市场化法治化破产程序中管理人报酬制度改进

卞恒亮

江苏昊震翰律师事务所，江苏 淮安 223001

管理人报酬制度作为管理人制度的核心内容，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）作出了立法指引，由《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下简称《管理人报酬规定》）进行具体规定。在司法实践中，如何完善管理人报酬制度等破产法相关制度，调动管理人办理破产案件工作的积极性，提升“办理破产”整体工作水平，促进供给侧结构性改革和营商环境优化，显得十分重要。本文通过分析现行管理人报酬制度的立法不足与实践探索，探讨如何在市场化法治化破产程序中完善管理人报酬制度。

一、现行破产程序中管理人报酬制度存在的不足

目前，管理人报酬制度存在自身供给不足与司法实践需求之间的矛盾，难以发挥其对管理人履职的激励与约束作用，其存在的主要问题：法院确定和调整管理人报酬标准控制过严过细、法院裁定担保债权人支付管理人报酬比例上限畸低、无产可破案件管理人报酬无法得到有效保障等。

（一）管理人报酬决定权集中在破产管辖法院，难以保证管理人获得公平与合理的报酬

《管理人报酬规定》强调的是法院主导下的管理人报酬确定机制，未同时明确引入管理人报酬的市场机制。绝大多数破产案件在指定破产管理人时难以对债务人可供分配的财产价值和管理人的工作量作出准确预测。多数法院在最终评价管理人工作量与确定管理人报酬计算标准时，对破产案件和管理人履职的实际情况如何调整管理人报酬缺乏细化的考核标准，对债权人会议同意调增管理人报酬建议难以通过审批，存在调低或者压低管理人报酬的现象较多。

（二）《管理人报酬规定》所确定的优先债权人与管理人协商不成支付管理人报酬限额畸低

目前进入破产程序的绝大多数债务人企业未设立担保的财产价值仅占极小一部分甚至为零。基于特定担保物抵押人享有对特定担保物财产变价款主张享有优先受偿权，以及债务人企业在成立后新建房屋还未付清全部工程款的情况下就进入破产程序，施工单位对其承建的项目工程主张享有工程款优先债权，管理人在破产程序中对破产财产管理、变价与分配等管理工作，实质上系为抵押权人或者优先债权人服务，普通债权人无法通过破产程序获得债权清偿，即使获得清偿，其债权清偿份额也极低。对于这种财产状况下管理人报酬限额比例，如管理人与担保债权人协商不成，依照《管理人报酬规定》第二条，申请法院确定，而确定的报酬限额比例不得超出该规定上限的十分之一，使得管理人报酬获得的比例与管理人付出的合理劳动明显不相符。

（三）部分法院尚未完全建立无产可破情形下管理人获取必要报酬的机制

《管理人报酬规定》未规定无产可破案件的管理人报酬资金的来源与支付等问题。随着大量的无产可破案件涌入法院，在2018 年最高人民法院印发《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《破产会议纪要》）之后，即使到2022 年底，在经济相对发达的东部省份的部分地区，法院将管理人报酬补助列入议事日程，能争取到的财政补贴仍然较少，管理人实际获得补贴的资金就更少，一定程度上影响管理人办理无产可破案件的积极性。

二、司法实践中对管理人报酬制度的市场化法治化实施的探索

管理人报酬制度完善程度直接决定管理人履职保障机制建设和影响管理人执业动力、执业意愿和执业水平。《破产会议纪要》明确：“人民法院可以根据破产案件的不同情况确定管理人报酬的支付方式，发挥管理人报酬在激励、约束管理人勤勉履职方面的积极作用”。多地高级法院或者中级法院出台了管理人工作规范或者指引，对破产案件中管理人履职、计酬和监督等进行规范和探索，特别是对管理人报酬制度作了进一步明确与细化，为管理人依法公正高效履职提供了制度性保障。例如，贵州高院于2021 年3 月印发的《关于加强破产审判工作高质量建设营商法治环境的意见》要求各市（州）中院探索建立破产管理人报酬综合确认机制，综合考虑案件的复杂程度、债务人最终清偿的财产价值总额或规模、破产管理人的勤勉程度和实际贡献度、破产程序持续时间等因素确定破产管理人报酬，这样有利于法院更加全面、公平、科学地确定管理人在具体案件中的管理人报酬限额比例。四川高院于2019年3 月印发的《关于审理破产案件若干问题的解答》（以下简称《解答》）明确规定，“在债务人财产已全部或大部分设定抵押的情况下，破产程序主要是为担保权人进行，管理人为此收取的合理必要劳动报酬，应‘属于保管担保财产和实现担保物权的费用’范畴，根据《中华人民共和国物权法》（已废止）第一百七十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（已废止）第七十四条的规定，可从担保物变现的价款中优先清偿。关于报酬金额问题，管理人可与担保权人就报酬问题积极协商，尽量达成一致意见；管理人与担保权人不能达成一致意见时，则由人民法院综合考虑担保物的性质、管理人对担保物管理所付出的时间和精力等，及时确定管理人就担保物管理应得的报酬”。该《解答》明确管理人与担保权人就报酬问题协商不成情形下，对管理人报酬如何确定问题给出参考的评价要素，特别是不再强调管理人“报酬比例不得超出该规定限制范围的10%”。2010 年8 月，无锡中院印发了《关于管理人报酬基金的管理办法》，在全国首创管理人报酬基金制度，保障了管理人办理无产可破案件管理人报酬的补助。这些有益探索与规范引导，仍需要我们遵循市场化法治化破产的理念从立法层面进行不断完善管理人报酬制度。

三、如何在加快破产程序市场化法治化进程中完善管理人报酬制度

当前，随着我国市场经济体制的不断完善与经济体制改革的不断深化，在《企业破产法》修订步伐加快的同时，如何加快管理人报酬制度修订和完善，将市场化法治化破产理念与管理人报酬制度的司法实践上升为法律条文或者司法解释规定，值得我们深入思考与探讨。

（一）将市场调节或者竞争机制引入管理人报酬制度构架中

鉴于法律服务行业与会计服务行业都已将行政指导价与市场定价相结合，并逐步向市场定价转变。修订管理人制度时，要充分发挥管理报酬制度对管理人制度实施的保障作用、对管理人工作的激励与约束作用以及降低破产成本的调节作用。一是要树立管理人报酬的市场化理念。“管理人报酬表面上是司法裁量的问题，但从根本上说是市场问题。《管理人报酬规定》作为可能影响市场定价的公共干预政策，要尊重市场价值规律，为市场调节机制发挥作用留出足够的空间，避免过分的约束或保护造成对市场价值的扭曲”［1］。《企业破产法》以及管理人制度、管理人报酬制度修订时，应当“对行政干预施以有效制约、对司法权限进行适度收缩，为各利益群体及其成员运用个人权利、群体权利、社会权力与国家权力展开自治和互治而留出足够空间，以推动破产程序的市场化”。［2］二是要引入市场调节与市场竞争机制。针对我国破产立法行政干预过度而市场参与不足的现状，在完善管理人报酬制度时，要尊重市场规律，引入市场调节与市场竞争机制，发挥市场的调节、竞争和引导作用，“为从业人员提供适当的物质激励，保持行业吸引力和适度良性竞争，从而进一步降低破产成本、优化营商环境”［3］。三是要尊重当事人之间的意思自治。在破产案件债务人企业财产较少或者债权清偿率较低的情况下，管理人与债权人会议协商管理人报酬较为困难。而当债务人企业可供分配破产财产具有一定规模，破产程序中管理人通过追缴出资、追缴抽逃、追收债权等措施增加了债务人财产，提高了债权清偿率，债权人会议通常是同意调增管理人报酬的，一旦出现这种情形，法院应当尊重债权人意思自治。这也是法院认可管理人报酬市场化协商一致的体现。

（二）建立健全破产费用专项基金制度及配套制度

各地法院结合本地破产案件和审判实际进行探索和创新，陆续制订或者出台了有关破产案件援助资金管理和使用办法，但是缺乏法律依据进行保障，受当地政府重视程度与政府财政承受能力等因素的限制。①《北京市高级人民法院破产费用援助资金使用办法（试行）》（京高法发〔2020〕137 号）；《重庆市高级人民法院企业破产费用援助资金使用办法》（渝高法〔2020〕20 号）。需要说明的是，目前这项制度涉及财政资金的安排，在经济相对发达的省份部分基层法院落实仍有难度，相对于经济欠发达、不发达地区来说，这项制度的建立与实施难度将更大。因此，需要从立法层面规定设立破产费用专项基金制度，明确将资金筹集的来源纳入政府财政预算范畴，同时推动各地破产管理人协会建立破产援助基金管理与使用办法，确保此项制度有效落实。

（三）完善法院确定和调整管理人报酬的机制及实施细则

由于《管理人报酬规定》较为原则，缺少具体的操作指引，导致部分法院在确定和调整管理人报酬时与管理人在破产案件中的付出劳动、专业水平和工作成效等管理事务所应当获得的合理报酬存在相当差距。要规范确定和调整管理人报酬的参考要素和评价权重。《管理人报酬规定》第九条规定的法院确定或者调整管理人报酬数额时的六项参考因素，与破产管理实际脱离，部分法院进行了补充和完善。如深圳中院的相关规定增加了“管理人履行社会责任所做的实际工作”和“管理人投入的专业人数及相应的人力和时间成本”等两项内容。重庆市五中院的相关规定增加了“管理人推进破产程序的成本和效果”“管理人的专业能力和执业水平”“管理人信息披露的情况”等三项内容。要建立调整管理人报酬的听证决定机制。对重大疑难复杂破产案件或者争议较大的调整管理人报酬案件，法院可引入听证方式审查，保证多方利益主体参与，既可提升管理人报酬决策的公信力、透明度，又可回应债权人的关切，宣传破产法律文化。

（四）完善管理人在破产程序中为担保债权人或者优先权人处置特定财产确定管理人报酬的畸低限额规定

基于“管理人与担保权人就上述报酬数额不能协商一致的，由人民法院确定，但报酬数额不得超出管理人计酬标准的10%”的规定过于刚性，与市场化法治化破产理念相违背，特别是在一些破产案件基本上没有无担保财产或其价值很小，使得管理人按该计酬标准计算将无法获得合理报酬。有专家认为，“由于此时管理人的工作主要是为担保债权人保管、处置、分配担保物，解决担保债权人之间的利益分享、担保物变现、费用分担等问题，所以其报酬也应从担保物变价款中支付。报酬的数额与比例可以按照最高人民法院对于正常情况规定的同等标准执行。此外，对于虽然无担保财产可以支付其他破产费用和共益债务，但基本无财产或只有很少财产对无担保债权人分配，以至于按照《管理人报酬规定》的规定管理人不能获得合理报酬的情况，也应当考虑按照上述原则解决。”［4］某破产法庭课题组提出，“建议修改目前对有担保财产的计酬制度，在现有规定的基础上，如果管理人的工作明显提升了担保物的变价或用益价值及时效（尤其在重整程序中），或者全部破产清偿都为担保权人而进行的情况下，当管理人不能与担保权人协商一致，应当赋予法院在10% 以上确定管理人报酬的权力。”［5］这些理论探索、实践指引与破产审判市场化、法治化的理念相协调，增强了管理人为抵押权人或者工程款优先债权人提供必要劳动而获得合理报酬的心理预期，衡平破产程序中相关利益方的利益冲突。

四、结语

在加快破产程序市场化法治化进程中，如何进行管理人报酬制度的修订与完善，这不仅关系到破产程序的公平与效率、各主体方利益的衡平，而且关系到管理人制度的改进与完善，以及对中介机构担任管理人的吸引力。因此，我们需要从立法与实践层面对管理人报酬制度进行分析研究，推动我国管理人报酬制度朝着科学化、市场化和法治化方向不断迈进。