少子化时代托育服务机构支持政策的供需匹配分析——基于Kano模型

陈 芳，刘 艳

（1.南京邮电大学人口研究院，江苏南京 210042；2.江苏省卫生健康发展研究中心，江苏南京 210003）

一、问题提出

2022年中国少儿人口比重已下降至16.90%，已处于严重少子化阶段①。一方面，儿童照护赤字是少子化的原因之一，截至2022 年底，全国每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到2.5个，距《“十四五”公共服务规划》提出的2025年达到4.5个的预期性指标值尚有较大缺口。另一方面，出生人口持续下降将为托育服务机构带来生源压力，调查显示，2022 年北京托位使用率仅35.4%，部分精细化育儿观念下对高质量托育服务的需求尚待释放。2019年以来，国家层面通过完善政策法规、建立标准规范、开展普惠托育服务专项行动等不断推进托育服务高质量发展，地方层面通过政策创新、模式创新、机制创新等积极探索托育服务高质量发展新路径。但托位总量不足与空置率较高并存的现状倒逼托育服务机构支持政策持续优化，尤其考虑全球经济下行风险和各级政府财政压力，如何实现支持政策的供需匹配成为需要学术界和实务界回应的议题。

2019年被视为托育元年，此后托育服务相关研究呈爆发式增长，学者们梳理了国家层面婴幼儿照护服务政策的发展历程并分析了地方层面的落实情况，发现当前仍存在政策措施不完善、人才建设狭义化等问题［1］，认为政府应在托育服务供给中担任“掌舵人”“领航人”“教练员”“裁判员”等多重角色［2］，“中央应通过完善地方政策考核机制积极促进地方政策协同”［3］。此外，学者们不仅从核心理念、筹资机制、服务体系、实施效果等方面对不同国家的托育服务进行整体比较分析，还对从业人员资格准入、机构质量评价等标准体系建设，以及家庭式托育、企业主导型托育等新模式进行经验借鉴［4-7］，认为“托育服务具有准基本公共服务的性质”［8］，提出我国托育服务“适度普惠”供给模式和建设路径［9］。

托育服务机构的经营具有“高投入、低回报、高风险、周期长等特点”［10］，理论和实证研究均认为托育服务机构发展离不开政策支持，并从财政投入、人才供给、行业标准等各个方面提出政策建议，但或基于现实困境或基于他国经验，鲜有研究立足托育服务机构的具体需求。本文拟基于Kano模型，科学分析托育服务机构对支持政策的需求类型与优先顺序以明晰政策重点，厘清现有政策中的“漏点”以及政策执行中的“堵点”，并针对性地提出支持政策完善策略。

二、研究设计

（一）数据来源

托育服务属于地方事权，各地在不断探索中形成了不同的发展模式，并且随着政策的不断完善，提供托育服务的机构不再局限于托育机构，还包括幼儿园托班、家庭托育点等，统称托育服务机构。本文所用数据来自2022 年在X市开展的托育服务机构调查，X 市在托育服务领域已探索了十余年，入选首批全国婴幼儿照护服务示范城市，近十年，X 市已出台婴幼儿照护服务体系建设相关文件近20 个；成立婴幼儿早期发展领导小组、协调小组及婴幼儿照护服务联席会议；连续多年将普惠托育服务建设项目列为民生实事项目，已基本建成“1+1+1+N”的服务体系，即每个区一个指导中心、每个街（镇）一个指导站、每个社区一个社区亲子室、辖区建设N 家托育机构；投入资金给予普惠机构年补助1000 元/每个托位，给予新建、改扩建、备案、示范机构补助6—30 万/每个机构；大力扶持发展中高职院校婴幼儿照护服务专业；联合高校为省级普惠托育机构开展免费培训；免费发放《婴幼儿托育机构实用指南》至备案托育机构等，2022 年全市每千人口托位数达到3.9 个。

调查方法具体为：一是通过问卷星向全市托育服务机构发放调查问卷，结构式问卷内容涉及机构基本信息、参与保险情况、政策享受情况、政策需求情况、发展制约因素等多个方面，开放式问卷设置了问题“您对促进托育服务发展有哪些建议”。为提高问卷调查的准确性，在相关政府部门支持下获得了全市托育服务机构的基本信息统计表，主要用来对问卷调查获得的机构基本信息二次核对，经过数据清理，共获得有效问卷630份，覆盖了全市90%左右的托育服务机构；二是对5家不同类型托育服务机构（1家公办公营机构，1家民办营利性机构，1家民办非营利性机构，1 家民办蒙氏机构，1 家民办连锁机构）的负责人进行一对一访谈，重点询问机构发展面临的困境和对支持政策的需求。

（二）研究方法

为获得更具广度和深度的研究结论，本文一是基于结构式问卷调查，利用Kano模型分析托育服务机构对支持政策的需求类型和优先顺序；二是基于开放式问卷调查，利用Nvivo 软件进行词频分析并对政策需求情况进行补充；三是基于半结构式访谈，分析托育服务机构对支持政策需求的形成逻辑。

Kano 模型是日本学者狩野纪昭（Noriaki Kano）及其同事提出的对用户需求分类和优先排序的工具，他们在美国学者赫茨伯格（Fredrick Herzberg）双因素激励理论基础上提出魅力理论，根据产品质量特征和用户满意度之间的关系，将产品质量特征按提供优先度由高到低分为5 类：必备型（Must-be），即当提供该特征时，用户满意度不会明显提高，当不提供该特征时，用户满意度会大幅下降；期望型（One-dimensional），即当提供该特征时，用户满意度会提高，当不提供该特征时，用户满意度会下降；魅力型（Attractive），即当提供该特征时，用户满意度会大幅提高，当不提供该特征时，用户满意度不会明显下降；无差异型（Indifferent），即无论是否提供该特征，用户满意度都不会有明显变化；反向型（Questionable），即当提供该特征时，用户满意度会下降，当不提供该特征时，用户满意度会提高［11］。具体操作方法是，在结构式问卷中针对每项产品质量特征设置正反两个问题，询问用户对提供与不提供该产品质量特征两种情况下的态度，将用户的回答按照表1 计算5 类特征的总百分比，总百分比最高的类型即是该产品质量特征的类型，一般情况下，优先性排序遵循：必备型（M）＞期望型（O）＞魅力型（A）＞无差异型（I）。

表1 Kano模型评判表

为进一步判断同一个类型中的不同产品质量特征的优先顺序，美国学者博格尔（Charles Berger）等基于Kano 模型提出Better-Worse系数，计算方法如公式（1）和公式（2）所示，Better系数表示提供该产品质量特征时用户满意度的提高程度，Worse系数表示不提供该产品质量特征时用户满意度的下降程度，应优先考虑Better系数和Worse系数绝对值更高的产品质量特征［12］。在此基础上，为更加直观地对产品质量特征进行优先性排序，韩国学者Heung-Yeop Jang 等提出指标ASC（Average Satisfaction Coefficient），计算方法如公式（3）所示，表示如果提供该产品质量特征，能在多大程度上提高用户满意度以及在多大程度上避免用户满意度下降，ASC值越高代表优先性越高［13］。

虽然Kano模型发端于企业管理领域，但是近年来越来越多学者将之用于公共产品、服务、政策的需求研究，Kano 模型在养老服务、儿童照顾政策、农村公共产品、信息公开等相关研究中均表现出良好的适用性。本文旨在系统理解托育服务机构对支持政策的需求，利用Kano模型识别资源约束条件下政策供给的重点。

二、研究结果与简要讨论

（一）托育服务机构支持政策供给状况分析与讨论

通过梳理国家和地方政策，政府对托育服务机构的支持政策涉及了钱、地、人等各个方面，但如表2 所示，当前托育服务机构中享受过各项支持政策的比例均不高，没有一项支持政策有超过10%的机构享受过，普惠机构中享受过各项支持政策的比例要略高于非普惠机构，但也没有一项支持政策有超过20%的普惠机构享受过。可见，现有支持政策享受率低是政策“堵点”。结合访谈资料，政策享受率低的原因来自多个方面。

表2 政策的享受情况、Kano模型判定结果和Better-Worse系数

首先，部分托育服务机构无法备案。按照政策，进行备案是托育服务机构合法化的基础，也是享受各项支持政策的前提条件。虽然样本中99.21%的机构完成了登记，但备案率只有66.67%，未备案原因主要包括未取得消防安全检查合格证明（50.72%）、未取得托幼机构卫生评价报告（33.01%）、未取得食品经营许可证（21.05%），部分机构由于开办时间早于2022 年《托育机构消防安全指南（试行）》，自身条件难以达到备案要求。

其次，部分托育服务机构不愿备案。一方面是备案成本高，部分机构为达到备案要求需要在消防改造等方面投入大量资金，申请成为普惠机构还需要接受政府指导价；另一方面是备案收益低，各类补贴政策呈现明显的头部效应，主要向省级或市级普惠机构倾斜，且其运营补贴和托位补贴也远低于幼儿园补贴标准；再一方面是不备案代价低，由于托育服务机构的登记部门和备案部门分离，权责不一致使得不备案对正常经营影响小，托育服务市场存在“劣币驱逐良币”风险。

再次，部分政策落地面临现实困难。房租减免政策方面，很多机构承租的是非国有房屋，租金减免政策对出租方并没有约束性；用房支持政策方面，部分社区闲置房由于没有房产证不符合备案要求而无法用于举办托育机构；享受居民生活类水、电、气价格政策方面，部分机构需要自己承担高额的线路改造和设备更换成本；用地支持政策方面，托育机构设置标准（如面积、师生比等）比幼儿园更高，人口密度更高的城区很难找到可利用的土地资源。

（二）托育服务机构支持政策需求状况分析与讨论

当前我国托育服务机构主要是托育机构和幼儿园托班，样本中两者占比合计达99.68%，而托育机构和幼儿园的主管部门分别是卫生健康部门和教育部门，国家层面的支持政策主要针对托育机构，地方层面针对幼儿园托班的支持政策存在一定的差异。因此，本文除对总体情况进行分析外，还对比分析托育机构和幼儿园托班的政策需求。

本文对12 项现有支持政策进行了需求测试。以托位补贴政策为例，首先分别询问：“如果政府提供托育服务机构托位补贴政策，您的态度是？”（提供“很喜欢”“理应如此”“无所谓”“勉强接受”“很不喜欢”5 个选项）和“如果政府不提供托育服务机构托位补贴政策，您的态度是？”（提供“很喜欢”“理应如此”“无所谓”“勉强接受”“很不喜欢”5个选项）；其次根据统计百分比按照表1评判托位补贴政策属于必备型（M）、期望型（O）、魅力型（A）、无差异型（I）中的哪一种；再次根据公式1-3 计算Worse系数、Better系数、ASC的值。政策需求优先顺序分析主要遵循以下原则：首先，基于Kano模型对12项政策的分类结果，按照“必备型（M）＞期望型（O）＞魅力型（A）＞无差异型（I）”的顺序进行排序；其次，基于Better-Worse系数的计算结果，按ASC值大小进行排序；再次，基于开放式问题“您对促进托育服务发展有哪些建议”回答、机构访谈资料、机构发展面临的制约因素，验证前述两步骤的结论，并发现12 项政策之外的强烈的政策需求，为政策创新提供证据。

从Kano 模型对12 项政策的分类结果来看（见表2），房租减免属于期望型政策（总百分比最高，为47.14%），其他政策均属于魅力型政策（总百分比均在50%-60%），但对幼儿园托班来说，所有政策均属于魅力型政策，没有必备型政策也没有无差异型政策。从Better-Worse系数的计算结果来看，总样本和托育机构情况相似，房租减免的Worse系数绝对值（0.49）和ASC值（0.72）相对更高，属于第一层次的政策需求；托位补贴、运营补贴、享受居民生活类水电气价格、建设补贴、设备购置补贴、职业培训减免/补贴、卫生医疗机构支持协助、职业技能鉴定补贴的ASC值（0.65-0.69）也较高，属于第二层次的政策需求；土地划拨、税费优惠、贴息贷款的ASC值（0.5-0.6）相对更低，属于第三层次的政策需求；幼儿园托班对运营补贴、托位补贴、建设补贴、设备购置补贴、享受居民生活类水电气价格的政策需求要强于对房租减免的政策需求。

从托育服务机构发展面临的制约因素来看（见表3），64.29%的机构认为最重要的制约因素是“招生难，生源不稳定”，而且托育机构和幼儿园托班在这一比例上差别不大，“资金短缺”（33.65%）、“政府支持不够”（39.84%）、“家长对托育不够重视”（31.90%）也是相对重要的制约因素。

从开放式问题“您对促进托育服务发展有哪些建议”的词频分析结果来看（见图1），“补贴”“培训”“疫情”“宣传”的出现频率较高。

图1 政策需求词语云

一方面，需求型政策是政策“漏点”。当前主要的12 项支持政策对托育服务机构来说均不是其发展的必要条件，毕竟托育服务在政策中的定位是“非基本公共服务”“社会化发展” X市托育服务机构中93.49%为民办，属于自负盈亏的市场主体。但是，托育服务机构认为，招生难的原因除来自托育服务供需不匹配、新冠肺炎疫情冲击、托育市场扩张、出生人口下降等方面，还与家庭科学育儿意识不强有关，托育服务对有隔代照护条件的家庭来说并非刚需，因此希望政府能加大对托育服务的宣传，毕竟建设补贴、运营补贴、托位补贴等支持政策也与实际收托数直接挂钩，访谈中的民办营利性机构表示现在招生比十年前开业时还要难。

另一方面，用房支持是政策“重点”。面对“起步期”和“少子化”的叠加困境，托育服务机构对各项支持政策仍然有需求，尤其是房租减免、各种补贴、享受居民生活类水电气价格、卫生医疗机构支持协助，相较于大多数本身具备场地条件的幼儿园托班，托育机构尤其期望能享受房租减免。X 市90.21%的托育机构的用房来自租赁，《托育机构设置标准（试行）》规定“托育机构应当有自有场地或租赁期不少于3 年的场地”，《X 市0—3岁婴幼儿照护服务设施建设实施方案》规定“每个托育机构面积不低于500 平方米”，房租属于固定成本，访谈中的民办蒙氏机构和民办非营利性机构在满班情况下依然仅勉强维持收支平衡，主要原因就是房租和物业费过高。

四、政策建议

美国学者罗斯威尔（Roy Rothwell）和泽格威尔德（Walter Zegveld）根据政策工具的作用对象将其分为环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具［14］。这一政策工具分类方法具有明显的市场化取向，符合当前托育服务的发展方向。从2019 年以来国家层面托育服务政策的发展来看，首先是通过环境型政策工具影响托育服务发展，比如2019 年《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》等方向性政策和2019年《国家卫生健康委关于印发托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）的通知》等规范性政策的出台；其次是通过供给型政策工具推动托育服务发展，比如2022 年《国家发展改革委等部门印发〈养老托育服务业纾困扶持若干政策措施＞的通知》等人、财、物支持政策；但是缺少需求型政策工具拉动托育服务发展，反应到现实中就是公办机构占比少以及“招生难”。因此，针对托育服务机构对支持政策的需求情况，并结合现有政策的供给情况，本文认为现有支持政策享受率低是政策“堵点”，需求型政策是政策“漏点”，用房支持是政策“重点”，政策完善策略应重点考虑以下几个方面。

（一）提高现有支持政策有效性，树立行业信心

一是完善托育机构备案管理，开展未备案托育机构整治工作，对未备案且拒不改正的托育服务机构进行处罚。二是加大财政投入，一方面应大幅增加中央预算内投资、扩大支持范围、提高支持标准，以带动地方政府基建投资和社会投资；另一方面地方政府逐步将托育服务经费列入公共卫生服务和教育经费，如武汉市提出普惠托育机构财政补助比例到2025 年要达到10%。三是设置差异化财政分担机制，根据托育服务机构类型、规模等设置不同比例的补贴标准，可借鉴的经验有日本对托育服务机构的财政补贴按招收婴幼儿年龄和数量而定。四是引入“一事一议”等柔性政策，探索在符合建筑安全标准前提下，相关部门对托育机构资质办理提供便捷有利的支持，如北京市对消防设施不达标但开办时间较长、托位利用率较高的托育机构，适当给予一定消防整改补贴。五是探索“以评定补”，依据《托育机构质量评估标准》，定期对全国各类托育服务机构服务质量进行监测评价，并将考评结果作为申请运营补贴、普惠托育机构示范点遴选等的重要依据。六是创新解决托育高质量发展“卡脖子”问题，可推广部分地方正在实施的将托育从业人员列入急需紧缺职业（工种）目录并落实相关补贴等政策。

（二）鼓励探索需求型支持政策，培育消费市场

一是充分发挥托育综合服务指导中心、托育服务行业协会、各级示范性托育机构在宣传指导等方面的功能，通过入户指导、亲子活动、家长课堂、互联网直播、发放托育消费券等多种形式，引导婴幼儿家庭形成对托育服务的正确认知。二是持续通过公建公营、公建国营、公建民营、购买服务等方式提高公办机构占比，尤其在社会资本不愿意进入的区域增加供给，满足家庭对公办机构的偏好，同时创新发展模式以鼓励社会资本进入，如成都新鸿社区婴幼儿成长中心以社区持股成立社会企业的方式探索“公益载体+企业化运营”模式。三是通过建设智慧托育系统提供信息支持，托育机构结合辐射区域内人口发展趋势和婴幼儿家庭需求，提供针对各月龄婴幼儿、不同托育时间段、服务项目可自由组合等差异化服务。四是结合地方实际规范托育服务机构课程，回应家庭对课程的关注，机构采用得到政府认可的课程不仅能成为招生中的吸引点也能降低课程开发的成本，如山西省卫生健康委员会向社会公开征集、选用托育机构课程类资源。五是将托育服务纳入国家基本公共服务范畴，满足困难家庭的托育需求，具体为在《国家基本公共服务标准》中“幼有所育”部分增加“托育服务婴幼儿资助”项目，可借鉴的经验包括低收入家庭享受托育费用减免、设置托育支出占家庭收入比例上限、托育费用按孩次递减等。

（三）建立用房支持的长效机制，降低运营成本

一是支持幼儿园“托幼一体化”，发挥幼儿园办托班的场地优势，实施路径方面，鼓励各地结合实际选择幼儿园整体转制为托育机构（招收0-2岁婴幼儿）、幼儿园同时备案托育机构（招收0-6岁婴幼儿）、幼儿园举办托班（招收2-6岁幼儿）等；经费保障方面，可借鉴部分地方已明确的符合条件的“托幼一体化”幼儿园优先申请中央预算内资金支持和普惠托育机构示范点遴选、按幼儿园生均经费补贴标准落实补助、与托育机构享受同等建设补贴和运营补贴等。二是盘活社区公共设施资源，打造“15分钟婴幼儿照护服务圈”，可充分利用闲置或利用率不高的社区用房，在不改变房屋性质的情况下，规范简化举办托育机构的审批手续；可合理利用物业管理用房，在不损害业主利益的基础上，支持物业综合服务方举办托育机构；可打通“一老一小”社区照护资源，对为老服务中心、党群服务中心等重新进行功能定位；可打造社区托育点品牌，杭州“小树苗”和上海“宝宝屋”可提供经验借鉴。三是扶持在产业园区办托育，营造良好营商环境，一方面可引入专业的第三方为园内企业提供单独或联合托育服务，日本保育集团Kids Corporation Holdings、美国托幼集团Bright Horizon 等可提供经验借鉴；另一方面可鼓励、支持园内企业自建托育机构，并辐射园内其他企业。

［注释］

①少儿人口比重处于18%-20%之间为初始少子化，少儿人口比重处于15%-18%之间为严重少子化，少儿人口比重处于15%以下为超少子化。参考：穆光宗，茆长宝，吴金晶等.乡土中国的人口弱化和优化研究［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2013，30（3）:61-71.