我国绿色政府债券理念及实践探索

张 平 许玥玥

内容提要：本文基于我国绿色主权债券与绿色地方政府债券发行规模逐渐扩大、信用利差逐年收窄等特点，分析认为实践中仍存在绿色政府债券融资能力有限、投向领域与认购人结构单一、可持续性发展资金有限，以及与国际标准对标有待进一步推进等问题。为此本文提出若干政策建议，包括补齐绿色政府债在发行与管理等环节中的短板，提高我国绿色政府债的项目绩效管理能力，实现绿色政府债券国际接轨等。

一、引 言

面对世界范围内资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，习近平同志指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017 年版。；同时强调，建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来②习近平：《弘扬人民友谊共创美好未来——在纳扎尔巴耶夫大学的演讲》，《人民日报》2013 年9 月8 日03 版。，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业；要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好③习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第六次集体学习时的讲话，https：//www.gov.cn/ldhd/2013-05/24/content_2410799.htm。。这些重要论断，深刻阐释了推进我国生态文明建设的重大意义。在此趋势下，近年来学术界集中涌现了一批绿色政府债券支持生态文明与绿色发展方面的成果。这些成果主要集中在两个方向：一是研究绿色政府债券支持绿色发展的必要性。杨沙（2017）认为绿色市政债券是绿色可持续发展的有效融资手段。王琰（2018）通过借鉴国外经验，认为面对大量绿色投资需求，绿色市政债券具有发行的必要性与可行性。陈诗一、祁毓（2022）基于我国“双碳”目标的财政性融资机制认为，应鼓励绿色政府债券的发行。崔惠玉等（2022）指出发行绿色地方政府专项债券能为绿色公共产品和服务提供充足资金。毛晖等（2022）认为通过发行绿色专项债券，能够为重大绿色项目融资，带动社会资金投入，加强基础设施的低碳转型。冯俏彬等（2022）指出要提高我国金融与社会资金投资能力，为落实“双碳”目标相关财税政策服务。童健（2022）通过一般均衡模型研究环境保护税与绿色财税政策的耦合机制发现，适配的绿色财税政策组合更有助中国的环境治理。二是基于提升环保效应目的研究我国绿色政府债券的发行管理。崔惠玉等（2022）运用固定效应模型指出，通过制定债券指引、合理规划资金用途和建立独立的绿色地方政府专项债券监管体系能够缓解我国绿色地方政府专项债券发行与管理过程中存在的指引与严格监管体系缺失、绿色项目成本收益错配等问题。李升等（2022）认为我国目前绿色地方政府专项债券种类少、涵盖范围较窄，资金投向应在气候、生态保护及“十四五”重大项目上不断拓展，并不断通过政策引导，鼓励非贴标向贴标转化。温来成等（2022）立足我国绿色地方政府专项债券的现存问题，结合国际绿色政府债券的发展经验，在构建独立的绿色地方政府专项债券绩效评级评价制度、认证标准、改进其基准利率功能、构建发行分类制度等方面提出政策建议。

综上所述，学术界现有绿色政府债券的相关研究主要沿着债券发行必要性及其具体发行管理的脉络展开，缺乏对我国绿色政府债券发展的新时代理论依据的深入研究。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，习近平生态文明思想贯穿我国新发展阶段，指导着我国绿色财税体系的建立健全，深刻影响着我国绿色政府债券的发展道路。因此，本文尝试深入研究在习近平生态文明思想指导下，我国绿色政府债券理念和实践的探索与发展。

二、我国绿色政府债券理论的发展

我国绿色政府债券理论不断发展，在习近平生态文明思想指引下，融合绿色金融和可持续发展理论，逐渐成为中国特色绿色财政理论的重要组成部分。

一方面，“五位一体”的总体布局与习近平生态文明思想“十个坚持”是我国绿色政府债券的基本理论支撑。党的十八大把生态文明建设纳入国家总体规划，与经济、政治、文化、社会建设一道，形成“五位一体”的有机整体。习近平同志指出，“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。①《光明日报》评论员：《良好生态环境是最普惠的民生福祉》，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2014-11/07/nw.D110000 gmrb_20141107_5-01.htm，2014 年11 月07 日01 版。这集中反映了习近平生态文明思想“十个坚持”②“十个坚持”具体内容为，坚持党对生态文明建设的全面领导、坚持生态兴则文明兴、坚持人与自然和谐共生、坚持绿水青山就是金山银山、坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉、坚持绿色发展是发展观的深刻革命、坚持统筹山水林田湖草沙系统治理、坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境、坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动、坚持共谋全球生态文明建设之路。理念，科学阐述了社会建设与生态文明建设之间的内在联系。“五位一体”的总体布局与习近平生态文明思想“十个坚持”集中回答了“经济建设”与“生态文明建设”二者之间的关系，也成为我国绿色政府债券的基本理论支撑。绿色政府债券作为绿色金融的重要工具，促进我国经济、社会与生态文明建设。首先，绿色政府债券作为政府投资的一种，具有明确的政策导向性，在财政收支不平衡压力增大的背景下，能够积极发挥绿色政府债券的引导作用，带动更多社会资金的投资潜能，更好发挥市场机制的调节作用，是我国绿色经济社会“开源”的重要方式；其次，绿色政府债券不断加强我国社会建设，绿色政府债券所形成的绿色实物工作量①实物工作量是指经济活动中以可直接衡量的物质形态对应的概念形成的量值，比如道路建设完成的公里数，地质勘测所完成工作量覆盖的平方公里数。资料来源：《中央政治局会议提到的这两个关键词有何深意？专家释疑》，央视网，https://news.cctv.com/2021/08/23/ARTIqfrTyaobKBqxnNeFMP8P210823.shtml。不仅能够改善生态环境，提供更优质的生态公共产品，以满足人民对优美生态环境的向往，还能带动社会基础设施建设，降低失业率，实现产业富民，助力我国社会建设；最后，绿色政府债券投向领域涵盖“蓝天、碧水、净土”有关环境改善的多方面内容，不断加强我国生态文明建设，有力推动生态系统的可持续性与多样性建设，使我国绿色产业建设更加多元化，不断推动我国生态文明建设迈向新征程。

另一方面，我国绿色政府债券理论的完善得益于对“构建人类命运共同体可持续发展”思想的应用。中国作为负责任大国，积极倡导各国加入生态文明建设。在2015 年全球气候变化大会上，中国提出将始终高度关注全球气候变化并积极践行绿色新发展理念。2016 年我国签署《巴黎协定》，表明中国愿同国际社会一道积极参与国际环保事业②习近平：《论坚持人与自然和谐共生》，中央文献出版社2022 年版。。2017 年3 月，第72 届联合国大会将“构建人类命运共同体”理念载入联合国安理会决议。2020 年，习近平同志在第七十五届联合国大会上郑重宣布中国力争于2030 年实现碳达峰、2060 年前实现碳中和的目标和愿景。2021 年12 月《中非应对气候变化合作宣言》和2022 年《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）上，中国指出资金调动是生态文明建设的一个关键症结，中国愿意为世界绿色发展提供资金支持，支持全球生物多样性，并期待加速推进国际合作③该部分内容根据生态环保部对外合作与交流中心网站自行整理，http：//www.fecomee.org.cn/dwhz/。。

三、我国绿色政府债券的实践深化

（一）发行总量稳步上升，“实质绿”④ 本文“实质绿”绿色地方政府专项债券是指募集资金投向符合中国人民银行《绿色债券支持项目目录》、国家发展改革委《绿色债券发行指引》、国际资本市场协会《绿色债券原则》、气候债券倡议组织《气候债券分类方案》这四项绿债标准之一，且投向绿色项目的募集资金占比不低于50%的地方政府专项债券。规模庞大

得益于党中央、国务院有关生态环保领域的政策方针的出台，过去几年中我国绿色政府专项债券市场蓬勃发展。2019 年江西省发行我国第一只绿色地方政府专项债券，该笔专项债券由独立第三方机构联合赤道认证公司给予绿色贴标。2020 年，广东省为支持珠江三角洲水资源配置工程建设发行我国第二只绿色地方政府专项债券，该笔专项债券由独立第三方机构绿融（北京）投资服务有限公司进行绿色贴标。2021 年，深圳市政府为支持城市轨道交通和水治理等项目的建设，在香港联合交易所分别发行3 年期和5 年期的绿色地方政府债券。除此之外，各地政府发行的专项债券基本上都涉及绿色项目，说明我国拥有规模庞大的“实质绿”⑤《绿色债券环境效益信息披露指标体系分开征求意见》，中国金融新闻网，https：//jrj.sh.gov.cn/SCDT197/202104 14/cedddc95b518458081735f9d22041e6f.html。绿色地方政府专项债券市场。

（二）投向领域呈现多元化，绿色项目重点突出

自2015 年我国地方政府债券发行以来，发行规模逐年扩大，截至2022 年底，已成为我国债券市场的主体，占比高达24.7%①数据来源：Wind 数据库。。2018 年绿色地方政府专项债券发行量达到过去几年的峰值。此后，在积极的财政政策加力提效的大背景下，发行占比逐步扩大。2022 年，我国绿色地方政府债券发行超19932 亿元，发行领域主要涉及市政和产业园区建设、交通基础设施建设与社会事业等，三者合计占比高达83%。市政建设和产业园区基础设施建设占比最高达41%；能源占比最少，为1%，反映出我国绿色项目重点突出，主要投资于大型公益性项目（如图2）。

图1 地方政府债券与绿色地方政府债券

图2 2022 年新增绿色地方政府债券发行领域

（三）风险敞口逐渐收窄，发行期限呈上升趋势

绿色地方政府债券的平均发行利率逐年降低，2022 年已降至3.2%的历史新低，与相同发行期限无风险利率下行趋势保持一致，同时绿色地方政府债券发行利率的信用利差也在逐年收窄，反映其信用风险溢价逐渐降低（如图3）②注：本文选择每年开盘首日10 年期国债到期收益率作为无风险证券收益计算得出。。绿色地方政府债券平均发行期限从2015 年的7.2 年升至2022年的15.7 年，特别是2019 年发行期限与2018 年相比延长近一倍。2015—2020 年之间，虽在部分年份有小幅下降，但整体保持着加速增长的态势。2020 年后，发行期限呈现下降趋势。原则上，专项债券的发行期限应与所对应项目相适应，绿色地方政府专项债券发行期限的延长说明我国致力于加强“降碳减污”观念的穿透力，扩充受众群体的规模，降低绿色改革的阻力，因而在绿色项目的选择上更加讲求长远利益，多选择建设周期长的大型公益性项目（如图4）。

图3 绿色地方政府债券发行利率

图4 绿色地方政府债券加权平均发行期限

四、我国绿色政府债券发展面临的难点与挑战

结合以上分析，可以发现我国绿色政府债券的现实发展还需要各级财政金融部门继续加快政策研判和制定，从而强化我国绿色政府债券支持生态文明发展的能力和效果。

（一）绿色政府债券融资规模和助力“双碳”目标实现的能力有限

我国“双碳”目标下的绿色主权债券发展明显滞后，绿色地方政府债券发行规模虽均呈逐年提升态势，但其在全部地方政府债券中的占比仍然偏低，发展空间仍有待提高。据清华大学气候与可持续发展研究院的估算，控制气温升幅为2 度时，中国能源系统需新增投资达100 万亿元，若升幅降低至1.5 度时，达138 万亿元左右。高盛研究报告也表示，中国清洁能源基础设施投资需求将在2060 年末达16 万亿美元①张志强、王克、王珂英、刘玲娜：《碳达峰、碳中和的经济学解读》，《光明日报》理论版，https：//m.gmw.cn/baijia/2021-06/22/34937731.html。。由此可见，“双碳”目标实现所需的资金规模远超目前绿色政府债券发行量，绿色政府债券的发行规模还有待进一步扩大。

（二）绿色政府债券市场投资领域与债券类型结构有待优化

我国绿色政府债券发行领域过于单一，推动生态系统整体多样性建设的能力不足。我国绿色政府债券投向占比最大的为市政建设和产业园区基础设施领域，其次是社会事业，能源占比较小仅为1%，说明我国绿色政府债券市场缺乏对源头治污的投入。我国长期以来是二氧化碳排放第一大国，从能源品种来看，煤炭虽在我国能源消费结构中的比重总体呈下降趋势但始终占比位居第一；从排放行业来看，二氧化碳的排放集中在电热生产、制造业与建筑业等部门；从实现“双碳”目标角度看，优化我国能源消费结构，不断提高清洁能源比例是根本之策。由此可见，绿色政府债券市场的资金过多流入市政及产业园区建设等领域易挤占能源企业的资金规模，促使能源企业不得不向金融机构举债，由此造成经营成本攀升，企业绿色转型热情降低。此外，地方政府债券发行规模较大且平均市场利率持续走低，难以吸引民间资本投入，无法发挥市场制度的优势，易导致社会资本在绿色领域的参与度不高且活性较差，绿色政府债券市场的投资主体有待进一步多元化。

（三）绿色政府债券可持续发展资金有限

在疫情后经济恢复阶段，我国地方政府财政运行仍处于困难状态，地方财政收入增长空间有限，同时面临民生支出的刚性、政府债务偿债高峰以及地方土地出让收益下滑的多重挑战，财政资金需求进一步提升，导致绿色政府债券发展缺乏持续的偿债资金支撑。防范绿色政府债券可持续发展潜在问题的关键在于需要在充分研判经济形势、土地出让收入走势、在建项目收益率的基础上，合理有序有度推进绿色政府债券发展。

（四）绿色债券标准需进一步对标国际标准

当前，我国绿色债券标准仍旧与国际通行标准呈“双轨制”的局面。相比国际绿债标准，我国标准更为宽松，主要体现在：首先，在指导理念方面，我国缺少对可持续发展以及应对气候变化等领域的关注；其次，在绿色项目认定的范围上，包括对化石能源清洁利用的支持上，均未设置相应的碳排放指标；再次，在环境信息披露方面，我国对披露内容的深度与广度无强制要求且未对相关内容进行量化评判，而国际标准对这些方面有严格的要求，不仅要求发行人及时披露资金使用情况与环境效益信息，还要求同时使用定量与定性相结合的绩效指标衡量项目的环境影响；最后，我国绿债的第三方认证不是强制性要求，同时不同机构认证方式不同，缺乏统一的认证规范，国际绿债标准则十分强调第三方认证的重要性。我国绿色债券标准与国际上的差距，客观上导致了绿色政府债券难以进入国际市场，也使得我国主权绿色债券发展滞后于其他国家。

五、推动我国绿色政府债券发展的政策建议

各地应结合本地区实际情况，以习近平系列重要讲话为指导，加强并坚持系统观念，合理统筹与配置财政资源，关注我国生态文明建设中的新形势和新任务，落实中央关于《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》；加快制定本地区财政支持“双碳”目标实现的绿色地方政府债券发展规划，注意中央与地方、财税政策与相关生态文明建设规划政策的联动性，提高绿色政府债券发展支持生态文明建设的有效性与协调性。

（一）科学设定我国绿色政府债券发展目标

1.发行领域需讲究“轻重缓急”

目前我国单位GDP 能耗是全球平均水平的1.3 倍，是发达国家的1.8 倍①《锻造绿色发展新优势》，《经济日报》，http://paper.ce.cn/pc/content/202301/19/content_267562.html。，尤其是在生产工艺相对落后，能源利用效率不高的钢铁、水泥等“双高”产业。该类产业污染基数大，对该行业的重点治理能够在较短时间内实现碳排放总量的快速下降。此外，化石能源的燃烧仍是我国二氧化碳的主要排放源，交通、建筑以及工业生产碳排放的降低也有赖于清洁能源的推广，同时能源领域作为产品生产的“起点”，其节能减排增效可以引导消费者树立绿色消费观念。因此，重点加强绿色政府债券对高能耗产业和能源领域的发行投入能够凸显绿色金融工具的传导作用，带动更大范围内绿色产业的建设。

2.确保“双碳”目标如期实现

从时限要求来看，发达国家碳中和是在基本无减排压力的基础上，通过结构升级与技术进步自然实现。欧美地区承诺实现目标的时限大多在50—70 年间，欧盟仅需减排40 亿吨，年均减排0.6亿吨。对比之下，我国实现目标时限仅为30 年②根据2021 年11 月2 日外交部发言人汪文斌主持例行记者会整理，https：//www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202111/t20211102_10440013.shtml。，且叠加了疫情冲击、中美贸易摩擦、俄乌冲突与地缘政治生态恶化等外部不利条件。“双碳”目标的实现要求我国的碳排放总量下降速度要比发达国家更快，需减排约100 亿吨，年均减排目标最低为3 亿吨③丁仲礼：《深入理解碳中和的基本逻辑和技术需求》，《时事报告》（党委中心组学习）2022 年第4 期，第23—40 页。。面对时间紧、任务重、财力有限的现实压力，在各种绿色融资工具中，绿色政府债券无疑是信用程度最高、发行成本最低且最可和国家生态文明建设目标协同匹配的金融工具。因此，迫切需要加快绿色政府债券的发展，以助力解决生态文明建设的资金瓶颈，确保“双碳”目标如期实现。

（二）提升我国绿色政府债券发行管理绩效

1.加强绿色政府债券项目绩效管理

在财政收支平衡压力增大的大背景下，我国生态建设更须加强财政资金使用绩效管理，既关注“生态账”，又要重视“财政账”。要完善建立绿色政府债券项目预算绩效管理体系，把绩效管理的核心思想嵌入预算管理流程，重视项目绩效评价质量的提升，加强绩效结果运用。在资金使用过程中，更加注重绩效导向，优先发展减污降碳类绿色项目，并对取得突出进步的省市地区，通过大气污染防治资金予以鼓励，健全“双碳”工作相关政府债券资金预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制，建立资金无效问责机制。

2.提升绿色政府债券资金使用效能

2014 年新《预算法》颁布，允许地方政府对预算中必须建设投资的部分资金自行发债，以此满足地区经济、社会、民生发展的客观需要。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）和2017 年《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，明确了地方政府在限额内发行专项债券的权力和发行细则。今后绿色地方政府债券的发展必须与我国生态文明建设的目标结合起来，各地绿色政府债券的绩效管理需要结合习近平生态文明思想框架，科学选择绩效评价的指标，视情况实现不同指标之间的科学搭配，用绩效评价的结果指导发行进度和资金使用方向，从而推动绿色政府债券的资金管理更具标准化。

（三）接轨国际绿色债券标准

近几年，我国央行与欧盟一直致力于积极推动中欧绿色分类标准的趋同，推动绿色债券全球共识和绿色债券国际标准的确立。同时，我国也在积极参考国际资本市场协会的《绿色债券原则》与气候债券倡议组织的《气候债券标准》来加快国际绿色评级体系在我国的引用，加强绿债信息披露程度与绿债资金使用质量的提升。我国绿色债券认证和评级与国际标准的逐步接轨，必然会加速我国绿色政府债券走向国际市场的进程。

应督促国内第三方评级机构对照国际标准，不断完善绿色评级方法，鼓励第三方机构参与绿色政府债券的发行准备阶段。同时，参考国际资本市场协会的《绿色债券原则》与气候债券倡议组织的《气候债券标准》完善绿色政府债券披露信息制度。在保障国内标准统一和严格执行的基础上与国际接轨，引导国家标准、行业标准与欧盟等国际标准相互补充。与国际组织进行广泛合作，吸收国际绿色政府债券的先进管理经验和最佳实践，积极宣传我国在该领域的成果和标准，引领中外标准的趋同和国际标准的建立。