英国国家科研与创新署的战略规划及启示

张雅洁，任 真

（1.中国科学院文献情报中心，北京 100190；2.中国科学院大学经济与管理学院信息资源管理系，北京 100049）

0 引言

中长期战略规划的制定有助于促进科学资助机构的自身长远发展，有助于资助机构更好地完善、优化科学资助管理。自然科学基金是中国资助自然科学领域基础研究的重要渠道，截至2023 年年初，中国国家自然科学基金委员会（以下简称“中国基金委”）已经发布了4 期五年发展规划。五年发展规划的制定，对于构建理念先进、制度规范、公正高效的新时代科学基金治理体系，支撑高水平科技自立自强和建设科技强国具有重要战略意义。2022年11 月，最新一期的《国家自然科学基金“十四五”发展规划》（以下简称《“十四五”发展规划》）正式发布，积极布局一批具有前瞻性、战略性的发展方向，鼓励探索和提出科学研究的新概念、新理论、新方法，促进科研范式变革和学科交叉融合［1］。

近年来，美国、挪威、瑞士等国的科学资助机构也通过定期制定战略，规划本机构未来若干年的发展方向。2018 年，美国国家科学基金会（NSF）［2］发布了《构建未来：投资发现和创新战略规划（2018—2022）》，制定了NSF 未来5 年的发展方向并确立了三大战略目标。2022 年，NSF［3］发布了题为《引领世界的发现和创新——STEM 人才培养和研究成果应用》的2022—2026 年战略规划，确立了四大战略目标。截至2023 年年初，挪威研究理事会共发布了5 期发展战略［4］，分别指出每个发展阶段所面临的挑战，指导了该理事会未来5 年的发展方向并部署优先发展领域。

作为国家级的科学资助机构，英国国家科研与创新署（UK Research and Innovation,UKRI）［5］在2022 年3 月发布《2022—2027 年战略：共同改变未来》（以下简称《2022—2027 年战略》），提出了使英国成为全球科学超级大国和创新型国家的愿景目标，这是UKRI 首次发布五年期战略，改变了以往仅由其下属研究理事会各自制定重点方向、没有UKRI 层面战略规划的模式。为了加强对科学与技术设施理事会、工程与自然科学研究理事会等9 个下属机构的统筹规划，在《2022—2027 年战略》的指导下，UKRI 于2022 年8 月至2023 年3 月先后发布《2022—2025 年合作规划》《国际战略框架》《平等、多样性和包容性战略》，及其10 个下属机构的《2022—2025 年战略实施规划》和6 个下属机构的《平等、多样性和包容性战略》，形成了UKRI 完整的战略规划体系，加强了UKRI 和下属机构之间在战略规划方面的统筹协调。分析UKRI 制定战略规划中的做法和经验，可以为中国基金委的战略规划制定、实施过程、效果评价等方面提供借鉴，也为中国基金委制定与UKRI 开展机构层面的国际科技合作的政策提供参考。

1 UKRI 战略规划体系

2016 年，为了加强统筹管理和资源整合，提高创新投入与产出效率，英国启动了科学资助机构的改革重组，7 个研究理事会与英国创新署（Innovate UK）、英格兰研究基金（Research England）整合重组为英国国家科研与创新署，将各个学科以及从基础研究到商业创新的完整链条纳入统一的资助框架。改革重组后，UKRI 对研究理事会、英国创新署、高等教育基金委员会3 类科研资助渠道的资金进行统一管理，国务大臣在审议项目预算时听取UKRI 的建议，并统筹考虑拨款式稳定资助与项目式竞争性资助之间的平衡性，但是下属机构层面仍然是各自制定发展战略。近年来，英国内阁办公室与英国商业、能源与产业战略部（BEIS），以及卫生与社会保障部、住房和社区升级部等部委出台多项国家科技创新战略、行动计划和路线图，明确强调科技创新对于地区、国家和全球的重要性。在这些国家层面战略的指导下，作为政府科学资助机构的UKRI［5］，于2022 年3 月发布了首个五年发展战略——《2022—2027 年战略》，提出了四大变革原则、五大战略议题、六大战略目标和七大技术群（见表1），并提出要将英国的研发强度从当前约占国家生产总值（GDP）的2%提高到2027 年的2.4%，为英国成为全球科学超级大国和创新型国家作出贡献。

表1 UKRI《2022—2027 年战略》的关键概念与主要内容

2022 年8 月，UKRI 依据《2022—2027 年战略》发布了涉及其下属7 个研究理事会、英国创新署、研究英格兰等共9 个机构的《2022—2025 年合作规划》；2022 年9 月，UKRI 下属7 个研究理事会、英国创新署发布了各自的《2022—2025 年战略实施规划》。2022 年10 月，UKRI 首次发布了《国际战略框架》；2023 年3 月，UKRI 发布了《平等、多样性和包容性战略》。至此，UKIR 完整的战略规划体系基本形成（见图1），共包括三级结构：第一层是由英国内阁办公室与英国商业、能源与产业战略部和英国卫生与社会保障局、英国住房与社区升级部发布的战略；第二层是英国UKRI发布的《2022—2027 年战略》；第三层是在五年期战略指导下，UKRI 各下属委员会发布的配套战略。同时，UKRI完成了机构重组后战略规划层面的统筹协调。

图1 UKRI 战略规划体系的构成

在扩大国际科技合作方面，英国于2021 年提出“全球英国”的理念，希望通过科技保持英国的战略优势，将英国打造成为全球科学超级大国。为确保英国科技创新体系高度国际化，UKRI 首次制定《国际战略框架》（见图1），强调通过全球人才签证、全球挑战研究基金、牛顿基金等渠道吸引国际一流的人才，从跨境的知识、经验、数据和能力共享中受益，开拓英国企业的海外市场，增强英国供应链的韧性［6］；同时，增强英国在欧洲分子生物学实验室（EMBL）、欧洲核子研究中心（CERN）等国际科研基础设施能力，以及在全球研究理事会（Global Research Council）、经济合作与发展组织（OECD）、科学欧洲（Science Europe）、欧洲国家创新机构协会（Taftie）等重要国际组织中的领导力，从而影响全球科技创新格局。

2 UKRI 战略规划的目标实施、进展监测与绩效评估

此前，UKRI 的下属研究理事会根据各自的使命定位，分别制定其五年实施规划，例如，工程与自然科学研究理事会（EPSRC）于2016 年制定了《2016/2017 年至2019/2020 年实施规划》（EPSRC Delivery Plan 2016/17-2019/20 Science for a Successful Nation）。从2022 年起，UKRI 对其战略规划制定工作开展重大改革，以UKRI 五年发展战略提出的六大战略目标为指导，下属9 个机构联合制定了《2022—2025 年合作规划》且下属的8 个机构制定了各自的2022—2025 年战略实施规划，使得UKRI总体战略、下属机构合作规划、各机构的实施规划这3 个层面的战略框架设计保持一致。

2.1 战略目标一：世界一流的人才和职业

（1）使英国成为对全球人才和团队最有吸引力的国家。例如，设立世界一流的奖学金项目，以吸引、培养和留住世界最优秀的科研人才；为国际科研与创新人才提供适当的签证机制。此项措施的进展监测指标包括：全球人才签证的使用情况、奖学金项目的覆盖面。

（2）培养支撑未来研发工作的技能型人才和团队。例如，激励灵活多样的就业，支持政产学研各界的人才流动；支持科技创新人才的职业发展；开展科研人员知识和专业技能培训。此项措施的进展监测指标包括：UKRI 所资助的人员、地区、机构的数量和类型的多样性。

（3）转变科技创新文化，支持科研人才和团队实现其创意。例如，创造开发、测试和评估创意的机会；正式成立科研诚信委员会；实现透明、协作和多样化的研究；减少科研体系中的官僚主义，使科研人员专注于研究与创新。此项措施的进展监测指标包括：研究与创新简历（R4RI）模板的使用、开放获取政策等。

2.2 战略目标二：世界一流的创新高地

（1）加强地方、国家和全球层面的研究集群和伙伴关系。例如，加强研究和创新之间的联系，吸引更多的人才、组织和企业参与；加强重点地区的研究和创新集群建设，吸引投资；开发创新加速器新资助模式，投资高质量的项目。此项措施的进展监测指标包括：UKRI 国际伙伴关系的广度、UKRI资助项目依托机构的类型和地理分布。

（2）增强各类机构研究创新资金的可持续性。例如，保障国家创新体系的财政经费，以及在项目资助与长期战略性投资之间保持平衡。此项措施的进展监测指标包括：UKRI 项目受资助人后续获得的其他资助。

（3）建设前沿基础设施，保障世界一流的研究与创新。例如，发展和维护前沿研究领域的创新基础设施；发展研究与创新集群所需的战略性基础设施；积极参与国际基础设施的共建共享。此项措施的进展监测指标包括：重要科研基础设施的用户和使用范围。

2.3 战略目标三：世界一流的思想

（1）投资多样化、高质量、充满活力和创造性的研究与创新项目。例如，倡导快速响应的研究创新资助环境，鼓励好奇心驱动的、多样化的创意；支持开发和使用最先进的工具、技术和基础设施，特别是利用数字方法、数据驱动方法、计算方法，增强科研人员跨领域开展科研的灵活性，使得UKRI能够快速适应不断变化的环境和优先事项；为本国科技创新人才与发达国家科研机构、科学资助机构的合作牵线搭桥，加强全球伙伴关系，使本国科技创新人才能够与世界最优秀的人才合作，确保英国作为全球研究和创新领导者的地位。此项措施的进展监测指标包括：UKRI 资助项目研究与创新的广度和多样性、项目的产出与成果。

（2）鼓励多学科、跨学科研究。例如，发现并消除多学科、跨学科研究中的障碍；支持和赋能多学科、跨学科网络，开拓新的合作关系；利用多学科、跨学科的方法应对全球性挑战。此项措施的进展监测指标包括：少数有代表性的项目的多学科、跨学科研究与创新情况；建设减少和消除多学科、跨学科研究与创新障碍的案例研究库。

2.4 战略目标四：世界一流的创新

（1）为私营企业的创新投资提供必要的技能、资金和合作机会。例如，加大对创新的投资；支持在净零排放、生命科学、数据和数字技术等关键领域的私人投资和企业创新；增强创新创业能力；通过双边合作项目促进企业的全球合作。此项措施的进展监测指标包括：特定行业的研发资金、合作研究项目经费的发展趋势；监测项目所产出的商业新技能、合作伙伴关系和知识产权。

（2）加速知识交流、成果转化和商业化。例如，支持成果的商业化；促进产学研之间的合作研究和联合投资；创新融资方式，使私营投资进入创新周期的更早阶段；扩大跨部门的人才培养和流动。此项措施的进展监测指标包括：监测和采集UKRI 资助项目在全国各地的创新成果信息。

2.5 战略目标五：世界一流的影响

（1）应对国家层面、全球层面的重大挑战。例如，利用跨学科、跨领域的专业知识，协同解决重大社会挑战；为多学科研究提供新的资助机会；建立国际战略伙伴关系，参与和牵头国际研究创新计划；在战略制定过程中考虑公共价值观。

（2）改造对未来经济至关重要的行业，促进经济增长。例如，支持生命科学、空间科学、绿色能源、人工智能、金融科技、创意产业等高增长领域的研发；发展必备的知识和能力，使英国企业能在量子、清洁技术和生物经济等市场中领先；建立行业发展计划，提高关键领域的生产力，促进经济增长。

将通过以下两个进展监测指标对上述两个指标进行监测：建设3 个案例研究库，分别展示UKRI所资助的研究与创新在应对经济和社会挑战、推动经济增长、改善社会生活方面的贡献。

把握未来技术带来的机遇，特别是在英国具有全球竞争力的七大技术群。例如，在人工智能、量子和工程生物学领域设立新的资助项目；通过技术创新中心、集群和卓越中心，增强变革性技术的研发能力；促进变革性技术的研发和商业化；加强与发达国家科学资助机构、世界一流研究团队的伙伴关系。此项措施的进展监测指标包括：UKRI 在七大技术群的资助项目类型、经费、产出与成果。

2.6 战略目标六：世界一流的组织

（1）使有才能的人协作并茁壮成长。例如，鼓励知识和员工在UKRI 各部门间的流动与合作；了解UKRI 的长期技能需求，改善UKRI 的人才规划与供给，吸引、发展和留住使UKRI 成为世界一流组织所需的多元化、充满激情和创造力的员工。此项措施的进展监测指标包括：通过定期调查衡量UKRI员工的参与度，以监测UKRI 是如何培养员工、支持员工、赋予员工相应的权力。

（2）使UKRI 成为高效、有效和敏捷的组织。例如，开发现代化、数字化的资助系统和综合服务；缩短项目评审周期；通过UKRI 数据集成系统，监控项目进度，开展信息共享。此项措施的进展监测指标包括：项目评审的平均时间、项目申请人满意度；运营支出的减少情况；季度和年度财务状况；工作计划的落实与绩效；外部评估所提建议的采纳及其影响。

（3）通过伙伴关系和领导力催生变革和扩大影响。例如，建立透明、可信、建设性和持续管理的伙伴关系；2025 年前，UKRI 的所有项目决策将考虑环境的可持续性。此项措施的进展监测指标包括：监测访问UKRI 网站、参与UKRI 项目申请、与UKRI 开展交流人员的广度和多样性。

2.7 战略规划的绩效评估

UKRI［5］的《2022—2027 年战略》基于以上的进展监测指标，统一采用平衡计分卡法（balanced scorecard approach），从4 个维度评估UKRI 各类管理工作的绩效：（1）UKRI 工作所取得的成果和影响；（2）UKRI 的团体及其合作伙伴从UKRI 获得的经验，以及UKRI 在国家科技创新系统中的作用；（3）如何通过组织架构和流程使UKRI的工作表现出色；（4）UKRI 如何学习和自我提升，利用自身的资源创造最大价值。平衡计分卡法将指导UKRI 各类战略规划的绩效评估，例如，UKRI［6］的《国际战略框架》提出将持续开展国际合作绩效评估，包括在适当情况下委托外部评估，帮助深入理解UKRI 的国际合作活动是否有效、是否有助于以及如何有助于实现UKRI《2022—2027 年战略》提出的六大战略目标。UKRI 的《国际战略框架》在上述平衡计分法4 个维度的基础上进行调整，以评估UKRI 的国际合作活动在以下5 个方面的绩效表现：（1）与其他科学资助机构之间国际伙伴关系的广度和深度；（2）所资助的本国科技创新人才与其国际同行之间联系的数量与多样性；（3）参与国际创新计划的英国企业的数量和多样性；（4）英国在重点国际科研基础设施中的参与度；（5）UKRI 的国际合作活动在应对《2022—2027 年战略》五大战略议题中提出的全球挑战、实现联合国可持续发展目标方面的贡献度。

3 UKRI 战略规划的经费投入

根据UKRI［7］的《2022—2025 年合作规划》，其各项业务的年度经费预算总额将从2022/2023 财年的79.04 亿英镑增长到2024/2025 财年的88.74 亿英镑（见表2），年度增幅约为6%。考虑到英国2022年7 月的通货膨胀率已高达10.1%，创下40 年以来的新高［8］，如果未来3 年UKRI 每年6%的预算增幅不能跑赢居高不下的通货膨胀率，则UKRI 的经费预算规模实际上将大致保持甚至低于目前的水平。

表2 2022—2025 财年UKRI 经费预算 单位：亿英镑

从UKRI 未来3 年经费预算来看，其主要业务呈现以下几点发展趋势：

一是，UKRI［5］在第5 个战略目标“世界一流的影响力”中首次提出，将面向科技前沿，利用未来技术带来的机遇，聚焦《英国创新战略》中提出的具有国际竞争力的七大技术群（即先进材料与先进制造，人工智能、数字与先进计算，生物信息学与基因组学，工程生物学，电子学、光子学与量子技术，能源、环境与气候技术，机器人与智能机器），建立新的国家计划、开展针对性培训等举措，形成英国的战略优势，从而实现《英国创新战略》《国家人工智能战略》《生命科学愿景》等提出的目标。

二是，UKRI 将面向重大需求，改变以往力量分散的局面，联合下属机构集中力量应对国家面临的重大挑战。UKRI 在其五年发展战略中25 次提到“健康”、7 次提到“新冠疫情”、11 次提到“净零”；UKRI 下属的工程与自然科学研究理事会、医学研究理事会（MRC）等8 家机构，也在各自战略实施规划中将健康、卫生、净零列为未来3 年的优先事项，以应对新冠疫情，并实现英国政府在《净零战略》中提出的“2050 年实现净零排放”的承诺。

三是，UKRI［7］在基础设施方面的经费预算大幅增长，未来3 年的经费预算将达到约31 亿英镑，2023/2024 财年、2024/2025 财年分别比上年增长15%和18%，远超UKRI 年度经费预算总额的增速。根据科学与技术设施理事会（STFC）［9］的《2022—2025 年战略实施规划》，UKRI 将启动“钻石”同步辐射光源升级所需的5 亿英镑投资、散裂中子源ISIS“奋进计划”的7 350 万英镑投资，并将开始建造价值5 970 万英镑的Vulcan2020 拍瓦级激光器。

四是，UKRI［7］的“人才资助计划”的经费预算持续增长，未来3 年的经费预算将达到约20 亿英镑，2023/2024 财年、2024/2025 财年分别比上年增长12%和8%，超过UKRI 年度经费预算总额的增速。UKRI 的“人才资助计划”将重点关注博士生、博士后等处于职业生涯早期阶段的青年科技人才。

五是，在区域均衡发展方面，约翰逊政府提出“升级英国”，鼓励向首都圈以外的其他地区投资。UKRI［7］在《2022—2025 年合作规划》也提出，效仿美国大波士顿、硅谷的区域创新模式，以英国大曼彻斯特、西米德兰兹、格拉斯哥为中心，建设3 个区域创新集群，加速以上3 个地区的经济增长。2022 年9月，UKRI 经济与社会科学研究理事会、英国创新署联合启动了创新加速器两个试点项目的申请工作，每个项目经费总额不超过187.5 万英镑，UKRI 资助其中80%的经费，其余20%需要申请方匹配。未来3 年，UKRI 将为此类项目共投资1 亿英镑［10］。

4 结论与启示

4.1 研究结论

基于以上分析可以看出，UKRI 正在转型成为一个更敏捷、反应更迅速的组织，并且最大限度地支持研究和创新的目标。UKRI 已经形成了一套“国家—UKRI—下属机构”的清晰战略规划体系，有助于促进下属机构之间基于统一的战略目标联合资助多学科、跨学科的项目，集中下属机构此前各自分散的力量，实现将英国打造成为全球科学超级大国的总体愿景。通过整合资源，以最大限度发挥其下属研究理事会的集体影响力，并且通过战略进展监测保障战略的实施落地，为研究和创新创造更加有利的环境，保证战略实施目标的高质量完成；通过经费投入，保证英国各项科学研究的顺利开展。

4.2 启示

针对中国基金委的发展现状及趋势，从UKRI的规划经验中可得出以下启示。

4.2.1 对战略实施开展监测与评估

为了更好地推动战略的实施，UKRI 针对六大战略目标下的优先事项设置了进展监测，例如，通过监测全球人才签证的使用情况、奖学金项目的覆盖面等，来判断英国对全球人才和团队的吸引力是否提升；通过监测UKRI 在七大技术领域的资助项目类型、经费、产出与成果，来判断英国是否把握住人工智能等七大技术领域的发展机遇等。现阶段中国战略规划制定中，较缺乏对战略实施进展落实成果的监测，存在重制定、轻监测问题［11］。因此，建议基金委参考UKRI 制定的监测标准，针对中国出台的战略规划，制定相应的监测目标，让政策的实施进展监测科学、规范、有据可依，让战略规划更好落地。

4.2.2 单独制定科学资助机构国际合作战略

国际科技合作是大势所趋，已成为科学外交的重要方面，对于解决全球性挑战和造福人类至关重要。UKRI、日本科学技术振兴机构（JST）等科学资助机构都专门制定国际合作战略指导相关工作的开展［12］。作为中国基础研究的重要资助机构，中国基金委层面只有《“十四五”发展规划》）中第九章节含有国际合作相关内容，尚未专门针对国际合作制定相关战略对工作进行指导。建议中国基金委借鉴UKRI《国际战略框架》的形式，单独制定机构层面的国际合作战略，以更好地促进科学基金的国际科技合作。

4.2.3 加强科学资助机构内部组织管理

近年来，美国的NSF、国立卫生研究院（NIH），英国的UKRI 以及德国研究联合会（DFG）等科学资助机构持续推动组织管理改革，在各自的中长期战略规划中均强调完善机构内部管理、优化资助布局、改革项目评审机制、建设良好科研环境等，通过加强信息服务、强化条件保障等举措提升资助管理效能。鉴于此，在各国科技竞争愈发激烈之际，中国基金委也应当不断探索内部组织管理机制改革，提升行政管理运行能力和运行效率，创新资助管理机制，完善同行评议制度，提升资助管理水平和效率，推动基金委信息化建设和智能化建设发展，保障科学基金的高效运转。

4.2.4 基于科学资助机构战略规划促进中英双边科技合作

2018 年，中国基金委与UKRI 第三届双年战略会议上，双方决定将共同资助中英双方科学家在抗生素耐药领域开展的实质性合作研究项目；同年，中国基金委与英国工程与自然科学研究理事会及英国自然环境研究理事会在低碳制造领域共同资助中英合作研究项目。2020 年，中国基金委和UKRI 第四届双年战略会上，双方就未来两年的优先合作领域以及交叉学科资助、大健康和气候变化等共同关心的重点领域进行了报告和讨论。可见，近年来中国基金委与UKRI 已经在生物医药、交叉科学、大健康等领域展开国际合作。UKRI 在《2022—2027年战略》中确定的技术群包括生物信息学与基因组学和能源与环境技术，与中国基金委《“十四五”发展规划》提到的生物与医学电子信息获取和处理以及能源资源高效转化与利用的化学、化工基础相关，因此，建议中国基金委未来在与UKRI 的双年战略会议上商议年度优先资助合作方向时，可以双方的战略规划作为基础，寻找与UKRI 合作共赢的发展方向，加强与UKRI 在生物信息、能源技术等相关领域开展合作，促进中英双边科技合作。