食药品刑附民公益诉讼惩罚性赔偿司法适用冲突及破解对策

秦蜻

摘 要：食药品公益损害惩罚性赔偿不同于私益损害惩罚性赔偿，立法应赋予检察机关独立的公益惩罚性赔偿请求权，使之与消费者惩罚性赔偿请求权竞合。同时构建符合公益诉讼特点的惩罚性赔偿计算新模式，以“不法利润”和“损失”作为基数更具有理论正当性和诉讼价值，在衡量“主观恶性”与“损害后果”程度基础上设置精细化的弹性惩罚性倍数。

关键词：刑附民公益诉讼 惩罚性赔偿 过罚相当

一、对食药品刑附民公益诉讼惩罚性赔偿制度司法适用的检视

食药品公益诉讼惩罚性赔偿制度的司法适用有力打击和震慑了食药品安全犯罪，但由于立法没有对该项制度作出系统规定，而是借鉴参照私益诉讼惩罚性赔偿制度，司法实践中出现诸多争议。

（一）检察机关提出惩罚性赔偿请求的正当性受到质疑

通过对2018年以来中国裁判文书网中食药品刑附民公益诉讼案件梳理发现，有关判例不支持检察机关提出公益惩罚性赔偿请求的理由包括：《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国食品安全法》等仅规定了消费者、受害人因私益损害可以提起惩罚性赔偿，检察机关不是消费者，不是适格的请求权主体。刑附民公益诉讼和民事公益诉讼不同，被告人承担了刑罚，不应再判处“惩罚性赔偿”，否则会让被告人受到“双重惩罚”而导致不公。没有实际损害后果，就丧失了要求惩罚性赔偿的基础，判决经济损失应以实际物质损失为限。［1］有关判例支持的理由包括：2016年最高法发布《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条第1款列举的民事责任用“等”字概括，可以解释为包含了惩罚性赔偿责任。2020年、2021年最高法两次修订发布《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》规定消费者提出惩罚性赔偿，法院应予支持，检察机关提出公益诉讼参照适用本规定，因此检察机关也可以提出惩罚性赔偿。由于立法没有明确公益惩罚性赔偿请求权性质，检察机关提出惩罚性赔偿请求存在“法条借用”“目的性扩张解释”的嫌疑，而实践中赔偿金上缴国库的做法加重了对检察机关惩罚性赔偿请求权正当性的质疑。

（二）惩罚性赔偿主体与责任的划分具有多元性

判例显示，一是涉及多层经销主体时，有上家承担、下家承担、上下家承担连带责任几种模式。［2］二是同层级分工不同的共同犯罪主体，根据主观过错、行为后果、获利情况出现从犯不承担责任、承担连带责任，承担划份额的连带责任几种模式。［3］因被告人导入诉讼程序的时间和诉讼类型不同，出现对同一销售行为重复惩罚的现象。原因在于：一是受刑事诉讼程序影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第180条规定，刑附民公益诉讼中被告人与刑事被告人无须一致。法院主流观点却认为刑附民公益诉讼被告，应当和刑事被告人范围保持一致。［4］受刑事诉讼程序、侦查效果、刑事证明高标准影响，导入刑附民公益诉讼程序的被告人范畴会缩减，变相加重了其他先导入程序被告人的赔偿责任。二是受诉讼顺序的影响。因犯罪行为被查获、审判时间不同，根据私法中赔偿连带责任和先行赔付规则，先导入程序的被告人可能实际承担全部赔偿责任。三是受司法裁量权影响。根据私法规定生产者、销售者、协助者都是连带赔偿责任主体。刑事主体分主从犯、帮助犯等，刑事从轻、减轻情节会实际影响赔偿主体的责任，审判机关有自由裁量权。［5］

（三）惩罚性赔偿计算方式具有多样性

判例显示赔偿基数有“生产销售金额、消费者支付金额、损失、不法利润、被告自认金额”几种模式，“倍数”有3倍、10倍、法院自由裁量倍数三种模式。由于立法没有明确基数与倍数具体标准，司法判例中出现多种组合方式，其中以“生产销售金额”10倍标准计算出的金额过大，存在“过罚失当”和执行难的弊端。以“消费者支付金额”作为基数计算出的金额过小，不足以起到惩罚与威慑效果，还存在赔偿金应当向特定消费者分配但消费者未发现并制止违法行为而获得高额赔偿金正当性不足的逻辑矛盾。其他影响因素还包括侦查效果、检察机关举证效果、法官自由裁量权，如刑事量刑情节能否作为公益惩罚性赔偿金的酌情情节亦存在不同判例。［6］

（四）惩罚性赔偿责任与其他法律责任未能有机衔接

食药品刑附民公益诉讼中被告人可能会同时承担行政罚款、罚金和惩罚性赔偿金三种“责任”，这三种责任能否抵扣司法实践存在较大争议。一种观点认为因民事惩罚性赔偿金上交国库，涉案的民事惩罚性赔偿金的性质发生转化，事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁判。［7］另一种观点认为将刑事罚金抵扣民事惩罚性赔偿金可能会导致法律关系和执行处置的混乱，变相降低了侵权人的民事惩罚性赔偿责任，因此不应当折抵。［8］争议的原因在于对检察机关公益惩罚性赔偿请求权的基础是否来源于消费者惩罚性赔偿请求权存在争议，由此带来惩罚性赔偿金归属的争议。

（五）惩罚性赔偿金归属与管理主体不明确

司法实践中管理主体包括审判机关、检察机关、财政部门、消费者协会等，对其归属主体却存在争议，支持上缴国库者认为：消费公益诉讼旨在维护公共利益，因此不存在向特定消费者赔偿的问题；消费公益诉讼实际受害人未提起诉讼，就没领取的资格和条件。反对者认为上缴国库的做法混淆了惩罚性赔偿金和刑事罚金的性质，惩罚性赔偿请求权源于被侵权消费者，不向消费者分配会侵害请求权实际主体利益。为平息争议，兼顾公益与私益双重保护，实践中探索出：一种是将赔偿金交给检察机关、财政部门、消费者协会管理的专项公益基金。消费者在规定期限内可以凭借消费凭证申领赔偿金，超过期限未申领的赔偿金全部纳入公益开支范畴。另一种是纳入生态环境损害赔偿金混管混用，该模式对特定消费群体利益保护不足。

二、食药品刑附民公益诉讼惩罚性赔偿制度完善建议

（一）赋予检察机关独立的公益诉讼惩罚性赔偿请求权

首先，将检察公益惩罚性赔偿请求權视为对消费者惩罚性赔偿请求权的集合行使，会带来“公益”与“私益”保护的冲突，出现依据请求权来源赔偿金应归属于消费者而消费者无功获得超额赔偿的正当性不足的逻辑悖论。其次，检察机关是公益守护人，赋予检察机关独立的惩罚性赔偿请求权是国家防范和化解社会公共风险的优势选择，也是发挥惩罚性赔偿制度价值功能的现实需要。再次，检察公益惩罚性赔偿请求权应与消费者惩罚性赔偿请求权竞合而行，公权机关启动责任追究后，消费者则丧失提出惩罚性赔偿的权利，从而避免对同一行为重复惩罚。最后，明确检察公益惩罚性赔偿请求权行使应遵守合法性、必要性、比例性原则。为避免过度惩罚，在惩罚性赔偿制度高度发达的英美法系国家确立了“合理原则”“比例原则”［9］。最高检七部门印发的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》）规定要“根据侵权人主观过错程度、违法次数……等因素，综合考虑是否提出惩罚性赔偿诉讼请求”，即要求适用惩罚性赔偿制度时要考虑适用的必要性与惩罚的适当性。

（二）合理界定刑附民公益惩罚性赔偿责任主体范围和划分赔偿责任

刑附民公益诉讼惩罚性赔偿主体范畴受侦查效果、诉讼程序、诉讼类型、诉讼顺序、司法裁量权的影响；损害赔偿连带责任和先行赔付规则也会影响主体责任的实际承担。私益诉讼以效率优先、兼顾公平，消费者可以选择有利于执行的责任主体，按照个体消费金额10倍计算的惩罚性赔偿金有限，即使连带赔偿、先行赔付也不会对先行赔付主体造成巨大不公。检察公益诉讼是以消费总额为基数，先导入程序的责任主体极可能因为先执行巨大的赔偿金而破产，其他责任主体则可能实质逃脱赔偿。基于纠纷一次性解决原则，司法机关可以综合考虑被告人主观过错、危害后果、获利情况，对被告人责任划分份额，不实行连带责任，从而避免责任二次分配引发新的诉讼，其他暂未导入程序的侵权人也不会因此实际逃脱赔偿责任，从而实现责任承担的“过罚一致”“过罚相当”。

（三）构建符合食药品公益诉讼特点的惩罚性赔偿金计算新模式

借用私益惩罚性赔偿计算标准来确定公益惩罚性赔偿金的方式存在过罚失当的弊端，可能引发新的社会问题，因此应建立符合食药品公益诉讼特点的惩罚性赔偿金计算体系。

1.以“不法利润”作为基数的理论和诉讼价值。首先，具有理论的正当性。《民法典》第1182条规定侵权人按照造成的损失或者因侵权获得的利益赔偿被侵权人，根据民事损害赔偿的损益相抵、全面赔偿原则，“不法利润”“损失”和“赔偿”之间具有内在关联性。知识产权公益惩罚性赔偿基数包括“损失、非法获利、合理许可费”，生态环境公益惩罚性赔偿基数包括“生态环境修复费、损失”等，食药品领域基数的确立应保持立法一致性。其次，体现了惩罚的适当性。以“生产销售金额”作为基数计算出的赔偿金数额巨大，如果无法执行到位反而有损害制度的威严，以自己获得的“不法利润”承担对应责任，实现了责任分配的制度合理性和实质公正性，使责任主体不再抱有“侥幸”心理逃避侦查，避免对同一个销售行为“重复惩罚”，从而实现“罚当其责”。最后，构建更加平衡的诉讼结构。食药品刑附民公益诉讼中原被告诉讼地位实质不平等，以“不法利润”作为基数被告对原告指控可以形成制度性防御，有利于构建更加平衡的诉讼结构关系。

2.根据“主观过错”和“危害后果”程度分级设置弹性倍数。审判机关判处3倍还是10倍惩罚性赔偿金自由裁量尺度过大。对此，可以根据行为人“主观恶性”和“损害后果”设置分级弹性标准，将主观恶性分为与“重大过失、欺诈”分别设置3倍、5倍系数，将“损害后果”分为“危险、财产损失、人身损害”分别设置1-3倍、5-10倍、10-20倍弹性系数，同时以和解、检察环节履行赔偿金等因素设置减轻倍数标准，以更精细化的分级倍数标准体现对被告人“罚当其责”。

（四）明确公益诉讼惩罚性赔偿金与罚金、行政罚款折抵规则

公益惩罚性赔偿金与罚金、行政罚款是否是同种性质责任，能否相互抵扣，对此有“并行说、抵扣说、综合考量说”三种学说，司法例案中这三种做法均有体现。“抵扣说”更具有合理性且易于操作。首先，三种责任无论从手段方法、目的功能、还是给被告人带来的痛苦性质上具有共通性，同时适用会导致“双重处罚”。其次，公益惩罚性赔偿是对被告赔偿受害人损失与没收违法所得之外的财产剥夺，具有“惩罚、遏制、预防”功能，与罚金、行政罚款具有同质性。［10］最后，三种责任都是财产性罚则，重复累加适用不能体现惩罚的谦抑性。公益惩罚性赔偿责任系一种“补充性、替代性”责任，如果行政责任与刑事责任不足以达到“惩罚与遏制”目的，才有适用公益惩罚性赔偿金的必要，因此应先执行抵扣了罚款的罚金、再执行抵扣了罚款、罚金的惩罚性赔偿金。

（五）健全食药品公益诉讼惩罚性赔偿金的管理制度

首先，明确公益惩罚性赔偿金归属。《会议纪要》提出惩罚性赔偿金管理使用应坚持用之于公益原则；提出探索纳入专门公益基金账户，统筹用于消费者合法权益保护。将公益惩罚性赔偿金上缴国库混淆了其与罚金的区别，实不可取。将赔偿金归消费者与公益诉讼设置初衷相违背，不利于修复受损害消费秩序，还会出现消费者消极维权、坐享其成，私益诉讼惩罚性赔偿的激励功能无法发挥的问题。公益惩罚性赔偿金无需向特定消费者分配，如果被告人财产无法支付消费者补偿性赔偿金的，基于“民事责任”优先，消费者可以向专项公益基金申领，从程序上应尽量简化和降低申领难度。其次，明确食药品公益惩罚性赔偿金使用范围，具体可以用于食药品公益诉讼的诉讼费、鉴定费、专家论证费以及食药品安全整治、秩序修复、食药品受害人救济救助等费用开支。最后，健全公益基金管理与监督机制。将惩罚性赔偿金归入专门的公益基金账户，由专门机构管理，实行专款专用，同时要建立健全公益基金使用公示、审计、监督制度。

* 本文系最高人民检察院 2023 年检察应用理论研究课题“食药品刑附民公益诉讼惩罚性赔偿司法适用冲突及破解对策”的阶段性成果。

**重庆市人民检察院第一分院研究室副主任、三级高级检察官［401147］

［1］ 参见吉林省吉林市中级人民法院刑事附带民事判决书，（2018）吉02刑终299号；武汉市武昌区法院刑事附带民事判决书，（2018）鄂0106刑初353号；四川省成都市青羊区人民法院刑事附带民事判决书，（2020）川0105刑初630号。

［2］ 参见宁夏回族自治区银川市中级人民法院刑事附带民事判决书，（2020）宁01刑终167号；贵州省安顺市中级人民法院刑事附带民事判决书，（2020）黔04刑终18号。

［3］ 参见广东省广州市中级人民法院刑事附帶民事判决书，（2020）粤01刑终130号。

［4］ 张雪樵、万春等主编：《公益诉讼检察业务》，中国检察出版社2022年版，第378页。

［5］ 参见宁夏回族自治区银川市中级人民法院刑事附带民事判决书，（2020）宁01刑终167号。

［6］ 参见青海省天峻县法院刑事附带民事判决书，（2020）青2823刑初3号；浙江宁波市鄞州区法院刑事附带民事判决书，（2019）浙0212刑初1080号。

［7］ 同前注［3］ 。

［8］ 王勇：《刑附民公益诉讼案件惩罚性赔偿的民事适用及刑事调和》，《政法论坛》2023年第3期。

［9］ 参见刘银良：《知识产权惩罚性赔偿的比较法考察及其启示》，《法学》2022年8月。

［10］ 吕英杰：《惩罚性赔偿与刑事责任的竞合、冲突与解决》，《中外法学》2022年第5期。