刘 慧,金·范德波特
(1.石家庄学院经济管理学院,河北石家庄 050035;2.布鲁塞尔自由大学法律与犯罪学学院,布鲁塞尔 1050)
20 世纪90 年代以来,随着区域创新合作的增加,建设区域协同创新共同体成为一个世界热点问题。协同创新共同体旨在促进创新要素跨区域自由流动,最大限度地整合不同区域的创新资源,加强知识的创造、传播和转化能力,从而提高区域的整体创新能力。建设跨区域协同创新共同体的难点和关键点在于形成有效的协同治理机制,只有通过协同治理打破制度差异和障碍,才能实现创新要素的自由流动和创新资源的共享,才能真正发挥协同作用。在全球各地区的实践中,建设欧洲研究区(European Research Area,ERA)是欧盟推进区域协同创新的重要举措,在二十余年的建设过程中,其通过不断改进治理机制,在创新发展水平不平衡的各成员国间推进协同创新,取得了一定成效。
2000 年1 月,欧盟委员会提出建设欧洲研究区,目标是解决欧盟地区研究与创新系统分割化问题,促进创新协同,提高欧盟的整体创新能力。这个提议在复杂繁冗的欧盟决策机制中仅用4 个月的时间就迅速得到理事会和议会的批准,表明欧盟及其成员国一致认为,在全球日益激烈的创新竞争环境中需要通过建设一个协同创新共同体以提高欧盟的整体创新竞争力。2009 年生效的《里斯本条约》将欧洲研究区写入条约,使得欧洲研究区的建立有了法律依据,足可见欧盟建设欧洲研究区的决心。欧洲研究区建设的二十余年中,欧盟遇到过很多困难,如经济危机、债务危机、难民危机、英国脱欧、新冠疫情的持续蔓延等,但欧盟始终坚定不移地推进欧洲研究区建设。在欧盟要进行绿色和数字化双转型的重要历史时刻,欧盟[1]对欧洲研究区给予了更高的期望,提出了2022~2024 年要执行的20 项行动,希望通过进一步改进治理机制,让欧洲研究区发挥更重要的作用,以提高欧盟的创新竞争力并实现欧洲经济复苏及绿色和数字化双转型的目标。
欧洲研究区建设能在创新能力发展不平衡的欧盟各成员国间推进,得益于其不断改进的治理机制。中国的京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区、成渝地区等都在积极推进协同创新共同体的建设,其中要解决的关键问题正是跨行政区协同治理的问题。研究欧洲研究区的治理机制,能给中国创新能力发展不平衡的地区加强协同创新提供启示。
20 世纪90 年代开始,创新系统理论逐渐流行,从一种新的理论视角来解释一个国家的创新行为,重视创新的系统性特征,给政策制定带来了新思路。在此背景下,有一些学者开始研究欧盟创新系统形成的可能性,如1996 年丹麦奥尔堡大学的格雷格森(Birgitte Gregersen)和约翰森(Björn Johnson)[2]发表文章《知识经济:创新系统和欧洲一体化》,用知识经济作为一个分析框架,讨论欧洲一体化进程是如何影响国家创新系统的,认为在不久的将来会部分形成狭义的欧洲创新系统。1993 年12 月欧盟委员会发布的《增长、竞争力和就业白皮书》指出,更具综合性的复杂机制已经取代了把创新孤立看待的线性模型。1996 年到1998 年,欧洲委员会[3]资助由多国学者合作的“创新系统与欧洲一体化”研究计划,研究如何将创新系统理论及方法运用于欧盟创新系统,总体目的是详细阐述创新系统理论方法。
在欧盟已逐渐形成一种共识,欧洲国家在科技创新领域中遇到的问题是系统性失灵问题[4]。2000年欧盟提出建设欧洲研究区,正是基于系统创新理论的指导思想,要吸引不同国家和不同部门的创新相关主体共同参与建设和治理,在共同愿景下协调欧盟、国家和区域政策,协调和优化创新资源的配置,使知识在欧盟各国自由流动,形成卓越网络,最终实现欧盟整体创新能力的增强。
一直以来,欧洲研究区的治理也是在系统理论指导下的,如2009 年专家组为欧洲研究区建立的评价指标体系中,有一组评价指标的类别为“欧洲研究区作为欧洲研究创新系统的发展状况”。2018 年欧盟理事会[5]发布的《欧洲研究区治理》的决议报告再次强调欧洲研究区需要系统性的方法。基于创新系统理论,欧盟在欧洲研究区的建设中努力将知识要素打造成欧盟统一市场,通过知识的自由流通推进来自欧盟区域不同层级、来自不同部门的创新相关主体加强合作与交流,协调各层级、各部门的创新制度和创新资源,在跨区域的创新主体间形成合作网络,提升欧盟的整体创新能力。
欧盟的治理具有特殊性,它没有正式的超国家级政府的政治体系,而是由超国家机构制定法律或规则用以指导和协调成员国政府,在特定领域作出具有约束力的决定并使成员国遵从。其治理超越成员国层次,又与成员国治理交叉,一个层级作出的决定会对其他层级产生影响[6],政策制定和执行受各级行为者的制约[7]。这种治理模式被称作“多层次治理”[8]。在科技创新领域,随着欧洲一体化进程的推进及大型跨国科研项目的发展,欧盟成员国及其各地区的政策、欧盟层面政策相补充甚至相竞争的局面逐渐形成:第一层级,欧盟制定欧盟层面的科技创新发展战略和政策并对其成员国及利益相关者提出行动建议;第二层级,欧盟成员国有制定本国科技创新政策的权力,但如果遵从欧盟的政策建议并与其他国家合作能带来与本国发展战略相符的利益,成员国就会支持并参与欧盟内部的科技合作和政策协调;第三层级,欧盟国家中虽然行政等级的划分方式有所不同,但总体来说,地区政府拥有较大的权力,甚至享有立法权和财政自治权,可以自主进行跨国科技创新合作,如瑞典的厄松地区(Öresund)跨越丹麦哥本哈根地区和瑞典南部地区,在两个地区政府共同努力下,这一地区成为了跨区域协同创新的典范[9]。
但欧洲研究区的治理不仅仅是多层次治理,还是多层次治理下各主体的共同治理。一是因为各欧盟成员国及其地区是有很多共同利益的,如在一些新兴技术领域需要整合欧盟各国和各国各地区的创新资源才能实现规模效益,使欧盟作为整体成为新科技领域的引领者。二是因为欧洲研究区的治理涉及到不同层级的多个主体之间的复杂协调,包括各级政府、企业、高校、研究机构、中介组织等,又与众多政策领域相关联,是科学、教育、研究、技术等政策的综合,还与工业、环境、就业和社会政策相互重叠,再加上欧盟各成员国有各具特色的社会文化、科研体系、高等教育体系、工业体系、产业机构、不同的创新能力和经济发展阶段、不同的政策体系和政治传统,各国的科技创新政策追求本国的利益为主,对欧盟层面的战略和政策有不同的理解和执行方式。在欧洲研究区治理中,要调和冲突和不同利益、协调各成员国政策和创新行为、发展欧盟层面的政策面临很多要解决的问题,只有在相互学习与合作的基础上共同制定法规、政策、标准、行动方案、监测体系等,进行共同治理才可行。
因此,欧洲研究区的治理是垂直层次和水平层次结合的综合治理框架,垂直层次的是指欧盟及其成员国和地区之间的协调,是多层次治理;水平层次包括不同国家之间的协调,不同创新部门、不同机构之间的协调,以及公私部门之间的协调等,是共同治理。
政策方案的制定和执行是治理的核心内容。针对欧洲研究区的治理需要,开放式协调机制被引入欧洲研究区治理体系。开放式协调机制在政策制定和执行上采用的是一种非线性的、循环的方式,重视各利益相关者的意见,鼓励相关各方在信息充分交流的基础上积极参与政策的制定和执行,适宜共同治理的模式。具体来说,欧洲研究区治理中政策方案制定和执行包括以下几个步骤:(1)制定欧盟层面的总发展战略和实现短期、中期、长期目标的发展时间表;(2)欧盟进一步确立定性和定量的指标,以对其成员国实践情况进行定性和定量评价;(3)欧盟各国和地区根据自己发展需要制定具体措施和目标,将欧盟的指导方针转化成本国和本区域的政策;(4)欧盟对于其成员国和地区取得的进展进行定期评价,组织成员国之间的相互学习。
开放式协调治理机制能够充分考虑各层级主体的意见,提高了各相关主体的参与积极性。事实证明,开放式协调机制有利于欧盟各成员国相关制度的协调。欧盟组织成员国之间的相互政策学习使成功的经验在成员国之间扩散,逐步实现欧盟及其成员国政策的协调一致化,同时各成员国和地区在充分考虑本区域特点的情况下制定适合本区域的改革方案也有利于提高欧盟相关方针政策的可行性。
开放式协调机制只有在相关主体坚定执行并有效完成目标的基础上才能取得良好效果。为加强各主体间的合作,在各主体间发展伙伴关系是欧洲研究区共同治理中的又一举措。
欧洲研究区治理中的伙伴关系是不断发展和强化的。在欧洲研究区建设的头10 年,主要侧重协调欧盟及其成员国和地区之间的关系,提出要在这三者之间建立强大的伙伴关系。从2012 年开始,欧盟进一步注重加强所有利益相关者之间的伙伴关系。2012年7 月17 日,欧盟委员会发布了《加强欧洲研究区伙伴关系,促进科学卓越和经济增长》的政策文件,明确了在建设欧洲研究区过程中发展相关主体间的伙伴关系的重要性。伙伴关系汇聚欧盟及其成员国和地区层面的所有相关行为主体,目的是加强研发和创新方面的合作,以更快更有效地达到目标。
2021 年欧盟[10]进一步强调各主体间的密切合作,并将伙伴的范围进一步扩大,不仅要加强欧盟与其成员国的伙伴关系、加强与利益相关之间的伙伴关系,还要在互惠的基础上团结来自其他联系国和第三国的利益相关者。
目前来看,欧洲研究区治理的伙伴关系将欧盟及其成员国和地区层次的所有相关行为主体团结起来,覆盖整个创新链条,将欧盟、欧盟国家和地区层面的所有利益相关者聚集在一起。加强伙伴关系实际体现了欧洲研究区的一种利益相关者共同治理理念,有利于团结各方力量、消除障碍,能有效推进欧洲研究区的建设进程。
欧洲研究区治理中有较完整的咨询建议机制,咨询对象包括欧洲研究区各利益相关者、科学家和广大民众,可以保证相关政策的科学性和专业性,降低政策可能会带来的社会风险性,同时使决策更容易得到认可,有利于执行,而且使决策更符合社会需求,有利于提高科技成果的转化率。在欧洲研究区治理中,欧盟委员会和欧盟理事会都设有欧洲研究区咨询建议机构,有各自的咨询建议体系。同时,欧洲研究区治理越来越注重决策的民主化,注重倾听民众的建议,以拉近欧洲研究区与民众的距离、得到更多的社会支持。
欧洲研究区和创新委员会(European Research Area and Innovation Committee,ERAC)是负责欧洲研究区相关事务的欧盟战略政策咨询委员会,隶属于欧盟理事会。它的主要任务是向欧盟理事会、欧盟委员会和欧盟成员国提出关于欧洲研究区优先发展领域的建议。它的成员由欧盟委员会和欧盟成员国的代表构成,参与欧洲研究区的非欧盟成员国可以作为观察员参加。针对欧洲研究区六大优先发展领域,ERAC 下设6 个工作组,各小组间是伙伴关系,工作各有侧重又相互合作。ERAC 可以直接向欧盟机构提出建议。
为了能更便捷地对成员国提供政策咨询服务,2021 年2 月,欧盟成立了地平线欧洲政策支持服务机构(Policy Support Facility,PSF),为成员国提供好的实践经验,通过高水平专业知识进行指导,帮助成员国进行政策制定。PSF 的活动定期在ERAC中进行讨论,以为ERAC 提供信息。
2015 年,欧盟委员会建立了科学建议机制(Scientific Advice Mechanism,SAM),目的是为欧盟委员会的决策活动提供高质量、及时和独立的科学建议。欧盟委员会与很多研究机构建立了密切联系,决策前收集广泛的咨询建议,利用研究机构的专业化知识对决策提出科学建议。
2021 年欧洲研究区转型论坛(ERA Forum for Transition)成立,旨在提升欧盟委员会和欧盟成员国在欧洲研究区治理中的协调性,推进欧洲研究区政策议程的有效执行。该论坛的成员包括欧盟成员国代表、欧洲经济区成员国代表和欧洲自由贸易联盟国代表,欧洲研究区的其他利益相关者也会基于其科学专业性被邀请参加论坛专家组的讨论。论坛设有专家组,向研究与创新总司提供建议和专业知识,主要工作包括:就欧洲研究区治理框架提供建议;协调欧盟及其成员国共同制定并推进欧洲研究区政策议程,协调欧盟委员会、欧盟成员国、利益相关者关于欧洲研究区行动方案的执行,建设欧洲研究区记分牌,监测并评价欧洲研究区政策议程的执行,帮助欧盟委员会准备要向理事会提交的报告。
欧盟一直提倡“负责任创新”的理念,让公众和负责任的利益相关者参与研究和创新领域的决策过程,以产生符合伦理道德的、可持续的、满足社会需求的研究和创新成果。欧洲研究区在建设中也贯彻了负责任创新的理念,重视公众建议,加强决策的民主化。欧盟目前设有专门的网站收集公众的建议。以最近的一个主题“欧洲研究区的未来”为例,特别邀请公民和利益相关者提出问题和建议。这项咨询工作完成之后,欧盟发布了最新的欧洲研究区通讯报告,在未来欧洲研究区的治理措施中,提出公民、当地社区和民间社会的参与将是欧洲研究区建设的一个新的核心内容,以使欧洲研究区具有更大的社会影响力,并增加民众对科学的信任。
欧洲研究区治理重视决策的民主化有两个益处:一是广泛征询公众意见的过程也是向公众更详细介绍欧洲研究区的过程,使公众了解其发展目标和发展意义,加深对欧洲研究区的了解和支持;二是使欧洲研究区的相关决策更加民主化,使民众有机会参与科学决策,能避免由于信息不对称性使民众对相关决策的不信任甚至反对。
在欧洲研究区的建设过程中,要提高治理能力,不仅需要各主体有共同的利益和目标、共同遵守的规范,还要有完善的监督机制,定期的监督评价有利于在欧盟成员国间形成良好的竞争与合作氛围,有利于成功经验的推广。
2009 年时,欧盟的专家组开始建立欧洲研究区的监测体系,并发布了一份关于欧洲研究区评价指标体系的报告,为评价和监督欧洲研究区建设情况打下了基础。基于评价指标体系,从2013 年开始,欧盟委员会定期发布《欧洲研究区发展报告》,让欧洲研究区各层级的主体和利益相关者了解欧洲研究区的现状及未来发展方向,并据此制定各自参与欧洲研究区建设的战略和方案。欧洲研究区评价指标体系是根据社会发展变化不断调整和完善的。其中,2009 年基于“里斯本战略目标”建立;2013 年和2014 年基于2012 年确定的欧洲研究区五大优先发展领域建立;2015 年欧洲研究区建设在五大优先发展领域的基础上增加了“国际合作”优先发展领域,因此2016 年和2018 年则基于六大优先发展领域建立。为了适应新的欧洲研究区治理,欧盟提出在2022 年要建立新的监测体系,包括记分牌、政策平台、政策对话和报告。
《欧洲研究区发展报告》对欧洲研究区建设的各参与主体进行评价是一种点名机制,能使所有主体从报告中发现各自的差距和不足,及时制定各自的未来发展方案。2020 年,为进一步完善透明的欧洲研究区监督体系,欧盟提出将发布年度欧洲研究区记分牌,该记分牌将分析欧盟及其成员国在国家层面的进展,修改欧洲研究区路线图中的优先事项和行动,并为每年“欧洲学期”中对欧盟成员国方案进行的监督指导提供分析依据。
2015 年5 月,欧盟出台了《欧洲研究区路线图2015—2020》,要求欧盟成员国据此制定欧洲研究区国家行动计划,并通过“欧洲学期”进行监督。这对欧洲研究区监督机制来说是一个具有里程碑意义的事件。相比《欧洲研究区发展报告》的综合评价,欧洲研究区路线图提出的措施更为具体[11]。
欧洲研究区能否最终实现,关键在欧盟成员国层面的建设。有很多成员国对欧洲研究区建设参与度不高,可能是因为对欧洲研究区具体建设思路不了解,而欧洲研究区路线图就可以指导成员国开展具体行动,根据路线图的建议制定本国的相应行动方案。欧洲研究和创新区委员会还为监督欧洲研究区路线图的执行制定了8 个核心指标,力图使路线图的执行能落到实处,这就使得欧洲研究区治理的监督机制更加具体和可行。2017 年1 月发布的《欧洲研究区发展报告2016》的数据显示,已经有24个欧盟成员国制定了“欧洲研究区国家行动计划:2015—2020”[12]。《欧洲研究区发展报告2018》显示,有24 个欧盟成员国和4 个联系国制定了2016—2018 年的国家行动方案,有些地方政府还制定了与欧洲研究区相关的政策,进行了系统性的改革和努力[13]。
2008 年的金融危机及后来爆发的欧洲债务危机暴露出来欧盟成员国间缺乏经济和财政政策协调的问题,欧盟及其成员国一致同意需要在各国之间加强经济治理并进行更好的社会政策协调,在此背景下,欧盟于2011 年正式启动了“欧洲学期”。“欧洲学期”最初是一种经济治理改革手段,后来从经济政策领域推广到需要加强欧盟成员国政策协调的社会政策领域,研究和创新相关政策也包括在其中。
“欧洲学期”有一个明确的时间表,每年根据时间表,欧盟成员国根据欧盟层面的战略制定本国的计划,然后提交其政策计划并在欧盟层面进行评估;在对这些计划进行评估后,欧盟将给其成员国有针对性的具体建议,各成员国在确定下一年的预算以及作出政策相关决定时将考虑这些建议。如在2022 年春季,欧盟为其成员国提供针对特定国家的研究和创新建议,主要内容包括:新冠疫情后成员国的复苏计划,同时还要应对俄乌冲突带来的能源危机。欧盟希望以科技创新为动力,推动欧盟复苏并进行绿色和数字化转型,缩小欧洲发达国家和中东欧、南欧国家之间的创新鸿沟。欧盟公布政策指南后,其成员国制定各自的国家计划,其中包括各成员国关于欧洲研究区路线图和具体方案,因此欧洲研究区在欧盟成员国层面的建设被纳入“欧洲学期”的监管之下。
为引导与加强各相关利益主体之间的交流与合作,在此基础上逐渐实现欧盟成员国创新政策的协调、创新资源的共享,提高欧盟整体的科技创新竞争力,欧洲研究区在建设中开发了多种治理工具,主要包括基金工具、项目工具和以论坛为主要形式的各种对话机制工具。
充裕的资金支持对研究与创新非常重要,所以,通过基金资助项目引导创新主体的研究和创新行为是政府常用的手段。基金项目是欧洲研究区治理中最重要的工具之一,最典型的就是框架计划项目(Framework Programme,FP)。从FP6(2002—2006 年)开始,框架计划项目一直在帮助推进欧洲研究区建设,使资助基金除了有激励科技创新的作用外,还具有了黏合作用,资助跨国合作项目、建设卓越创新网络。最新的框架计划——“地平线欧洲”(2021—2027 年),在计划中专门列出有21 亿欧元用于加强欧洲研究区,改革并提升欧洲研究创新系统,共享卓越[14]。框架计划项目这种涉及多主体多种措施的基金项目,有利于各参与主体经验的交流和知识的共享,而来自不同国家、不同部门科技创新主体的交流与合作,最终有利于欧盟各国科技创新政策的协调。
欧洲研究区要实现欧盟各成员国间的创新合作,就要为成员国搭建合作的平台,通过联合项目平台整合成员国的研究与创新资源是欧洲研究区治理的又一项重要工具。来自不同国家和不同部门的研究与创新机构通过联合项目平台,在有共同研究目标的领域开展跨国合作,有利于加强彼此的交流与学习,有利于实现各国研究创新系统在欧盟层面的整合。欧洲研究区成立以来,成立了多个联合项目平台,运行比较成功的有“欧洲研究区网络项目”(ERANET)、“ 联合项目行动”(Joint Programming Initiatives,JPI)和“185 条款行动”等。
通过研究项目的整合,逐渐加强了欧盟各国的科技创新合作,促进了科学家的跨国流动、合作及知识交换,推进了各国研究创新系统的整合。联合项目制定的规则都是符合欧盟层面科技创新发展战略的,因此大型的联合项目实际上成为了欧盟创新政策的试验田。而且,联合项目加强了各国研究机构和研究人员的联系,逐渐把这些泛欧理念潜移默化地灌输给了参与项目的机构和研究人员,而这些机构中的专家也会参与到其本国科技创新政策的制定,间接促进了欧盟成员国政策和欧盟政策的协调。通过十余年的发展,各联合项目行动在欧盟成员国中的影响作用逐渐加强,一些成员国根据其参与的跨国联合研究项目相应制定国家相关研究领域的行动方案、路线图和战略。
欧洲研究区多层次治理框架下的共同治理体系,决定了其政策制定和执行要在欧盟成员国广泛支持的基础上才能进行,而支持的前提是理解。欧盟通过提供各种信息交流平台,促进欧洲研究区中不同主体间的交流,分享好的实践经验,在交流与合作中逐渐使欧洲研究区的各项政策和措施得到认可和支持,使治理体系中各层级的政策及措施得到协调。
欧洲研究区的治理目标是综合的,有一些交流平台是为推动欧洲研究区某一个目标而设立的,如欧洲研究区学习平台(ERA-LEARN Consortium)成立于2008 年,旨在为欧洲研究区联合项目的参与者们提供一个相互交流和学习的平台;ERA-LEARN代表欧盟委员会管理与联合项目有关的数据库,为研究资助机构、政策制定者和研究人员提供有关研究和创新合作计划的一般信息和服务,该平台每年组织年度活动,在活动中可以交流并总结各主体参加项目的经验和教训。
欧盟还有致力于协调欧洲研究区不同治理层级之间关系的平台,如2015 年成立的知识交换平台(Knowledge Exchange Platform,KEP)是欧盟区域委员会和欧盟研究与创新总司合作成立的,是一个在欧盟区域和城市间就研究与创新相关事务进行对话的重要平台,主要目标是让成员们互相展示新的研究和创新方案、创新产品、创新实践等。这个平台不仅加强了欧盟委员会和区域委员会之间的合作,还促进了框架计划和其他资金项目之间的协同。针对欧盟委员会2020 年关于欧洲研究区的新计划,知识交换平台也提出要升级成为KEP2.0,支持“地平线欧洲”和其他基金之间的协同,并通过论坛向区域和城市宣传推广欧洲研究区的新理念。通过这个平台,欧盟委员会能针对新的欧洲研究区优先事项,寻求欧盟各地区和城市对共同研究与创新目标的坚定承诺。
经过二十余年的建设,欧洲研究区已经初具成效,加强了欧盟成员国之间在研究与创新领域的合作,推动了科技人才在欧盟范围的流动,促进了知识的传播和共享。具体表现在:在欧洲研究基础设施建设方面,通过欧洲研究基础设施战略论坛(ESFRI)推动欧盟成员国共建共享具有泛欧利益的研究基础设施。目前泛欧科研基础设施建设已达63个项目,覆盖所有科学领域[15];欧盟目前有多个联合项目平台,在主要科学领域都成立了跨国跨部门的创新合作项目,推动了欧盟成员国之间的合作及公私机构之间的合作,得到了成员国的广泛参与。在促进研究人员流动方面,已经有1 242 个研究组织采纳了《欧洲研究人员宪章》和《研究人员招聘行为准则》,在消除研究人员流动的地理障碍方面取得了重大进展。在促进知识共享方面,通过“开放科学倡议”和最近推出的欧洲开放科学云(EOSC)开放共享知识,推动科学的进步。
在欧洲研究区的多层次治理中,欧盟发挥着越来越重要的作用,不仅直接影响其成员国政策的制定和协调,且推进了欧盟层面研究与创新政策的发展。
第一,欧盟的治理目标越来越明确,行动方案越来越具体。欧盟在2000 年提出的欧洲研究区提案中,只是提出了设想,对欧洲研究区建设没有明确的定义和规划;2012 年明确了欧洲研究区建设的五大优先发展领域,并在2015 年调整为六大优先发展领域;2021 年在“欧洲研究区政策议程2022—2024”中,明确了四大优先发展事项,并提出了20个具体行动,且每个行动有具体措施。
第二,欧盟对其成员国政策制定的影响力增强。欧洲研究区建设过程中,欧盟对其成员国政策制定的指导作用不断加强,欧盟发布的《欧洲研究区发展路线报告》成为了欧盟成员国制定研究和创新相关政策时的重要参考,越来越多的成员国将欧洲研究区建设纳入到了其国家科技创新发展战略和相关政策制定中。
第三,研究与创新政策在欧盟层面得到了协调与发展。一是以获取资助为条件,要求申请者执行欧盟制定的政策和规则。二是通过联合项目平台,促进共同研究与创新政策的发展。欧盟成员国参与联合创新项目就要遵守平台的规章制度,随着参与平台的成员国数量的增加,这些制度规则逐渐发展成为欧盟层面的研究和创新政策。三是开辟了多个交流平台,促进欧盟成员国之间的相互交流与学习,使好的政策经验得到推广,逐渐转化为欧盟层面的政策。
创新系统失灵主要表现在由于系统中各要素未能有效互动导致系统功效不能充分发挥。具体表现在:系统中关键主体的缺失或能力不足导致的组织失灵;系统内部制度的不完善导致的制度失灵;系统内各机构间缺乏有效互动导致的互动机制失灵;系统内基础设施缺乏导致的设施失灵[16]。欧洲研究区在建设过程中,通过整合欧盟研究力量,优化研究资源配置,打造了一批卓越研究中心,且提升了欧盟欠发达地区研究机构的创新能力,一定程度地解决了其组织失灵问题。欧洲研究区在发展过程中,完善了欧盟科研和创新的制度环境,缓解了制度失灵问题。欧洲研究区在建设过程中成功开发了一系列治理工具,在推动创新主体之间建立合作网络方面起到了重要的作用,如通过欧洲创新与技术研究院整合欧盟各国高等院校、创新企业和科研机构的创新力量开展公私合作,通过联合项目计划、欧洲技术平台、联合技术行动等推动产学研机构之间的跨国合作等,这些措施有助于解决欧洲研究区中的互动机制失灵问题。欧洲研究区在建设中,通过共建大型研究基础设施和促进研究设施的共享,在逐步解决研究基础设施失灵问题。
中国国家创新系统的建设取决于国内各区域创新系统的协同发展,要加强京津冀协同创新共同体、长三角科技创新共同体、粤港澳大湾区创新共同体,成渝创新共同体等几大区域协同创新共同体的建设,并在各区域间形成合力[17]。根据欧洲研究区的经验,促进跨区域协同创新,关键是要使知识作为核心要素在各区域自由流通;而在创新水平发展不平衡的地区间促进协同创新,有效的治理机制是关键。借鉴欧洲研究区的经验,结合中国的实际国情,可以从以下几个方面加强中国各区域的协同创新治理。
中国在推进区域协同创新发展的过程中,同欧盟地区一样,面临不同区域创新发展水平差距较大的问题。建立完善的跨区域协同创新治理机制,有效推进主体的创新协同是完善中国国家创新体系的前提。借鉴欧洲研究区的治理机制,中国推进各区域的创新协同,应该形成中央、省级、地市级三级治理层级。中央政府相关机构负责制定中国总的协同创新发展战略,制定相关政策以推动创新主体打破区域壁垒,在国家范围内开展合作;负责协调和监督各区域的创新发展战略,避免各区域的重复建设,就像欧洲研究区建设中要求各地区遵守专业化灵活战略一样,各区域创新系统的建设要突出自己的地域特色,要接受国家创新系统发展战略的指导,避免雷同[18]。同时也要突破地域限制,由国家牵头或区域创新主体自发建设各创新主体间的创新合作网络,最终建成完善的国家创新系统。
如以上所述,参与欧洲研究区决策的机构非常多,涉及欧盟及其成员国和地区、与研究和创新有关的利益相关机构三大类,这些机构既有公共机构,也有营私机构,还有非盈利社会组织,涵盖所有创新系统内的机构,决策只有考虑到所有主体的利益才能使决策容易被接受和执行,这就需要完善的咨询建议机制[19]。
中国在推进跨区域协同创新的过程中,出台政策和措施之前也应该广泛开展意见征询,收集所有相关主体有代表性的意见;意见征集对象包括中央和地方的政府管理部门、企业、协会、研究机构、大学、中介机构、国际组织等,涉及到所有的相关主体。严密监测区域协同创新发展情况,利用在线信息平台,长期在所有区域范围的所有创新相关主体中开展广泛的调研;调查范围广泛深入到基层一线研究人员,使调查结果真正反映区域创新系统的发展现状,定期发布发展报告,为未来政策制定提供真实有效的依据,尤其是在制定针对某一领域或某一群体的政策时,比如制定关于促进研究者流动的政策时就应该征求高校、企业、研究机构中第一线研究者的意见,分析在职位招聘、工资待遇、社会保障、研究条件、研究职业吸引力方面存在哪些阻碍研究者流动的障碍,只有这样收集上来的意见才真实可靠,在此基础上作出的决策才具有针对性和可执行性。
完善跨区域协同创新的治理机制离不开有效的治理工具。推进创新主体跨区域协同创新的核心就是使知识要素打破地域壁垒,在全国范围内自由流通,这就需要资源的共享、设施的共享、人才的共享[20]。可以借鉴欧洲研究区建设经验,针对不同具体目标设计一系列治理工具,包括资助各种形式跨区域协同创新的基金类工具、为促进跨区域创新项目合作搭建的平台类工具、消除跨区域科技创新人才流动壁垒的政策类工具等,不同类型的工具应既有所侧重,又相互补充。如基金工具,主要侧重通过资助规则引导和支持跨区域协同创新,具体可要求申请资助的项目参与者来自3 个以上不同地区和不同部门,资助的科研基础设施建设要求跨区域共建和共享等;同时,基金工具同其他工具相配合,可以资助平台类工具,可以对符合政策的跨区域交流人才给予资助等。总之,这些治理工具在设计时应针对性明确、制度规则清晰,严格满足协调关系的目标。
欧盟是一个在技术创新方面有传统优势的地区,但面临着各成员国创新能力差距大、创新政策不协调的问题,再加上欧盟“软”治理的特殊性,促进各成员国的跨区域协同在治理机制上面临着很大的挑战。经过20 年的不懈努力,欧盟跨区域协同的重要实践——欧洲研究区的治理体系在逐步健全,其多层次治理框架下不同层级的治理结构得到了优化,使欧盟在欧洲研究区建设中对其成员国和地区以及利益相关者有了更直接的影响。
新冠疫情在欧洲的大流行使欧盟及其成员国更加认识到深化欧盟层面研究与创新合作的必要性,欧盟趁势在2021 年提出了建设新欧洲研究区,深化了原有的优先事项和举措,并提出了新的和更强有力的治理举措。当然,欧洲研究区的有效治理需要进一步加强欧盟及其成员国和地区以及各利益相关者之间的密切合作,协调欧盟及其成员国的科技创新发展战略和政策,在有共同利益的领域通过合作实现欧洲研究区的建设目标。欧洲研究区多年来在区域协同创新治理方面积累的经验对中国及其各大区域建设协同创新共同体具有启示意义。