中国式现代化发展背景下规划和自然资源档案管理模式探析

摘 要：规划和自然资源档案反映了城市建设的真实面貌，对国家和社会的发展具有重要的参考价值、利用价值和保存价值，对区域协调发展和国土空间建设具有重要的意义，是推进中国式现代化建设的重要保障，探索优化其档案管理模式具有理论意义和实际意义。文章阐述了规划和自然资源档案对推进中国式现代化建设的意义，剖析了规划和自然资源档案的管理现状，指出了规划和自然资源档案管理面临的困境，并提出了优化规划和自然资源档案管理模式的策略，以期能够为其他学者提供借鉴。

关键词：中国式现代化；档案管理；规划和自然资源档案

中图分类号：G271 文献标识码：A

规划和自然资源档案作为规划和自然资源管理部门在城市规划建设、自然资源开发利用及其管理工作中形成的具有重要保存价值的原始记录，是推进中国式现代化建设的重要基础保障。为实现我国第二个百年奋斗目标，探索优化档案管理模式尤为重要。开展规划和自然资源档案现代化建设工作，工作重心应放在推进构建数字档案馆以及强化规划和自然档案管理信息化的进程上。

一、规划和自然资源档案对推进中国式现代化建设的意义

规划和自然资源档案工作的顺利开展，是优化国土空间发展格局的基础以及推进城镇化建设的前提和区域协调发展的保障。规划和自然资源档案作为城市规划和国土空间管理行政主管部门在履职过程中形成的历史记录，是翔实可靠的历史记录和原始凭证。规划和自然资源档案在性质上具有本源性、追溯性、可靠性和真实性的特点，反映了城市建设的真实面貌，对国家和社会具有重要的参考价值、利用价值和保存价值，对区域协调发展和国土空间发展具有重要的意义，对社会发展、资源管理和生态文明建设起到基础支撑功能，为开展建设审批、规划编制、规划验收、权属管理、资源开发、行政执法以及信息公开等业务工作提供了重要依据。加强对规划和自然资源档案的高质高效管理，有利于支撑区域协调发展的顺利推进，有利于全面建设社会主义现代化国家以及全面推进中华民族伟大复兴。

二、规划和自然资源档案的管理现状

传统的规划和自然资源档案管理以城市规划和自然资源管理工作的不同环节作为基础，根据空间管理、规划方向、建设内容和资源性质等工作内容划分，再按照规划和自然资源档案的空间性和时间性进一步整理，分类管理档案。规划和自然资源专业档案具体可以分为城市建设档案、土地管理档案和地名档案三大类。其中，城市建设档案可以分为城市建设管理档案、城市规划设计档案和城市建设综合档案。土地管理档案可以分为土地管理档案和矿产管理档案。地名档案可以分为地名管理档案和地名普查档案。以城市规划管理工作产生的城市建设管理档案为例，其依据城市建设管理不同工作的业务特性具体划分，可分为：建设用地规划许可档案、建设工程规划许可档案、规划核验档案、市政建设用地规划许可档案、市政建设工程规划许可档案、市政规划验收（备案）档案、规划管理过程档案、勘察设计档案、招投标备案档案和行政执法档案等十余项业务类型，再根据空间上的地域区县（市级不涉及），时间上的年度顺序对实体档案的保管。由于规划自然资源档案种类多样，内容丰富，馆藏数量大，存放于多个不同的馆址或库房，其在利用难度和存储空间方面对硬件设备设施要求较高，档案馆需要较大的资金和人工投入。

随着大数据时代的到来，规划和自然资源档案基于社会、文化、科技信息技术的不断发展，加快了档案的信息化步调，初步建立了服务于不同业务工作的档案信息化平台。但是，因为规划和自然资源档案存在种类多、载体多样的特点，其档案管理工作也相对复杂。现阶段，规划和自然资源项目的数量日益上升，规划和自然资源领域的档案形式向着多元化的方向扩展，呈现纸质档案同电子档案并存的局面。

三、规划和自然资源档案管理面临的困境

随着规划和自然资源领域职能的逐步整合，原规划管理和国土空间自然资源的档案管理部门在档案的管理模式、档案管理信息系统建设和档案数据信息的质量标准上存在差异，现阶段的档案管理模式并不能满足中国式现代化发展的需求。优化规划和自然资源档案管理模式，强化信息技术的应用，推进规划和自然资源数字档案馆建设，打破业务壁壘，实现数据开放共享，具有重要的意义。

1.各部门机构档案管理方式存在差异

规划和自然资源领域各部门机构的档案管理方式存在差异。在职能整合前，城市建设管理档案和地名档案多为实时归档，随产生随归档，业务工作产生的文件材料由机关档案室负责统一整理编制后归档。土地管理档案则为按年度集中归档，由各业务主管部门的兼职档案员将档案收集整理后，定期向机构档案管理部门移交，由档案管理部门对整编完成的档案质检，并核对文件移交目录有无缺失，档案检查合格后，两方签署移交单据，移交单一式两份，由档案管理部门和档案产生部门分别保存，即完成归档工作。各部门机构采用不同形式的档案代码，存在“纯数字”“纯英文字母”和“英文字母+数字”等多种表达方式，造成归档后档案的管理查询利用难度加大，影响档案的统一管理和档案信息整合。另外，同类型档案实体的整编形式也根据不同时期不同的整编要求出现卷、件混杂不统一的情况，案卷整理的档案存在卷内目录，著录层级的不同对档案的库存管理、利用服务和数字档案馆信息化平台的建设造成影响。

2.档案数字化成果质量参差不齐

档案数字化成果和基础数据信息的质量标准不统一，档案管理工作效率不高，档案利用不充分，档案管理服务效果较差。经过对规划和自然资源领域多家单位的调研发现，由于规划和自然资源档案范围广泛，数量庞大，致使数字化工作繁重，部分单位会依靠内部档案管理人员的自学研究，独立开展档案的数字化扫描、图像处理及著录校对工作，数字化成果格式多为JPG或PDF。但由于文件挂接和系统建设工作对设备设施要求较高和对于信息化工作专业性的考量，对数字化成果开展单机手工账的档案管理方式，就会出现档案数字化成果质量不达标，数字化工作推进缓慢等问题。另外，部分单位会选择设立项目，凭借项目资金支持档案信息化外包服务，按指标逐步数字化处理加工档案，继而完成档案信息化平台建设，数字化成果格式多为JPG、PDF或TIFF，并挂接信息化平台。但该方式因为资金、项目审批等方面原因仍会出现档案数字化不及时的问题，会直接影响档案后期的利用环节。在提供档案利用服务的过程中，如果遇到档案未完成数字化成果转化或档案数字化成果不达标出现无法使用的情况，会直接提供利用纸质档案原件，导致纸质档案原件被频繁使用，更容易被损坏，加速纸质档案老化，档案安全得不到保障。

3.档案信息管理平台数据管理难度大

规划和自然资源管理系统机构整合前，各单位分别通过各自不同的业务（OA）系统处理各自领域不同方面的业务工作，由其产生的档案数字化成果及数据也衔接各自不同的内部档案信息化平台，各个档案信息化平台相对独立且互不兼容，更有部分机构部门还未开展档案数字化及档案信息化系统建设，仍然通过单机手工的档案管理模式管理利用纸质档案。复杂多样的档案信息化平台使得规划和自然资源管理机构存在沟通不畅问题。由于规划审批和国土空间自然资源管理工作具有丰富性、复杂性和多变性等特点，使得规划和自然资源的档案信息时效性比较重要。档案数据更新延迟，会影响规划和自然资源管理部门在履职过程中的分析和判断，影响正常的工作节奏，使档案的服务性、真实性和可靠性得不到保障。

4.推进“全程网办”档案工作出现新挑战

营商环境改革是推进中国式现代化的重要动力，“全程网办”作为其重要举措，具有突破性、引领性，为增强企业和群众获得感建立了基础保障。规划和自然资源系统作为部分行政许可事项的主要承办单位，应采取有效措施，简化报件申请程序，减少群众跑动次数，提高工作效率，加速推进规划和自然资源政务服务的“全程网办”业务，全面实行企业开办网上全程电子化即时办理。伴随着“全程网办”工作的全面推行，更多新载体、新形式的数据文件被承认并纳入归档范围，数据的质量、格式都存在差异，对规划和自然資源档案管理部门工作人员的素质和专业有了更高的要求，需要档案工作人员对纳入“一网通办”的事项数量、接入方式、审批权限和层级等情况有较为深入的了解和认识。目前，预归档系统只有单一的查询下载功能，不具备全流程的线上管理功能，需要档案管理部门进一步依托档案数据类型和内容的转变，迅速研究调整档案的管理体系，优化现有的档案工作流程，制定符合社会主义现代化新形势新要求的档案制度。同时，搭建数字档案信息平台，以满足“全程网办”服务工作中产生的丰富多样的数据文件归档需求，进一步合并整理数字档案，保证电子归档的质量。

四、优化规划和自然资源档案管理模式的策略

1.研究探索统一的档案管理方式

规划和自然资源档案作为一种专业性档案，档案管理的要求相对较高，不仅要求档案管理人员具有文字整理、计算机技术应用和档案管理等多方面的能力，还要求档案管理人员熟悉规划和自然资源领域的业务分工、专业性质、管理范围等专业知识。档案管理人员需要从规划和自然资源领域不同类别档案管理的差异出发，明确领域各类档案的划分依据和整理标准，掌握规划和自然资源档案信息的特点和共性，把握各类档案之间的关系，逐步统一规划和自然资源领域不同类型档案的管理方式，进一步完善档案管理流程，建立适用性强的档案收集、整编、利用等操作规范，推进档案的统一管理和信息平台整合工作，为数字档案馆建设打好基础。

2.完善档案管理制度

开展规划和自然资源档案管理应契合实际要求，档案管理人员需要学习档案管理的前沿理论知识，更新档案管理理念，强化档案管理规范化意识，自觉遵守档案管理制度。档案管理部门需要进一步研究规划和自然资源档案的管理评价办法，完善规划和自然资源档案管理的考核制度，制定数字化技术规范性文件，尽快完成现有纸质档案的数字化转化。档案管理部门还要建立监督和审查机制，确保档案管理人员在开展档案信息化工作中不会出现较大的纰漏，为将来数字档案馆的建设制定方针方向，推进档案管理工作的高质量发展，为大规模的数据归集和档案信息互联互通奠定基础，进一步优化规划和自然资源档案管理，提高档案管理效率。

3.加快档案信息整合及数字档案馆建设

针对规划和自然资源档案信息管理工作存在的问题，档案管理部门应从各类档案的共性出发，整合开发不同类型的档案信息数据，加快建设规划和自然资源数字档案馆，推动信息技术与档案保护和开发利用的深度融合。同时，档案管理部门要打通办公平台和数字档案馆之间的联系，数字档案馆应具备业务（OA）系统的电子文件在线自动接收登记功能，接收、采集不同类型电子文件及其元数据功能，辅助接收、采集传统载体归档文件或传统档案数字副本功能，确保电子档案的内容与元数据、电子档案的各组件关联，进一步打通数据交流迁移路径，实现档案在线归档，促进各类电子文件应归尽归，电子档案应收尽收，信息技术得到有效应用，发挥科技支撑作用，及时在数字档案馆记录和更新档案信息，打破信息壁垒，为规划和自然资源档案信息共享提供便利。

4.完善档案安全管理体系建设

优化档案管理模式要严格做好纸质档案和数字化档案两方面的安全管理工作。档案管理部门可以定期开展档案安全培训和保密专题教育，增强档案管理人员的安全保密意识，鼓励用户优先使用档案数据，如出现确实需要使用纸质档案的情况，要严格按照规章制度要求有关人员办理手续并记录备案。使用数字化档案，档案管理部门要完善数字化档案信息安全管理制度，按照人员职能、身份和需求设置数字化档案的使用权限，责任到人。档案管理部门还要实行档案信息异地备份制度，保障数据安全，要制定重大事件档案应急方案，避免档案被破坏，保障档案的安全。档案管理部门要贯彻落实总体国家安全观，严守纪律底线，完善档案安全管理体系建设，切实筑牢档案安全防线。

5.坚持以人民为中心的档案发展思想，优化档案服务

近年来，规划和自然资源档案的公众关注度和利用率逐年上升。档案管理部门应坚持人民立场，深入落实以人民为中心的档案发展思想，在重视规划和自然资源档案安全性的前提下，做好档案的开发利用，落实“减跑动”要求，不断改进利用方式，增强服务意识，完善系统支撑，明确服务需求，提倡主动服务的意识，调整服务流程，提升服务质量，进一步提高公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。档案管理部门需要不断研究探索规划和自然资源档案的便民服务模式，全力配合政府信息公开工作，尽最大努力完成档案管理和利用服务工作，在档案层面解决好广大人民群众急难愁盼问题，最大限度地满足公众的利用需求。

规划和自然资源档案是国家重要的档案资源，规划和自然资源档案管理模式探索应从档案管理规范化、科学化和信息化入手，优化档案管理模式的适用性，完善规划和自然资源档案信息资源库，建设好规划和自然资源数字档案馆，进一步开发档案信息资源的价值，在档案开发利用和档案信息资源服务的过程中，保证高质高效，发挥规划和自然资源档案的服务作用。

五、结语

档案管理部门应转变落后的观念，围绕中国式现代化建设的要求，优化规划自然资源档案管理模式，增强档案管理的创新能力，增强在管理方式统一、制度修编、档案数据治理和数字档案馆建设等实用性的攻关能力，更好地开发利用档案信息资源。

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（作者单位：北京市城建档案馆）

作者简介：贾媛婧（1994—），女，汉族，北京人，本科，助理馆员，研究方向：档案学。