公民在线办理中国驾驶证期满换证体检等服务，而设置的“涉侨事务海外服务站”污蔑为“非法警察站”“海外警察站”。三是污蔑墨西哥制贩毒集团用于制芬太尼的化学品前体很大一部分来自中国，将美国国内毒品泛滥归因于中国管制不力，诋毁中国开展国际禁毒执法合作成效［9］。这些不实言论与消息不仅有损中国警方的国际形象，也对国际执法安全合作的顺利开展造成负面影响。

（二）单边主义对国际执法安全合作成效的影响

当前，一些西方国家热衷地缘政治竞争，深陷“冷战思维”不能自拔，严重破坏国际合作的良好基础。2019 年以来，美国以维护国家安全为名，滥施“长臂管辖”，相继将新疆公安厅、新疆生产建设兵团公安局、国家毒品实验室等列入“实体清单”进行制裁［10］。在全球安全倡议和“构建不受毒品危害的人类命运共同体”理念引领下，中国始终积极参与《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，支持联合国三项禁毒公约，维护国际禁毒体制，倡导国际社会协调一致、责任共担、真诚合作，共同应对毒品问题带来的挑战，与美国的单边主义行径形成了鲜明对比。

（三）新兴挑战对全球安全治理规则的影响

当前，打击电信网络诈骗、全球毒品治理、境外追逃追赃等都离不开国际执法安全合作的稳步推进，特别是，由于科学技术的发展，一些非传统安全领域面临的挑战更为复杂，给国际执法安全合作增加了难度。例如，生物技术和基因编辑等两用技术的快速发展，增加了新型生物武器威胁。以ChatGPT 为代表的人工智能技术容易被政治化、武器化，被用来开展虚假信息、深度伪造、算法推荐等隐蔽情报行动，加之数字和量子技术的发展、元宇宙的问世，造成数字空间法律监管的滞后，产生的技术伦理、个人隐私泄露等问题还有待解决。尤其是国际社会正面临以“数字恐怖主义”为代表的新兴恐怖主义风险，恐怖分子利用无人机、社交媒体、移动支付系统、3D 打印、人工智能以及其他新兴技术开展恐怖主义活动，这些问题为早日完善全球安全治理规则，强化国际执法安全合作提出了现实需求与困难挑战［11］。《概念文件》中就反恐、生物安全治理、新兴科技安全治理以及网络空间治理均提出了重要部署，这也为如何通过国际执法安全合作完善全球安全治理规则部署了新任务、提出了新挑战。

四、全球安全倡议视角下中国开展国际执法安全合作的优化路径

在机遇与挑战并存的当下，新时期中国开展国际执法安全合作将以深入践行全球安全倡议为驱动，可在顶层设计、形象建设、品牌塑造、创新驱动、法治保障、理论研究等领域进行优化，推动全球安全倡议成为构建人类命运共同体的重要支撑与现实路径。

（一）顶层设计：统筹推进倡议体系的衔接配套

要坚持统筹发展和安全，秉持“合作促安全、安全保发展”的重要理念，加强全球安全倡议与全球发展倡议、“一带一路”倡议的配套对接，形成以发展合作带动安全合作、以安全合作保障发展合作的良性互动。对于全球发展倡议与全球安全倡议的对接，可从以下几方面着手：一是可依据联合国2030 年可持续发展议程、全球发展倡议项目库首批项目清单，有重点、有计划地实施配套的安全合作项目。二是可依据“全球清洁能源合作伙伴关系”“以竹代塑全球行动计划”等全球发展倡议的先行项目，在数据、金融、生态、能源、野生动植物等领域探索执法安全合作空间。三是可通过推进“智慧海关、智能边境、智享联通”合作项目，不断加强边境智能网络建设，强化数字化边境执法合作能力建设［12］。从“一带一路”倡议与全球安全倡议的对接上看，要以习近平主席在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出的“八项行动”为指引，落实《坚定不移推进共建“一带一路”高质量发展走深走实的愿景与行动：共建“一带一路”未来十年发展展望》中提出的“加强安全领域多双边合作，积极深化执法、联演联训联巡等合作，帮助相关国家提升安全保障能力，推动建设一个普遍安全的世界”的重要举措［13］，共同推进共建“一带一路”国家执法能力建设，为对外统筹发展和安全提供良好的平台保障和制度支撑。

（二）形象建设：主动塑造积极健康的国际舆论

中国国际执法行动面临复杂的国际舆论环境，主动塑造中国特色的国际执法话语权势在必行。一是从理念本身上看，要高度重视全球安全倡议、全球安全观、全球安全治理理念、全球治理观等核心理念的区别与联系，精准理解和把握各个概念的科学内涵，有针对性地做好对外阐释。二是从对外传播上看，要充分利用联合国大会及有关国际和地区组织等平台，对反恐、网络、生物、新兴科技等国际热点问题，主动设置议题、宣介典型案例、提出合理关切。三是从能力建设上看，要提高中国警察在国际组织中的数量和地位，建设与中国大国形象相当的国际执法人才队伍。要利用驻华使节走进公安部、外警培训以及警务留学生培养等主场警务外交活动，积极传播中国警察始终高举“合作、创新、法治、共赢”旗帜、坚持“共同、综合、合作、可持续”安全观的正面形象。同时，要利用中国警务人员“走出去”机会，在联合国维和、国际交流、参观访学中，积极传播中国警方维护全球公共安全的贡献。

（三）品牌塑造：打造执法安全合作的样板工程

全球安全倡议作为宏观意义上的国际公共产品，需要一些具体的样板计划予以支撑和落实，国际执法安全合作可作为安全公共产品的重要组成部分来谋划一些样板项目。首先，要充分利用主场外交、多边外交平台，组建由联合国、国际刑警组织等国际组织、各国政府警务部门、社会组织、民间团体、院校智库、业界精英等多方参与、协商治理的警务合作平台，凝聚全球安全治理的国际共识。例如，全球安全公共论坛已经成为落实全球安全倡议的重要品牌，2023年年会又依托主论坛先后召开了数据安全分论坛、无人机安全、警察与科学、法庭科学、全球公共安全指数研究等多个分论坛，就是将全球安全公共论坛体系化、多样化、精品化的实践探索［14］。其次，要以全球安全倡议实验区建设为牵引，将澜沧江—湄公河非传统安全合作框架下的中老缅泰湄公河联合巡逻执法、澜湄综合执法合作中心建设、警务执法能力交流与培训等执法安全合作机制，优化升级成实验区建设的品牌项目，助力全球安全倡议在非传统安全合作领域走深走实。再次，要全面、有效落实《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，在“构建不受毒品危害的人类命运共同体”理念引领下，打造落实人类命运共同体理念和开展国际禁毒执法合作的样板工程。

（四）创新驱动：强化执法安全合作的科技赋能

当前人类正经历“第四次工业革命”，其核心是以5G、人工智能、生物医药、先进制造业、量子计算等为代表的新兴技术革命。“第四次工业革命”的到来也为犯罪分子提供了更为隐蔽、更易获取的犯罪手段。《概念文件》要求“加强人工智能等新兴科技领域国际安全治理”，意味着国际执法安全合作也亟须规范制定、技术创新。2022 年10 月，国际刑警组织发布首份《全球犯罪趋势总结报告》，特别指出“数字技术的使用，极大地改变了每一种犯罪趋势”。报告认为数字金融犯罪（数字勒索与腐败）、数字时代的网络犯罪以及数字恐怖主义等成为全球犯罪的新形势。因此，从科技赋能的视角看：一方面，跨国犯罪技术手段的革新亟须警务技术现代化的跟进。要加强新兴科技领域的安全风险预警与研判技术、跨境数据侦查取证技术、警用人工智能技术等领域的学习与研发，增强打击数字空间和新兴科技领域犯罪的执法安全合作能力。另一方面，公安工作现代化与警务现代化建设需要科技创新、数字赋能。打造“数字警务”，加强智慧公安建设，将助力国际合作提质增效，提升中国开展国际执法安全合作的硬实力。

（五）法治保障：推动涉外法治工作的不断完善

要坚持统筹国内法和国际法，不断完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律法规，优化解决国内法与国际法适配性问题。要加快在国家豁免、领事保护、对外投资、对外援助、涉外民商事纠纷解决等领域的立法进程，贯彻实施《中华人民共和国对外关系法》［15］。要强化涉外法律服务，以创建“国际调解院”为契机，培育一批国际知名的仲裁机构、调解机构、律师机构，提升涉外法治保障能力［16］。特别是，面对当前新兴科技带来的风险挑战，我们要积极推动《全球数据安全倡议》《科学家生物安全行为准则天津指南》《全球人工智能治理倡议》更好落实，并在打击跨国犯罪、生物安全治理、人工智能治理等领域引领全球安全治理规则制定。此外，根据《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》，政法类院校要发挥涉外法治教育前沿阵地作用，依托公安学、法学、国家安全学等优势学科，建设涉外法治课程和教材体系，探索国际组织、知名高校、执法司法机关、企业等联合培养涉外法治人才机制，加快培养拥有国际视野、精通涉外法治的国际警务人才［17］。

（六）理论研究：加强执法安全合作的理论创新

习近平总书记指出：“我们推进理论创新是实践基础上的理论创新，而不是坐在象牙塔内的空想，必须坚持在实践中发现真理、发展真理，用实践来实现真理、检验真理。”［18］国际执法安全合作的理论创新同样离不开全球安全倡议的思想引领与具体实践。首先，从理论研究上看，要聚焦《概念文件》重点领域，坚持问题导向，针对国际执法安全合作面临的新形势、新挑战、新任务，开展理论研究。例如：《概念文件》专门强调要“深入研究和应对新兴技术对国际反恐斗争的影响”，就为反恐警务理论研究提供了新视角、新方向；《概念文件》提出的“构建不受毒品危害的人类命运共同体”也丰富了人类命运共同体理念在非传统安全和执法安全合作领域的内涵。其次，从理论传播上看，可积极利用国际交流时机，与国际组织、各国政府、外国智库等人员交流中国参与全球安全治理的经验与贡献，就热点问题与理论建构及时交换意见看法，对于理论创新发展具有重要意义。例如，中国将“连云港论坛”升级为“全球公共安全合作论坛”，提出共建“全球公共安全合作架构”，并发布《“公共安全”概念文件》，就是借助全球安全倡议的多边平台机制，对全球公共安全理论的探索。再次，从研究团队上看，要畅通校局、校际、校企合作渠道，增强研究团队理论联系实践能力。此外，要以总体国家安全观提出十周年为契机，增强全民国家安全教育意识，健全高校国家安全人才培养机制；加强对总体国家安全观理论体系的研究，切实将统筹发展和安全“两件大事”、立足国内和国际“两个大局”的战略思维运用于执法安全合作的理论创新，增强对全球安全倡议认识的再升华。

五、结束语

在新时代新征程上，中国将始终高举“合作、创新、法治、共赢”旗帜，坚持共同、综合、合作、可持续的全球安全观，积极参与完善全球安全治理机制，推动全球安全倡议走深走实。其中，国际执法安全合作将作为落实全球安全倡议的重要平台和抓手，为落实全球安全倡议发挥重要作用。在开展国际执法安全合作的新征程上，中国将以构建共商共建共享的全球公共安全合作架构为目标追求，将全球安全治理与平安中国建设统筹兼顾，在中国式现代化建设中不断推进公安工作现代化战略布局，助力以新安全格局保障新发展格局的稳步推进。