地方财政压力能否提升城市商业银行贷款质量

谢 欣 魏 彧 李 鸥

内容提要：本文基于手工收集的2010—2019 年我国122 个城市商业银行样本，从信贷供给侧角度研究地方财政压力是否有助于提升城市商业银行贷款质量。研究表明，地方财政压力与城市商业银行贷款质量呈现出显著的非线性关系；城市商业银行信贷投放与地方政府中长期发展规划一致度较高时，地方财政压力显著提升城市商业银行贷款质量。实证证据反映出地方财政压力下，政府对信贷资源配置影响具有前瞻性，引导信贷资源配置在具有较好发展前景的产业，更好发挥“有形之手”调控作用。因此，随着政府治理体系的完善，适度财政压力能够更好调动地方政府善治兴业积极性，促进城市商业银行贷款质量的提升，从而有利于金融系统稳定和地区经济高质量发展。

一、引 言

1994 年分税制改革后，财权上移和支出责任下放导致地方政府面临较大的财政压力（刘志彪，2013；祝继高等，2020）。在区域经济发展目标驱动下，地方政府为弥补财力不足，有强烈的动机介入金融市场资源配置（巴曙松等，2005）。银行信贷是企业投融资外部资金的主要来源，城市商业银行的贷款质量对地区经济发展至关重要。大部分城市商业银行的第一大股东为地方政府和国有企业，地方政府对于城市商业银行成立（改制）、人事任免拥有较大的话语权（徐忠，2018）。在这一制度安排下，城市商业银行的信贷投放也会受到地方政府的干预，从而对城市商业银行的贷款质量产生影响。

理论和实务界普遍认为，地方政府利用城市商业银行的信贷资源，缓解地方财力不足，实现区域经济发展目标。财政压力对城市商业银行的贷款质量可能产生两方面影响：一方面，财政压力可能导致地方政府干预城市商业银行信贷投放，从而降低信贷配置效率（孙希芳、王晨晨，2020；武晋、李元，2021），形成更高的不良贷款率，降低贷款质量（钱先航等，2011）。另一方面，在当前弱化GDP考核和完善政府治理的背景下，财政压力可能使得地方政府产生“高瞻远瞩”行为。地方政府有目的改善辖区内城市商业银行公司治理，提高资产质量，降低金融风险，促进区域经济和金融发展（何贤杰等，2008）。更为重要的是地方政府对信贷资源引导具有明显的倾向性，地方政府发展战略与产业政策的出台提升了市场对于政策扶持行业的预期，城市商业银行信贷投放与地方政府中长期发展战略有效衔接，引导信贷资金配置给本地区受政策扶持的产业或者具有较好发展潜力的企业，从而提升信贷配置效率，降低不良贷款率，提升贷款质量。

已有文献为本文提供了丰富的理论支撑，但仍有部分可拓展的空间：第一，已有研究更多从企业端和信贷需求侧分析贷款质量，发现财政压力下辖区企业更偏向短期融资，降低了信贷资源配置效率（武晋、李元，2021），而信贷资源配置的低效率会最终传导到贷款银行，从而导致商业银行更高的不良贷款率（毛捷、黄春元，2018）。但是有关地方财政压力对贷款质量长期效应和机制的研究略显不足。本文从信贷供给侧的城市商业银行出发，研究地方财政压力对贷款质量的影响，从而对有关信贷配置和贷款质量文献形成有益补充。第二，已有研究通常假设政府干预的短视性和信贷市场资源配置的有效性，而忽视了政府干预的前瞻性，以及政府在引导信贷配置进而影响贷款质量中的作用。区别于已有研究，本文尝试论证地方财政压力对城市商业银行贷款质量的非线性影响，从而揭示适度的地方财政压力反而有利于激发地方政府“援助之手”的作用，从而提升贷款质量。特别是在城市商业银行信贷投放与政府发展规划和产业政策的一致性较高时，地方财政压力对城市商业银行贷款质量产生长期积极影响。本文结论的现实意义在于，随着财税体制改革的深化和政府治理体系的完善，地方财政压力对银行贷款质量的正面影响有可能修正其短期负面效应。长远来看，维持地方政府适当的财政压力将会有助于地方经济发展。

本文后续内容的安排如下：第二部分是文献回顾与假说提出，第三部分是研究设计，第四部分是相关的实证结果分析，第五部分是结论及启示。

二、文献回顾与假说提出

（一）财政压力、信贷资源配置与贷款质量

较早关注财政压力与信贷配置领域的文献主要认为，在GDP 考核指标下，地方政府寻求各种资源推动辖区内经济增长（周黎安，2007）。特别是1994 年分税制改革之后，地方政府一般公共预算支出要远大于一般公共预算收入（刘志彪，2013），地方政府财权和支出责任之间的矛盾越来越突出，财政压力逐渐增大（李涛、周业安，2009；赵文哲等，2010；祝继高等，2020）。为了推动本地区经济发展，地方政府强化了对金融机构的干预以弥补财政资金不足（孙希芳、王晨晨，2020）。在间接融资主导的金融体系下，地方政府对城市商业银行组建（改制）、人事任免具有较强的控制力和话语权，城市商业银行信贷自然成为地方政府推动辖区经济发展的重要资金来源（钱先航等，2011）。

地方政府干预对地区经济发展和辖区内信贷资源配置产生两方面影响。一是“援助之手”。地方政府致力于促进辖区内经济与金融长远发展来缓解财政压力（Porta et al.，2002）。新结构经济学强调“有为政府”通过因势利导和禀赋选择推动地区经济发展和产业升级（林毅夫，2018）。地方政府作为本地区中长期发展规划和产业政策的制定者，提前布局本地区产业发展，制定产业政策扶持具有较好发展前景的新兴产业。财政压力下政府引导信贷资源配置到上述行业，可能带来信贷配置效率的提升，降低信贷风险，从而提升贷款质量。二是“干预之手”。地方政府为了快速缓解财政压力，易采取忽视辖区经济与金融长远发展利益的干预措施，引导信贷资源的错配，提高信贷资源的集中度，使得不良贷款率提高，从而降低贷款质量。国内大部分学者的研究结论也支持这一观点。例如，谭劲松等（2012）发现政府干预是产生银行不良贷款的主要原因。钱先航等（2011）指出城市商业银行中长期贷款和房地产的不良贷款率较高。祝继高等（2012，2020）发现贷款流向地方融资平台、国资公司等国有经济部门会增加城市商业银行信用风险。

另外，本文认为地方政府干预对城市商业银行贷款质量的影响与地方政府所面临的财政压力大小有关，当地方政府财政压力较大时，政府易忽视地区经济发展的长远利益。财政压力导致地方政府行为由“援助之手”转向“干预之手”，出现信贷错配和信贷扩张，从而降低城市商业银行信贷配置效率，使得不良贷款率提高，降低贷款质量。当地方政府财政压力较小时，政府引导信贷配置行为具有前瞻性特点，地方政府致力于促进辖区内经济与金融长远发展来缓解财政压力，从而提升城市商业银行信贷配置效率，提高贷款质量。据此本文提出假设1。

假设1：地方财政压力对城市商业银行贷款质量的影响是非线性的。较小的地方财政压力提升贷款质量，较大的地方财政压力降低贷款质量。

此外，已有研究发现：首先，城市商业银行信贷资源配置受财政压力的影响，地方政府的财政压力越大，城市商业银行投向地方国有经济部门的贷款比率越高（祝继高等，2020），而城市商业银行信贷资源的集中度过高可能会恶化其贷款质量（张文静、马喜立，2019）。其次，财政压力下，辖区企业更偏向短期融资，降低信贷资源配置效率（武晋、李元，2021），而信贷资源配置的低效率会最终传导到贷款银行，从而导致商业银行更高的不良贷款率（毛捷、黄春元，2018）。因此，财政压力会影响信贷资源配置效率，从而影响城市商业银行的贷款质量。据此本文提出假设2。

假设2：地方财政压力通过作用于城市商业银行的信贷资源配置效率来影响城市商业银行的贷款质量。

（二）财政压力、发展规划与贷款质量

转型经济体中地方政府主要承担辖区内经济发展责任，尤其在我国财政分权的制度安排下，地方政府财政自主权提高的同时，也面临越来越大的支出责任和财政压力。地方政府通过制定中长期发展规划和产业政策促进地区经济发展，提前布局未来具有发展潜力的企业和新兴产业，以实现地方经济的弯道赶超。这一过程中，为了与政府发展规划和产业政策有效衔接，城市商业银行信贷流向本地区具有未来发展潜力企业和新兴产业，从而提升银行信贷配置效率，降低不良贷款率，提升贷款质量。

国内已有研究也证明了地方政府的发展规划和产业政策会对城市商业银行的信贷投放产生影响。政府制定的产业政策在很多情况下是通过鼓励和限制信贷投放发挥作用的（黎文靖、李耀淘，2014）。同时政府发展规划和产业政策提高了市场对于政策扶持行业的预期和银行贷款的意愿，极大缓解企业融资约束问题，改善企业财务状况，提升企业偿债能力，降低信贷风险，使得贷款质量提高。产业政策鼓励行业的商业信用水平更高（王艳、龚新蜀，2020），信贷风险更低。为了保证贷款质量，商业银行会根据其对行业发展前景的预判来及时调整贷款行业配置（张文静、马喜立，2019）。因此，城市商业银行信贷投放会尽可能与地方中长期发展规划和产业布局保持一致，而财政压力导致配置于地区具有发展潜力和新兴产业方面的信贷效率提高，从而提高贷款质量。孙光林等（2017）从产业发展角度进行分析认为在经济下滑和去产能的大背景下，产能过剩相关行业的贷款潜在风险集中爆发，使得银行贷款质量不断下降。因此，按照上述逻辑，城市商业银行与政府关系更为密切，贷款质量受政府发展规划和产业政策影响。据此本文提出假设3。

假设3：城市商业银行信贷配置与地方发展规划一致度较高时，地方财政压力对城市商业银行贷款质量产生正面效应。

三、研究设计

（一）模型设定

本文建立面板双固定模型，分析地方财政压力对城市商业银行贷款质量的影响。

其中，i表示银行个体，t表示年份；NPRit为被解释变量，表示城市商业银行的贷款质量；Deficitit为核心解释变量，表示地方财政压力；Cit为影响城市商业银行贷款质量的一系列控制变量，包括银行规模、贷款比率、资产质量等体现银行禀赋特征的变量，以及各省GDP 增长率这一体现宏观经济环境的变量；αi和μt表示银行个体和时间固定效应；εit为随机扰动项。

另外，在式（1）中加入政府中长期规划支持产业的信贷投放占城市商业银行总信贷规模比重（Loan）指标进行分组回归，分析城市商业银行信贷配置与地方政府中长期发展规划偏离程度不同的情况下，地方财政压力对城市商业银行贷款质量的异质性影响。参考王艳、龚新蜀（2020）以及祝继高等（2015）的研究，手工收集各省出台的国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，在此基础上提取各省五年规划中与“发展”“鼓励”“调整”和“优化”等字段相关联的产业，将其视为地方政府中长期规划发展的支持产业。进一步将提取的产业与城市商业银行财务报告中列示的信贷投放行业微观数据相匹配，获得政府中长期规划支持产业的信贷投放规模占城市商业银行总信贷规模比重。该指标越大表明城市商业银行信贷配置与地方发展规划一致度越高，意味着城市商业银行更多将信贷投放于本地区具有未来发展潜力企业和新兴产业。

（二）数据选取与变量说明

本文选取我国122 家城市商业银行2010—2019 年数据进行分析。其中上市银行的数据主要来源于国泰安数据服务中心CSMAR 系列研究数据库、RESSET（锐思）金融研究数据库。非上市城市商业银行数据主要从中国外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心网站和各大商业银行网站手工收集。由于非上市城市商业银行年报和审计报告属于自愿披露且披露信息并不完整，在剔除缺失变量较多样本后最终我们获得1063 个微观样本。

1.被解释变量

本文参考祝继高等（2020）的做法，采用不良贷款率（NPR）来衡量城市商业银行的贷款质量，不良贷款率越低，则城市商业银行的贷款质量越高。

2.核心解释变量

鉴于地方政府对城市商业银行的影响力和部分城市商业银行存在跨区经营现象，本文采用省级数据衡量地方政府财政压力。借鉴赵文哲等（2010）、Liao and Liu（2014）以及祝继高等（2020）的做法，采用各省“（一般公共预算支出－一般公共预算收入）/一般公共预算收入”来度量地方政府的财政压力（Deficit）。

3.其他控制变量

城市商业银行的贷款质量会受到其自身经营状况和宏观经济因素两方面的影响。一方面，已有文献表明银行规模（Size）、贷款比率（Dtc）、资产质量（LLP）、贷款损失准备金（lnllr）、贷款拨备率（Lpr）是影响银行信贷质量和业绩的重要因素（Micco et al.，2007；Haw et al.，2010；祝继高等，2015，2020）。另一方面，由于城市商业银行的信贷质量和业绩会受到各省经济发展水平的影响，参考祝继高等（2020）的方法，本文还控制了各个省份的GDP 增长率（GDPG）。

表1 变量的设定和说明

表2 是变量描述性统计。被解释变量不良贷款率均值为0.014。解释变量中地方政府财政压力的均值为1.015，表明样本银行所在省份中地方政府的一般公共预算支出平均为一般公共预算收入的2.015 倍，意味着地方政府面临巨大的财政压力。2010—2019 年样本城市商业银行资产质量均值为1.3%，贷款拨备率均值为3.1%，贷款比率均值为42.9%。银行贷款损失准备金和资产规模的标准差较大，这是由于城市商业银行发展状况差异较大造成的。

表2 变量描述性统计

四、实证分析

（一）模型回归结果

由表3 列（1）的模型回归结果可知，地方政府财政压力（Deficit）的系数是0.001，在5%水平下显著，说明地方政府财政压力每上升1%，该省份的城市商业银行的不良贷款率相应地上升0.001%。本文通过在基本模型中加入地方财政压力的二次项，重新估计上述模型，考察地方财政压力与城市商业银行贷款质量之间是否存在非线性关系。表3 列（2）为添加二次项后的回归结果，可以看出地方财政压力的一次项与二次项系数分别是-0.001 和0.003，且在1%和5%的水平上显著，表明地方财政压力与城市商业银行不良贷款率之间呈现出“U 型”特征。当地方财政压力较小的时候，地方财政压力的增加显著降低城市商业银行不良贷款率，提升贷款质量；当地方财政压力较大时，地方财政压力的加剧显著提升城市商业银行不良贷款率，降低贷款质量。表3 的回归结果支持假设1。

表3 基本模型估计

进一步综合考虑地方政府中长期发展规划对城市商业银行信贷投放发挥引导作用时，地方财政压力是否对城市商业银行贷款质量具有异质性影响。表4 中列（1）和列（2）的回归结果表明，当城市商业银行信贷投放与地方政府中长期发展规划一致度较高时，地方财政压力对城市商业银行贷款质量的负面效应变得不显著。随着滞后期的增加，地方财政压力的增加显著降低城市商业银行不良贷款率，提高城市商业银行贷款质量。列（3）和列（4）的回归结果表明，当城市商业银行信贷投放与地方政府中长期发展规划一致度较低时，地方财政压力的增加显著提升不良贷款率，降低城市商业银行贷款质量。表4 的回归结果支持了假设3。

表4 分组回归结果

（二）稳健性检验

为了验证本文结论的稳健性，本文采用更改计量方法、改变样本容量、替换变量等方法对基础回归结果进行了稳健性检验分析。

1.更改计量方法

在OLS 的基础上，对模型进行双向固定效应回归，并通过系统GMM 方法估计基本模型。如表5 列（1）（2）（3）所示，回归结果依然与基本模型保持一致。

表5 稳健性检验

2.改变样本容量

由于直辖市的管理模式与其他地区有所差异，因此本部分删除了直辖市的银行样本后进行回归分析。从表5 列（4）（5）可以看出在更改样本容量后，其回归结果与基础回归结果基本一致。

3.替换变量

本文借鉴已有研究（Eyraud and Lusinyan，2013；储德银、迟淑娴，2018；阎川、雷婕，2019），选择财政纵向失衡度作为财政压力的代理变量，并将财政纵向失衡度的测算公式进一步优化（见表6）。从表5 列（6）（7）的回归结果中可以看出，在替换财政压力指标后，其回归结果与基础回归结果基本一致。

表6 财政纵向失衡度的测算公式

（三）进一步分析

为了检验财政压力是否通过作用于信贷资源配置进而影响贷款质量，本文借鉴已有研究（田青，2017）的方法，采用银行信贷总额/年度GDP 来衡量信贷资源配置效率。银行信贷的资金配置效率最终要反映在宏观的产值增长上，如果随着银行信贷规模总量的提高而显著促进了产业GDP 的增长，则说明银行的信贷配置效率较高。从表7 列（1）的回归结果中可以看出，地方财政压力的上升显著降低了信贷资源的配置效率。然而在回归模型中加入财政压力的二次项检验地方财政压力与信贷资源配置效率之间是否存在非线性关系，由表7 列（2）的回归结果中可以看出，地方财政压力的一次项和二次项系数分别为0.012 和-0.001，且均在5%的水平上显著。结果表明地方财政压力与城市商业银行信贷资源配置效率之间呈现出倒“U 型”特征。当地方财政压力较小的时候，地方财政压力增加显著提升城市商业银行信贷资源配置效率，当地方财政压力较大的时候，地方财政压力加剧降低城市商业银行信贷资源配置效率。经回归分析，地方财政压力对信贷资源配置效率的影响与对贷款质量的影响基本一致，支持了假设2。结合已有研究，地方政府的财政压力增大使得信贷资源向地方国有经济部门集中，而城市商业银行信贷资源的集中度过高可能会恶化其贷款质量。另外，财政压力下，辖区企业更偏向短期融资，降低信贷资源配置效率，而信贷资源配置的低效率会最终传导到贷款银行，从而导致商业银行更高的不良贷款率。

表7 机制检验的回归结果分析

五、结论及启示

本文基于手工收集的2010—2019 年我国122 个城市商业银行样本，从信贷供给侧角度研究地方财政压力对城市商业银行贷款质量的影响。研究表明，地方财政压力与城市商业银行贷款质量之间呈现出非线性特征，地方财政压力较小时，能够促进城市商业银行贷款质量的提升。进一步分析表明，财政压力是通过作用于信贷资源的配置效率进而影响城市商业银行的贷款质量。异质性分析表明，将地方政府中长期发展规划支持产业与城市商业银行财务报告中列示的信贷投放行业微观数据相匹配后，发现城市商业银行信贷投放与地方政府中长期发展规划一致度较高时，地方财政压力显著提升城市商业银行贷款质量；而信贷投放去向偏离地方政府中长期发展战略时，地方财政压力对城市商业银行贷款质量的负面效应越来越大。结论所蕴含的政策启示如下：

第一，正确看待地方财政压力，更好地发挥政府“有形之手”调控作用。维持地方政府适度的财政压力有助于激励地方政府“远见行为”，防止为了地区短期GDP 增长，牺牲辖区经济长远发展。虽然地方财政压力对城市商业银行贷款质量的影响仍然存在，但是随着财税体制改革深化和政府治理体系的完善，政府对银行信贷投放直接行政干预的难度加大，取而代之的是政府不断加强信息传导，制定产业政策，更好发挥政府“有形之手”调控作用。政府通过制定本地区中长期发展规划，提前布局未来产业发展的重点领域、细分赛道和关键环节，并不断提升公共服务能力，激发市场活力，引导信贷资源配置在具有较好发展前景的产业，提升银行信贷配置效率，提高城市商业银行贷款质量，从而实现金融系统稳定发展和地区经济发展目标。

第二，加快城市商业银行自身市场化进程，进一步完善市场化治理机制。在不断完善的公平竞争的市场化环境下，城市商业银行应逐步实现市场化的风险定价机制与贷款投向决策与执行，依托创新产品设计与服务，使市场化渗透进经营管理和风险防控的每个环节。虽然政府作用依然清晰可见，但市场机制在金融资源配置与定价中的作用会增强。城市商业银行应借助科技赋能金融服务，主动对接产业政策惠及的市场主体，不断创新贷款产品，提供主体差异化、服务场景化、信息智能化的特色金融产品。同时，推进大数据平台建设，实现对客户风险和贷后管理状况的精准画像，加强不良贷款监测预警和处置。

第三，“有为政府”与“有效市场”相结合，助力产业调整和区域发展。只有进一步厘清“看得见的手”和“看不见的手”之间的分工，发挥金融市场在信贷资源配置的决定性作用，才能更好发挥政府对信贷配置的积极引导作用。对于政府而言，应维护公平的市场竞争环境，构建正向激励，减轻负外部性对高质量发展的不利影响；对城市商业银行而言，应制定与贷款主体风险相匹配的信贷投放规则，提升外部融资条件的公平性和规范性。贷款投向上，为科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业创新全周期金融服务，以金融之力助推创新驱动发展战略和区域协调发展战略。