地方财政自主性与公共服务配置效率：基于法定支出约束视角

王 浩 刘成奎 庄佳强

内容提要：财政分权是推动各级政府良性运转，保障社会基本公共服务的重要制度基础，关于分权的效率影响迄今尚未形成广泛共识。本文立足于以法定支出标准为主的地方财政事权约束视角，通过建构包含非自由支配支出项目的央地财政关系理论框架，重新审视了基于特定政治激励机制的地方财政自主性与公共服务配置效率间的动态联系。研究发现，在考虑存在法定支出标准的制度情境下，地方财政自主性对公共服务供给效率具有显著的负向效应，法定支出标准的设定有效缩小了公共资源配置相较于最优状态的偏离度。以上效应在生产性项目，经济水平较高以及地方官员任期更短的地区更为明显。机制分析表明，地方政府在拥有一定的财政自主性条件下，通过压缩基本公共服务支出份额和选择生产性偏向的支出结构降低了公共服务配置效率。进一步研究发现，2014 年《预算法》修订取消法定支出标准有利于优化地方公共服务资源配置，从而导致基准效应在更长事件窗口期内呈现先降后升的“U”型非线性特征。本文丰富了现阶段关于政府间财政分权的理论研究，对新时期进一步明确政府间支出责任划分，推动公共民生事业发展等方面具有一定政策启示。

一、引 言

政府间权责不清，财权事权不匹配以及由此引发的公共服务职能错位、越位、缺位等问题，一直以来是我国财政管理体制改革亟待解决的突出矛盾。财政事权和支出责任划分是国家治理的关键一环，而合理分权又是多年来理顺政府间财政关系的焦点和难点（楼继伟，2018）。近年来，中央相继出台了多个政府间权责关系改革的政策文件，政府间财政事权的分配得以进一步法治化与规范化。但遗憾的是，地方政府财权日益缩小、支出责任缺乏弹性、公共服务效能低下等问题依然未能得到根本解决。“十四五”规划强调，要“明确中央和地方在公共服务领域事权和支出责任”，“努力提升公共服务质量和水平”。因此，新时期继续深化政府间财政关系改革对公共服务配置效率的影响研究，对于进一步规范各级政府公共服务职能，不断增强社会民生福祉具有重要的现实意义。

从现有研究来看，财政分权如何影响公共服务配置效率并未达成共识，基本可以分为三种不同结论。第一，“分权促进论”。通过分权赋予地方政府更多的财政自主性，有助于发挥地方政府在资源配置方面的信息优势，以提升公共服务供给效益（高琳，2012；孙开、沈安媛，2019）；第二，“分权抑制论”。中国式分权体制下，以GDP 增长为主要激励的官员晋升机制扭曲了公共物品供给动机，降低了公共资源配置效率（吴敏、周黎安，2018；孙开、张磊，2019）；第三，“非线性影响论”。财政分权与公共服务供给效率之间因外部环境变化而呈现动态联系（储德银等，2018）等。那么，在相同的制度情境下，为何关于同一问题的研究会产生多样性的结论？一般认为，经验研究的结论很大程度上取决于计量方法的运用、考察样本的选择以及关键变量的度量方式等。在关于财政分权的研究方面，也正是由于分权指标度量方法的多样性，公共资源配置效率可能受到多维财政分权影响，从而导致各式研究得到的影响结论产生较大差异（龚锋、卢洪友，2013）。

从以财政分权度量地方财政自主性的角度，当前的一些衡量方式还存在一定缺陷。例如，相关研究将财政分权表示为：下级财政收支占上下级全部财政收支比重（Canavire-Bacarreza et al.，2020；高琳，2021），地方政府自有收入占其总支出比重（Perez-Sebastian and Raveh，2016；江红莉、蒋鹏程，2019），地方政府预算内收入占其预算内支出比重（余泳泽等，2020）以及税收分成比例（Yang，2013；毛捷等，2018）等。有学者认为，上述财政分权指标多数本质上度量的只是地方财力水平，与政府间财政权力的分配基本没有关系（刘勇政等，2021），难以真正体现地方政府对财政收支的控制程度或者自主安排财政收支的能力，与规范意义上的财政自主性存在较大偏差（陈志广，2012）。近年来，有少数研究以支出自决率指标来衡量地方财政自主性，并将其纳入统一的财政分权指标体系予以研究（吴俊培等，2015；陈斌、李拓，2020）。该指标的构建思想是以地方政府拥有自主决定权的财政支出占财政总支出的比重来度量地方政府自主安排财政支出的能力，这在一定程度上推动了财政分权的理论研究，也更贴近于规范意义上的财政自主涵义。但遗憾的是，该指标的构建方法中关于地方政府拥有自主决定权的财政支出计算方式，仅表示为地方政府本级预算支出扣除中央转移支付后的余额，这将严重高估地方财政支出自主性水平。一般而言，地方政府除了对中央下达的专项转移支付无法自由安排支出去向，还在机关事业单位人员工资、社保等刚性支出、中央设定的相关法定性支出，以及央地拥有共同事权的一般性转移支付等方面受到严格的支出限制。特别是中央要求的法定性支出，一直占有地方财政支出较高比重，很大程度上压缩了地方财政支出自主性①中央设定的法定性支出以及各类达标增支政策要求的支出总和占地方财政总支出比重高达四分之三以上，详见制度背景部分。。为此，明晰界定地方财政自主支出范围，对于合理构建地方财政自主性指标，进而探究其经济影响至关重要。

本文基于地方政府自主支配财政资金的理论设想，尝试构建新的财政自主性指标，重新探讨其对地方公共服务配置效率的影响。相较于现有研究，本文的边际贡献主要体现在以下三个方面：第一，改进了财政分权指标的构建方法。本文通过以法定支出标准为核心切入点，更为全面地考虑了地方政府的支出限制，更能准确反映地方财政自主性水平。第二，通过建构央地政府间财政关系简易理论模型，探讨了存在法定支出标准制度情境下，包含非自由支配支出项目的公共服务供给效率。第三，本文研究表明，2014 年《预算法》修订后取消法定支出标准有利于公共服务配置效率的提高。因此，新时期下赋予地方政府更大财政自主性、弱化行政干预有利于地方政府公共服务职能的发挥。

二、制度背景与理论分析

（一）制度背景

自新中国成立以来，我国财政体制历经由“统收统支”时期的财政高度集中向“财政包干”和“分税制”时期不同程度分权的演变，尝试探索最佳权责关系平衡点，以提高财政运行效率。但是从改革的深度来看，就时间维度最为临近的分税制改革而言，虽较为明晰地划分了中央和地方财权事责范围，但地方政府并不具备完全意义上的权力来支配自有财政资金。过去较长一段时期内，国家为维护公共部门的正常运转，保障社会民生事业的发展和促进地区间基本公共服务均等化等目标的实现，中央政府分别在地方公务人员工资，重点民生领域以及财政转移支付等方面设定了相关法定支出标准和具体支出要求①限于篇幅，法定支出标准及法律溯源信息表未在文中列出，留存备索。。这些支出要求的设定压缩了地方财政自主支出的权限，特别体现在法定支出标准方面。根据国家审计署2012 年对全国54 个县财政资金审计的结果，中央设定的有关法定性支出和出台的各类达标增支政策的支出总和占地方财政总支出比重高达77.23%。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在深化财税体制改革的部分强调，要“改进预算管理制度……清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，这为后续关于财政法定支出的改革奠定了总基调。为适应建立现代化预算管理制度的需要，进一步规范各级政府财政收支行为，2014 年我国对《预算法》进行了新一轮修订。从改革的具体内容来看，本次修订不仅强调要加快建立预决算公开透明制度和完善预决算审查监督制度等，还在进一步厘清预决算原则方面做出了重大调整，这是基于预决算的角度改革现有财政管理体制的重要举措。考虑到相关法律文件所设定的支出标准与预算法之间可能产生效力冲突，2014 年修订的《预算法》取消了原来的预算审查和执行中有关法定性支出的规定，各级政府财政支出只需经当地人民代表大会的审查和批准即可执行，更大限度地给地方财政“松绑”。而对于其中一些重点支出领域，修订后的《预算法》则要求在坚持统筹兼顾的原则下予以优先安排，各级政府人大在审查预算草案和调整方案时，需要明确判定这些重点领域的支出安排是否恰当，并给出审查意见。这表明原来在法定支出领域的决策权由中央下放到地方政府，相应的监督权下放到地方人大，意味着地方政府在编制预算和安排财政支出方面将具备更大自主性。

（二）理论分析

借鉴已有研究经验（Bowen et al.，2014；Bowen et al.，2017），并结合我国在公共财政领域所设定的法定支出标准制度背景，本文构建一个中央（j）和地方（i）两级政府财政关系理论模型，在共同确定预算支出结构的基础上，探讨存在非自由支配支出项目条件下的公共服务配置效率。

根据地方政府是否拥有自主安排财政资金的能力，将公共支出划分为无支出要求的可自由支配支出与存在法定支出要求的非自由支配支出。在对民生性公共服务设定法定支出标准的情况下，地方政府在t时期的支出函数由非自由支配的民生性支出EXMt和可自由支配的生产性支出EXLt两部分共同构成，表示为：

基于微观经济理论，地方政府进行公共支出的目标在于追求效用最大化。为设定地方政府的效用函数，通过引入不同层级政府关于民生性支出相对生产性支出的偏好程度系数θ，假设θj>θi，且θj+θi<1，即中央政府对民生性支出的相对偏好较地方政府更强，同时，民生性支出的有效水平低于预算规模，则地方政府的效用函数可表示为：

一般地，在设定法定支出标准的制度情境下，中央和地方共同确定每期预算支出结构。那么，地方政府需要在满足中央政府期望效用的情况下进行公共支出，则地方政府的效用最大化方程可表示为：

求解该效用最大化方程，可以得到央地两级财政关系下的民生性支出帕累托有效配置为=θi+θj。此时，各级政府都选择理想化支出规模，此即为社会民生性支出的有效水平。

当中央政府不设置法定支出要求时，基于中国特定时期的政治激励因素，θi的值偏小，那么地方政府较偏重于生产性支出项目，从而形成“重基建，轻民生”的偏向性财政支出结构。此种情况下，民生性支出项目供给不足。

如果中央政府设置了法定支出要求，确定了地方民生性支出需要达到水平，那么同样地，在满足中央政府效用不低于其在民生性支出方面保留效用的条件下，地方政府的当期效用最大化方程表示为：

求解上述效用最大化方程，得到央地两级政府的唯一均衡预算支出策略为：

以上结论的经济直觉在于，当中央政府对民生性项目的法定支出要求低于地方政府偏好时，则地方政府可以提出符合其理想预期的民生性支出预算，其预算支出安排不受限制。当中央政府对于民生性项目的法定支出要求高于地方政府的偏好时，则地方政府预算将受到约束。比如，在法定支出标准高于地方政府预期规模但低于有效支出水平的中间区位时，地方政府的选择策略是按照中央政府要求来进行民生性支出；而一旦法定支出标准超过了民生性支出的有效水平时，则导致更高民生性支出的边际收益会低于生产性支出边际收益，此时地方政府的占优策略是将民生性支出安排在有效支出水平上。

因此，在考虑存在法定支出要求的预算制度模型中，地方民生性支出高于充分自主权下的支出数额，并且随着法定支出标准的增加而上升，以逐步达到地方民生性支出的有效水平。有学者认为，通过在弹性预算制度内附加一定的非自由支配支出项目，可以有效降低制度变革和政策环境变化等因素造成的效率损失（Bowen et al.，2014），以及能有效解决完全弹性预算制度所带来的选择复杂性和高昂成本等决策难题（Phaup，2019），从而提高公共资源配置效率。据此，提出命题1：

命题1：在特定的政治激励机制下，地方财政自主性降低了公共服务配置效率，法定支出标准的设定可以有效缩小公共资源配置相较于最优状态的偏离度。

经验事实表明，以经济增长为主要考核标尺的政治激励机制催生了地方政府“重基建，轻服务”的偏向性支出结构。特别是在分税制之后，地方政府面临更强的财政约束，更是诱导了以增长为导向的财政支出结构（张军，2008）。虽然这种异化的政治激励模式对于推动我国经济快速增长发挥了积极作用，但同时也为地区间发展差距逐渐拉大和社会民生事业发展滞后等发展不平衡、不充分的矛盾埋下了隐患。在社会各界对于提高公共服务供给水平、强化民生保障的呼声愈发高涨之际，我国政绩考核指标体系逐步拉开了优化改革的序幕。2011 年，财政民生性支出被纳入地方政府工作目标任务考核范围，保障和改善民生将作为政府工作管理绩效考核的重要参考依据。各地方政府又开始了“民生竞争”，民生和社会事业的投入不断增加（何艳玲等，2014），全国财政支出中教育、医疗、社会保障等民生性支出占比从2010 的19.12%提高到2019 年的23.24%①根据《中国统计年鉴》相关数据整理计算而得。数据来源：国家统计局，https：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/。，我国民生事业取得了长足发展。但研究表明，如果忽略经济发展阶段与政府财力限制，过度进行民生工程建设，则可能陷入“福利赶超”增长陷阱（樊纲、张晓晶，2008），在大规模建设民生工程过程中的腐败行为也会导致财政资源的浪费和错配（姜扬，2019）。同时，基于民生性项目回报的长期性和规模报酬递减规律，在一定阶段是否存在最优民生性支出规模？根据前文分析，当社会民生性支出高于有效支出水平时，地方政府的最优选择是将民生性支出控制在有效水平。在新的政治激励机制下，法定支出要求可能会进一步扭曲地方政府支出结构，不利于其做出社会效益最大化的支出决策。在此情形下，取消法定支出标准，赋予地方政府更大的财政支出自主性可能会促进地方公共服务供给效率的提高。据此，提出命题2：

命题2：地方财政自主性对公共服务配置效率存在“先抑制，后促进”的非线性影响。

三、实证设计

（一）模型设定

由于公共服务配置效率变量的取值恒介于0—1 之间，属于截取数据，若采用普通最小二乘法对模型进行估计，将导致有偏且不一致的估计结果。鉴于此，本文选用面板Tobit 回归模型进行分析，模型建立如下：

其中，i表示省份，t表示年份。被解释变量PSEit表示i省在t年的公共服务配置效率，核心解释变量FAit表示地方财政支出自主性。controlit为其他影响地方公共服务配置效率的系列控制变量。同时，考虑到地区周期性影响因素，本文还控制了省份效应、年份效应以及省份-年份联合效应，εit为随机扰动项。

（二）变量说明

1.被解释变量

本文选取各地区公共服务配置效率作为被解释变量。为考察政府财政支出的综合效率，本文基于产出角度，运用可变规模报酬的数据包络分析法（DEA-BCC 模型）进行测算。参照相关研究做法（刘江会、王功宇，2017；王谦、董艳玲，2018；徐超等，2020），采用地方各年度的人均财政支出作为投入指标，以衡量政府财政投入消耗的资源，并以基础设施、教育、医疗卫生、科学技术、社会保障以及生态环保等项目建设成效作为产出指标。同时，为测度综合性的公共服务产出情况，本文首先将下级子指标通过赋予相同的权重加权平均得到上级指标。其次，采用指标实际值除以相应均值以消除各项指标单位量纲的影响。指标构建情况如表1 所示：

表1 公共服务产出指标体系

2.解释变量

本文选用的核心解释变量为地方财政支出自主性。如前文所述，当前主流文献中关于地方财政支出自主性指标的构建，多数沿用的还是地方和中央财政支出的比值，以及在此基础上变换的各种形式。这只能在一定程度上反映地方的财力水平，或者说支出能力，难以衡量地方财政的支出自主性。也有少数文献以地方政府预算内支出占其预算总支出比重来表示，虽然考虑了中央转移支付的部分，但是地方政府本级预算中仍存在一些项目受到支出限制。相关原因在前文已做分析，在此不再赘述。为此，本文采用地方政府能够自主安排的预算支出占其预算总支出的比重以构建地方财政自主性指标。相较于以往研究而言，更能贴近规范意义上的财政自主涵义，同时也能更为准确地反映地方政府的财政支出自主性水平。构建方法如下式所示：

其中，式中的非自由支配部分包括：（1）机关、事业单位人员工资支出和公用经费。工资包括基本工资、津贴补贴、社会保障缴费和住房公积金等，公用经费主要是指存在支出限制的“三公”经费；（2）专项转移支付和央地拥有共同事权的一般性转移支付。共同事权部分主要包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等；（3）中央在教育、医疗和科技等公共服务领域设定的法定性支出。需要说明的是，由于事业单位人员工资只是部分由地方政府承担，限于数据原因，无法准确划分出地方财政负担的部分。同时，根据是否涵盖所有事业单位人员工资，将财政支出自主性指标区分为上限和下限（以下简称为“上限财政自主性”和“下限财政自主性”）。上限指标只扣除教育、科技和医疗事业单位人员工资，而下限指标则扣除所有事业单位人员工资。另外，由于在三项法定性支出（教育、医疗、科技）中只包含了部分事业单位人员工资，比如各个地方的教师属于当地政府的财政供养人口，其工资包含在教育支出大类当中。因此，在计算下限财政自主性时，为避免重复计算，应将上述三部门人员工资从事业单位人员工资总和中予以扣除。

3.控制变量

借鉴现有相关研究经验（刘江会、王功宇，2017；王谦、董艳玲，2018），本文在模型中控制了可能影响地方公共服务配置效率的若干经济社会因素，包括经济发展水平，政府税收能力、居民受教育程度、人口密度、对外开放度、市场化以及城镇化等。由此排除不同地区经济、人口、市场等方面因素对结果造成的干扰。

（三）数据来源与描述性统计

考虑到法定支出标准设定时间多数在20 世纪末期，基于数据的可得性，本文选用的数据集为2000—2019 年省级面板数据（不含港澳台和西藏）。其中，构建公共服务配置效率的产出指标体系数据来源于历年《中国统计年鉴》《中国卫生统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国环境年鉴》以及《中国能源统计年鉴》。投入指标人均财政支出数据来源于《中国财政年鉴》，构建地方财政支出自主性指标中所用的机关、事业单位人员工资数据来源于各省市统计年鉴。在转移支付收入方面，2000—2009 年的专项转移支付数据来源于《全国地市县财政统计资料》，2009 年之后的数据由笔者通过手动整理历年各省市的预决算报告和相关附表，以及查阅财政部网站公布的各地区转移支付信息等渠道而得。另外，控制变量数据也均来源于上述年鉴。主要变量的有关说明及描述性统计如表2所示：

表2 变量说明及描述性统计

（四）基准回归结果

考虑到2014 年底实行了取消法定支出标准的新《预算法》修订，在基准回归中，本文相应使用2000—2014 年的数据进行实证分析。表3 列示了地方财政支出自主性对公共服务配置效率的影响效应。从表3 第（1）列和第（4）列结果来看，不论是采用上限指标还是下限指标进行估计，地方财政自主性对公共服务配置效率均呈显著的负向效应。说明地方财政支出自主权的扩大并没有带来公共支出效率的提高，反而恶化了地方公共财政资金的使用效益。依据传统的财政分权理论，政府间财政权力划分会激励地方政府发挥信息优势以更好响应居民需求，从而更有效地配置公共服务资源，但在我国过去以经济增长为主要考核标尺的政治激励机制下，地方政府的生产性支出偏向日趋明显，势必会导致自主支出的效率递减、重复或低效，具体机制还待后文检验。基准回归结果证实了理论分析的命题1。

表3 地方财政自主性对公共服务配置效率的回归估计

本文用于测算公共服务配置效率的DEAP2.1 软件在输出综合技术效率结果时，同时也汇报了纯技术效率和规模效率。其中，综合技术效率为纯技术效率和规模效率的乘积。一般而言，综合技术效率表示公共服务配置的整体效率状况，纯技术效率和规模效率则分别反映了公共资金投入的技术管理和规模因素对效率的影响。根据表3 结果，从效率的类别来看，地方财政自主性对公共支出的综合技术效率和纯技术效率具有显著的负向效应，而对规模效率无显著影响。说明中央赋予地方的财政自主性所造成的公共资源配置无效率状态，主要是源于地方政府在使用财政资金过程中技术和管理等方面的因素，如财政资金错配等，而非因投入规模过大所导致的。

（五）稳健性检验

1.替换法定支出数据

在基准回归中，关于地方财政自主性指标中的非自由支配部分，均是按照法律文件对公共服务领域所设定的法定支出标准予以扣除。而鉴于实际情况，地方政府未必遵循所要求的支出标准如实执行，即存在法定支出标准的软约束问题。根据各地过去在基建投资方面所展开的财政支出竞争现象，受法定支出要求的教育、医疗、农业、科技等民生性支出严重滞后于社会经济发展的进程。因此，考虑到地方政府对于法定支出标准的执行力问题可能对结果造成的偏误性影响，本文以具有法定支出要求的公共服务领域实际支出数额，来替换之前按照法定标准予以扣除的方法重新构建财政自主性指标，其他扣除标准不变。重新构建的指标为上限软约束指标和下限软约束指标，回归结果如表4 第（1）列和第（2）列所示，在考虑地方政府的实际执行度可能造成的预算软约束问题后，修正的地方财政自主性对公共服务供给效率的影响效应依然显著为负，证明本文结论稳健。

表4 变换指标检验

2.替换财政支出自主性指标

本文选用了现有文献中关于财政支出自主性的两种较为规范的衡量指标进行重新估计。一是财政支出分权度，即以地方人均预算内支出占央地人均预算内支出总和的比重表示。相关研究认为，下级政府财政支出占上下级政府财政支出总和的比值实质衡量了不同层级政府间的支出责任分担格局（高琳，2021），反映了下级政府自主支配财政资源的能力（李政、杨思莹，2018）。另外，考虑到财政预算外部分，本文采用地方和央地预算内支出比值度量财政支出分权度。二是财政支出自主率，即以地方本级预算支出扣除中央转移支付后的余额占地方预算总支出的比重表示。从表4 第（3）（4）列结果来看，不论是财政支出分权度还是财政支出自主率，其对公共支出效率均具有显著的负向效应，表明结论稳健。

3.内生性问题

基准回归所采用的面板Tobit 模型虽有效避免了普通最小二乘法的研究限制，但还可能存在测量误差、遗漏变量、互为因果等内生性问题。首先，通过考虑预算软约束和更换财政自主性指标，可以在一定程度上缓解变量测量误差对结果造成的偏误性影响。其次，在遗漏变量的内生性方面，由于本文基于产出角度测算公共服务配置效率，导致公共产出方面可能存在一定的时间惯性及效率递延性，即效率的当期值很大程度上取决于上期的效率水平。鉴于此种情况，本文通过在基准模型中加入公共服务综合效率滞后一期以进一步缓解遗漏变量问题对结果造成的干扰，并采用动态面板系统GMM 方法进行重新估计。根据表5 回归参数显示，在采用系统GMM 方法修正内生性问题后，地方财政自主性对公共服务配置效率的影响效应依然显著为负，与基准回归结果保持一致。

表5 系统GMM 方法检验

其次，地方财政自主性与公共服务配置效率之间还可能存在互为因果的问题。原因在于，中央会根据地方政府在公共服务供给方面所产生的经济社会效益而不断进行财政管理体制改革，从而对地方财政自主性产生影响。为有效缓解互为因果问题对估计结果造成的干扰，本文借鉴Bartik（2009）的做法，将地方财政自主性的滞后一阶与其一阶差分进行交乘，构造Bartik 工具变量进行估计，回归结果如表6 所示。第一阶段回归系数显著为正，且F 值大于10，说明通过弱工具变量检验。第二阶段的回归结果显示，在运用工具变量对内生性问题加以控制后，地方财政自主性对公共服务配置效率影响依然显著为负，表明基准回归结论稳健。

表6 工具变量检验

四、机制与异质性分析

（一）机制分析

理论上，公共支出水平和支出结构是影响支出效率的两大重要因素。首先，从政府公共预算支出的功能分类来看，地方政府将有限的财政资金安排到维持公共部门正常运转的一般公共服务支出，以及促进经济社会发展的基本性支出等方面。如若政府更多地进行一般性公共服务支出，那么可能会造成基本性支出不足的问题，从而对地方公共服务配置效率产生影响。其次，从基本性支出的内部结构来看，基础设施、教育、医疗、社会保障等公共服务均属于基本性支出的重要组成部分，地方政府对每项服务所支配的财政资金会直接影响公共服务支出结构，从而影响整体配置效率。本文着重基于以上两点，探究法定支出标准干预下的地方财政自主性负向影响公共服务配置效率的内在传导逻辑。

根据《宪法》和2014 年修订版《预算法》有关规定，地方预算由地方各级政府、各部门、各单位编制，并由本级地方人大审查和批准。这意味着在遵守2014 年修订《预算法》有关原则的前提条件下，对于本级预算支出地方政府具有一定的自主决定权。同时，中央为进一步规范地方政府的财政支出行为，保障我国民生事业各领域的均衡发展，通过在教育、医疗、科技和农业等领域设定法定支出标准，对地方政府的公共支出结构产生了重要影响。一方面，法定支出标准的设定范围集中在民生性领域，而不包括维护公共部门正常运转的一般性支出，这使得地方政府在一定的财政能力条件下，在逐步提高基本性支出比例的同时，相应增加基本公共服务资金投入。另一方面，法定支出标准的设定会在逐步提高民生性支出在基本公共服务支出中的比重时，相对压缩生产性支出规模，从而对公共服务支出结构产生影响。本文认为，地方政府在拥有一定财政支出自主性的条件下，基于地方经济发展目标，可能存在选择生产性偏向的支出结构，并通过减少基本公共服务支出份额以相应增加一般公共服务支出，从而导致整体公共服务配置效率降低的主观动机。

为验证以上机制，本文分别探究了地方财政自主性对公共服务支出水平和支出结构的影响，以及二者对公共服务配置效率的影响效应，估计结果如表7 所示。首先，从表中第（1）（2）列和第（5）（6）列结果可以看出，随着财政自主性的扩大，地方政府的一般公共服务支出增速显著提升，相应压缩了基本公共服务的支出份额，导致基本公共服务支出偏离有效水平，降低了公共服务配置效率。相关研究认为，分权会弱化中央政府对地方的监督、控制和审计（Tanzi，1995），导致地方政府在行使公共权力时存在资金浪费和腐败等问题（魏旭、魏姝，2019）。在2012 年中央对公共部门实行“三公经费”预算公开和支出约束之前，地方政府在一般公共服务方面支出数额巨大，而未能将有限的财政资金更多支配在促进经济发展和改善民生的基本公共服务方面，这在一定程度上造成了公共品供给的低效。其次，根据表中第（3）（4）列和第（7）（8）列结果显示，地方政府在拥有一定财政自主性的条件下，会逐步提高生产性支出在基本公共服务支出中的比重，以及扩大生产性公共服务与民生性公共服务的支出差距，进而对公共服务供给效率产生不利影响。这表明，地方政府在进行公共服务资源配置时，存在明显的“重生产，轻民生”的支出结构偏好。诸多研究表明，中国式财政分权体制下以经济增长为主要晋升标尺的政治激励扭曲了地方政府的公共物品供给动机，更倾向于进行可视性和生产性公共物品的投资，由此导致公共服务资源的结构错配，降低了配置效率（吴敏、周黎安，2018；孙开、张磊，2019）。因此，以上分析为前文提出的基本公共服务支出份额不足而偏离有效水平，以及异化的公共服务支出结构的潜在影响路径提供了一定经验证据。

表7 作用机制检验

（二）异质性分析

为探究其他因素对基准效应的影响，本文分别从财政支出性质、地理区位和官员任期等方面进行了异质性检验，以进一步佐证结论稳健性。

1.支出性质

表8 第（1）—（6）列报告了地方财政自主性对不同性质财政支出效率的估计参数。从表中结果来看，地方财政自主性对生产性支出效率和民生性支出效率均具有显著负向影响，且对生产性支出效率的影响效应要大于民生性支出。同时，从不同类别效率的估计结果来看，核心解释变量系数在生产性支出的技术效率方面显著为负，说明地方政府在进行生产性支出时存在对财政资金管理不当的问题，从而降低了相应公共服务的配置效率。而在规模效率方面，地方财政自主性仅降低了生产性支出的规模效率，对民生性支出规模效率则无显著影响。此项结果证实，地方政府在使用公共财政资金时，不仅存在因管理不当而造成的资金使用低效问题，而且还存在严重的公共资源错配矛盾，即将更多的财政资金投向规模效益递减的生产性支出项目，民生性项目投入则相对不足。

表8 异质性检验

2.地理区位

根据表8 第（7）（8）列的估计结果，政府间财政分权对公共服务配置效率的抑制效应在东中部地区表现得更为明显。可能的原因在于，鉴于东中部地区在经济资源禀赋和社会发展环境等方面更具优势，地方政府在拥有一定财政自主权的条件下，凭借自身财政能力在地区间的财政支出竞争中占据主导地位。在短期内，不论是投入规模还是产生的经济效益都可能超过西部地区，如此便增强了东中部地区地方政府在生产性项目方面的投资激励。经验数据显示，东中部地区对于法定支出标准的执行情况（达标率）明显低于西部地区，特别在比例支出标准方面①法定性支出标准分为比例支出标准和增长幅度标准，例如，比例支出标准包括国家财政性教育经费支出占国民生产总值不得低于4%等；增长幅度标准包括各地财政用于科学技术经费的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度等。限于篇幅，详细计算结果未能在文中报告，留存备索。，说明东中部地区地方政府在特定的政治激励机制下，“重基建，轻民生”的生产性支出偏向可能更为严重。以上结果表明，我国各地区过去在进行公共服务资源配置时均存在支出结构扭曲的现象，即更偏向于进行基础设施投资，由此导致了公共服务配置的偏离状态，且这一问题在东中部地区更为严重。西部欠发达地区虽在财政能力方面与东中部地区相比相形见绌，但由于对民生性法定支出标准的执行度较好，使得其在一定程度上保障了当地公共服务所产生的社会效益。

3.官员任期

为考察官员任期制度对财政分权体制下公共服务供给效益产生的影响，本文分别探究了官员在不同任期条件下，地方财政自主性对于公共服务配置效率的影响效应。依据《中华人民共和国宪法》和《党政领导干部职务任期暂行规定》等法律文件要求，正职党政领导每届任期为五年，且原则上不得连任超过两届。本文按照地方主政官员在样本期内调动的频数划分正常任期和较短任期（平均任期不满5 年）分别进行估计②地方官员任期数据来源于择城网，http：//www.hotelaah.com/liren/index.html。。根据表8 第（9）—（12）列结果所示，地方官员平均任期越短，财政自主性对于公共服务配置效率的负向效应越显著。这表明，在特定的政绩考核制度下，财政分权体制不仅相应诱导了以经济增长为导向的公共支出结构，而且在较短的任期内，地方官员通常具有更强的生产性投资倾向。官员任期制度与政绩考核机制的“双重激励”共同导致了地方公共支出结构的扭曲，降低了公共服务整体配置效率。

五、进一步分析

（一）新《预算法》改革的政策效应

2014 年十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，重点改革了预算范围与管理体制。在强化全国人大预算监督与审查的治理背景下，赋予了地方更多的财政自主权。过去，国家为支持对重点民生领域和社会薄弱环节的发展，通过有关法律法规在教育、科技、农业等7 个领域设定了相关法定支出标准。但在实践中，也出现了预算支出结构固化、预算完整性不足，以及削弱财政宏观调控能力等弊端。为进一步优化公共支出结构和适应现代财政管理体制，中央取消了以往对于地方在民生性公共服务领域所设定的法定支出标准，地方政府在保证基本公共服务合理需要的前提下，能够在更大程度上依据自身发展情况安排财政支出。2014 年《预算法》修订对于法定支出要求的取消，实质是从预算层面加强了地方财政自主性，同时也是政府间财政分权程度纵向加深的一种体现。

为探究2014 年《预算法》修订对地方公共服务供给效率的影响，本文将样本时间范围扩展至2019 年，以确保改革节点包含在我们的样本区间内。政策虚拟变量在2014 年及之前取值为0，之后取值为1，估计结果如表9 所示。根据表9 中第（1）（2）（5）列结果，2014 年《预算法》修订对财政总支出效率和民生性支出效率的影响效应均显著为正，而对生产性支出效率影响为负，表明取消法定支出标准所引致的地方财政自主性的扩大有助于提升公共服务配置效率。分效率类别来看，取消法定支出对生产性支出和民生性支出的规模效率分别具有负向和正向的显著性影响，表明当不再对民生性公共服务领域设定法定支出要求后，地方政府对民生性支出规模不降反升。结合前文的理论分析，本文认为造成此种现象的可能原因是，党的十八大以来社会各界愈发关注民生问题，保障和改善民生逐渐被作为政府工作绩效考核的重要参考依据，这将导致地方政府公共支出行为发生策略性转变，相应逐步提高民生性领域支出比重，从而证实了不同时期的政绩考核机制是影响地方政府公共支出结构和效率的重要因素。

表9 新《预算法》改革对公共服务配置效率的影响

（二）地方财政自主性对公共服务配置效率的非线性影响

根据上文结果，在2014 年《预算法》修订框架下，地方财政自主性的扩大有助于公共支出效率的提高，这与本文基准结论相悖。由此引发的问题是，在整个样本区间内，地方财政自主性与公共服务配置效率之间是否存在一种非线性联系？内在机制又是如何？对此，本文使用2000—2019 年的数据进行了进一步检验。回归结果显示，在样本区间内，地方财政自主性二次项对公共服务配置效率的估计参数均显著为正，说明二者之间存在先降后升的“U”型关系特征①回归结果未在文中报告，留存备索。。对此本文分析认为，不同时期的政绩考核制度与地方财政能力在其中起到重要的调节作用。

过去，我国通过多项财政体制改革措施，不断下放财权事权，地方财政自主性不断扩大。但是在以GDP 增长为主要政绩考核目标的激励机制下，同时限于公共资源约束，地方政府偏向于将有限的财政资金更多投入生产性公共产品。此种情况下，中央所设定的法定支出标准在一定程度上给地方政府施加了优化财政支出结构的压力，对于矫正地方政府无效率的公共资源配置起到一定积极作用。而在新时期背景下，随着政绩考核制度的优化和地方财政能力的增强，地方政府在自主范围内，需要重新审视公共资源的配置结构，以实现政治升迁与居民福利的“激励相容”。那么，此时如果地方政府按照法定支出的高标准在短时间内进行大量民生性支出，则又有可能重蹈覆辙，造成新一轮的结构性扭曲。因此，通过取消法定性支出标准，不给地方政府在民生性支出领域设限以扩大其财政支出自主性，则更有助于地方政府凭借信息优势做出有利于社会福利最大化的支出策略。以上结论证明了理论分析中的命题2。

六、结论与政策建议

关于地方财政权利与公共服务供给关系的研究，一直是学界探讨的重点与难点。其重要性在于，若能准确估计影响效应及机制，将有助于厘清政府间财政关系，推动各级政府良性运转，以便高效行使公共服务职能。而研究的难点在于，缺乏科学统一的研究方法，导致各式研究产生差异化结论。本文尝试以法定支出标准为核心切入点，根据地方财政支出权利约束构建一种更为规范的财政自主性指标，重新审视了地方财政支出自主性与公共服务供给效率之间的关联性。研究主要发现：第一，在2014 年《预算法》修订之前，受法定支出标准干预的地方财政自主性对公共服务配置效率具有显著的负向效应，尤其在技术效率层面；第二，基准效应在生产性项目，经济发展水平较高以及官员任期更短的地区更为明显；第三，机制分析表明，地方政府在拥有一定财政自主性条件下，通过压缩基本公共服务支出份额和生产性偏向的异化支出结构降低了公共资源配置效率；第四，受政治激励机制和财政能力等因素影响，地方财政自主性与公共服务配置效率在更长事件窗口期内存在“U”型变化特征的非线性联系。

基于以上研究结论，本文提出如下政策启示：

第一，进一步调整中央和地方财政关系，适度扩大地方财政自主权。在财政体制改革引领经济体制改革背景下，正确处理中央和地方财政关系，对于提高财政运行效率，更好行使各级政府公共管理职能具有重要意义。新时期，我国正加快建立现代财政体系框架，政府财政职能逐步由传统功能型公共财政向现代治理型大国财政转型，更加强调财政参与国家治理的宏观调控作用，着力发挥优化社会资源配置职能。政府间财政事权与支出责任划分作为国家治理的关键一环，厘清央地财政权责关系，有利于推动构建现代财政制度，进而推进国家治理体系现代化。依据本文结论，在不同时期，地方财政支出自主性对公共服务供给效率具有先降后升的非线性影响。因此，在效应尚处于上升的有效激励阶段时，应尽快确立法制化的政府间财政权责关系框架，进一步明确中央和地方政府财政支出责任划分，弱化行政干预，适当赋予地方更大的财政自主权。在此基础上，以便充分发挥地方政府在公共资源配置方面的信息优势，不断提高社会福利水平。

第二，加强民生预算监督审查，建立有效激励约束机制。实行2014 年《预算法》修订后，各级政府的财政支出只需经当地人民代表大会的审查和批准就可执行，这给予了地方财政更大自主发挥作用的空间。实践经验证明，过去地方政府在拥有一定支出自主性条件下，我国公共支出结构呈现明显地生产性偏向的扭曲现象，极大损害了公共资源配置效益。究其深层次原因，主要是源于我国特定历史时期所实行的异化政治激励机制。自从将保障和改善民生标准纳入政府官员政绩考核指标体系后，地方政府扭曲性的支出结构得到了有效缓解。但同时需要警惕的是，地方政府在新的政治激励下，可能也会在民生性项目投入方面产生“逐顶竞争”，从而陷入赶超型“福利陷阱”。本文研究结论显示，在实施2014 年《预算法》修订后，地方政府在民生性领域的支出效率不降反升。这说明在当前政治经济条件下，赋予地方政府更大的财政自主权能够导致其支出行为发生显著变化，在推动民生性工程建设方面起到了显著的激励效果。因此，在快速推动社会民生事业发展的现阶段背景下，应切实结合社会经济条件和政府财政能力，以及加强民生预算全过程的监督与审查，建立有效激励约束机制，着力保证“尽力而为”和“量力而行”，努力提高财政资金使用效益。