检察建议工作机制问题研究

周元

摘 要：机制健全是检察建议工作顺利开展的前提，也是检察建议质效的重要保障。在实际工作中，由于检察建议工作机制不健全，致使滥发检察建议的现象屡禁不止。因此，要以提升检察建议质效为目标，完善工作制度，优化工作程序，使检察建议工作机制更加合理、规范，运行更加顺畅、高效。通过完善立案审查、调查取证、讨论决策、审查审核和督促落实等机制，确保检察建议质效。通过完善评审、奖惩和指导机制，从整体上提高检察建议工作水平。

关键詞：检察建议 工作机制 监督质效

中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确规定：“要健全抗诉、检察建议等法律监督方式，增强监督的主动性、精准度和实效性。”可见，机制健全是检察建议工作顺利开展的前提，也是检察建议质效的重要保障。有了健全的工作机制，才能提高检察建议的精准度和实效性。完善检察建议工作机制是强化法律监督的重要举措，也是检察工作现代化的重要途径。笔者以L市检察机关检察建议工作情况为样本，深入分析检察建议工作机制问题，并提出完善之策，以期对实务工作有所裨益。

一、基层院检察建议工作现状及问题

在实际工作中，由于检察建议工作机制不健全，滥发检察建议的现象屡禁不止，严重影响了法律监督的质效，损害了检察机关的形象。现以L市2020年至2023年11月份检察建议的制发、回复及整改情况为样本进行分析：2020年制发检察建议56件，采纳40件，采纳率为71%；2021年制发检察建议69件，采纳45 件，采纳率为65%；2022年制发检察建议 131 件，采纳 66件，采纳率为50.4 %。［1］由此可见，检察建议的制发量较大，呈现出逐年大幅增长的趋势，但采纳率不高，呈现出逐年下降的趋势。

经抽查2020年到2022年未采纳的检察建议，发现大量无益检察建议，具体情况如下：（1）内容空洞泛化、不解决问题。如就企业拖欠农民工工资问题向人社部门制发的检察建议为“你局工作有不规范之处，建议改进”；（2）法律适用不当。如在作出相对不起诉时，依据刑事诉讼法第177条第3款发出检察建议，让有关部门对被不起诉人作出行政处罚（此条文只用于发出检察意见）；（3）没有制发必要、凑数充数。如就卷宗装订不规范的问题制发检察建议，就未使用电子印章的问题制发检察建议；（4）建议内容不切实际、不具有可行性。如有的检察建议内容为“加强学习培训，完善有关制度”；（5）已过时效，没有现实意义。如在有关部门已经强制拆除违法建筑后，向其制发检察建议；（6）超出被监督单位职责范围及向非管理主体制发检察建议。如就出租车乱收费问题，向公安机关和运管部门制发检察建议；（7）就同一问题重复制发检察建议。如就小旅馆治安管理问题，向公安机关多次制发内容相同的检察建议；（8）就同一监督事项拆分制发检察建议。如针对同一案件中的多个侦查违法行为，分别制发检察建议。（9）针对未引起公正质疑的程序性瑕疵制发检察建议。如就送达法律文书时未出示工作证件的问题制发检察建议。

二、检察建议工作机制之缺陷

检察实践证明，现行检察建议工作机制仍不健全，难以保障检察建议质效，需要进一步完善，主要问题表现为以下几方面。

（一）立案审查机制不健全

立案是检察建议工作的开端，具有线索筛选和过滤功能。对检察建议质效而言，具有源头防控作用。提出检察建议要消耗一定的司法资源，所以检察建议必须具有积极意义，能够取得实效。滥发内容空洞泛化、不解决问题的检察建议，说明立案审查机制不健全，未发挥对线索的筛选和过滤功能，致使一些没有实际意义的事项被立案，难以保障建议的价值。具体表现为没有专门的立案审查机构，由办案部门直接立案，立案标准不明确，立案程序不规范。

（二）调查责任制尚不健全

调查取证是检察建议的一项基础性工作，健全的调查机制对保障检察建议质效至关重要。乱发事实不清的检察建议，说明承办人没有深入调查，随意认定事实。主要原因是调查机制不健全，调查责任未落实。具体表现为没有明确承办人的举证责任，证据审查机制、退查机制不健全，追责机制不健全。

（三）民主决策机制待完善

一是研讨机制不健全。研讨是正确决策的前提，在检察建议工作中处于核心地位。研讨机制是否健全事关检察建议是否正确、是否合理。乱发法律适用不当及说理不充分的检察建议，说明对问题分析不全面、不深入、不透彻。究其原因，主要是研讨机制不健全，未经集体研讨，缺乏民主决策。实践中惯于用承办人向分管领导汇报的决策方式，很少采取部门会议、检察官联席会等集体讨论的决策方式，没有落实法律文书说理制度。二是会商机制不健全。法律监督是平行监督，而非上位监督，不能采用行政命令的方式，要以质促效、以优致胜。提出检察建议是柔性法律监督，“在指出违法行为或犯罪风险漏洞后，后续主要依赖于监督对象的自我确认及矫正。因此，协商成为整个监督过程中不可或缺的环节，且贯穿全过程。协商的作用在于取得监督对象的支持理解，提升法律监督的专业性、精准度，从而达到理想的监督效果。”［2］向非管理主体乱发检察建议，乱发超出被监督单位职责范围的检察建议，说明沟通协商机制不健全，尚未建立信息通报、事先会商、听取意见、联席会议、异议复核及择优决策等机制。三是听证机制不健全。公开听证是检察机关接受民主监督的重要方式，对保障检察建议质效意义重大。滥发毫无必要、凑数充数的检察建议，针对未引起公正质疑的程序性瑕疵制发检察建议，说明检察建议缺乏工作民主监督，未充分听取群众意见。主要是公开听证机制不健全，尚未制定检察建议听证程序，未明确听证案件范围，难以保障“应听尽听”。

（四）审查审核机制待完善

一是审查机制有缺陷。审查修改是制发检察建议的关键环节，具有“过滤网”和“校正器”的功能，审查机制是否健全决定检察建议是否精准。滥发不切实际、无法操作的检察建议，说明审查机制不健全，尚未形成逐级审查的工作机制，对检察建议审查不细、把关不严、过滤不精。二是审核机制不健全。检察建议会对管理部门产生监督效应，引起管理部门的执法活动，进而影响被管理者的合法权益。因此，制发检察建议应当遵循审慎原则，必须报上级院进行审核。乱发已过时效的检察建议，重复制发检察建议，拆分制发检察建议，说明审核机制不健全，局限于事后审核、书面审核、形式审核，难以发现实质性问题，审核工作流于形式。

（五）督促落实机制不健全

一是跟踪督促机制待完善。督促落实处于检察建议工作机制的终端，是促成检察建议实效的环节。督促落实机制是否健全，决定检察建议工作的成效。被建议单位对检察建议不落实、不回复，说明督促落实机制不健全，责任不明确、跟进不及时、协调不到位，检察建议难以收到实效。二是监督协助机制不健全。检察建议事关法律监督权威，被监督者不能随意处置，更不能无理拒绝，不予采纳必须有正当理由。经检察机关督促，无正当理由拒不整改，说明检察建议的落实缺乏保障，需要有关单位协助，共同督促落实。

（六）质效统管机制待完善

一是评审机制不健全。注重评选优秀检察建议，树立正面典范，但忽视了对劣质检察建议的评选，很少树立反面典型。二是奖罚机制有待完善。注重对优秀检察建议的表彰奖励，形成了正向激励效应。很少对滥发检察建议的责任人进行处罚，没有发挥惩戒功能，尚未形成双向激励机制。三是指导机制不健全。指导培训是上级检察院进行业务管理，从整体上提高业务能力的重要途径。目前，检察建议工作的指导培训缺乏便捷有效的途径、灵活多样的方式和务实管用的方法，不利于从整体上提高检察建议工作能力。

三、检察建议工作机制之完善

完善检察建议工作机制，要以提升检察建议质效为目标，针对各个环节存在的缺陷，完善工作制度，优化工作程序，使检察建议工作机制更加合理、规范，运行更加顺畅、高效，以遏制无益建议、促成优质建议。L市人民检察院从2023年初开始制定出台一系列规章制度，完善检察建议工作机制，规范检察建议制发程序，改进检察建议落实措施，取得了一定成效。2023年1到11月份，制发检察建议101份，采纳 88 件，采纳率为87.1 %。［3］经审查尚未回复的13份检察建议，再未发现无益检察建议。同2022年相比，虽然检察建议的制发量明显下降，但采纳率明显提高。

（一）实行立案审查制

实行立案审查制，确保建议有益。要坚持立案和办案相分离，由专门机构和人员负责立案审查，明确立案标准，规范立案程序，强化审查功能，实现线索过滤分流。要坚持必要性原则，根据实际需要审慎立案。对能够推动被建议单位建章立制、堵塞漏洞、消除隐患、纠正违法、规范执法，符合监督条件的，予以立案；对不解决实际问题，监督意义不大，不符合监督条件的，不予立案。通过立案审查，确保建议事项有监督价值，所提建议有积极意义，能够解决实际问题。

（二）实行调查责任制

实行调查责任制，确保建议有据。要指定承办人，明确调查责任，促使其认真履行调查职责，全面收集证据，查清事实真相。要实行证据强制报告制度，审查报告中要写明认定事实的证据，并对证据进行分析论证。汇报案件时，要对认定事实的证据进行说明。对证据不足、事实不清的，责令承办人重新调查。检察建议认定事实错误，造成不良影响的，追究承办人的责任。严防对监督线索不调查、不核实，在证据不足的情况下乱发检察建议，确保检察建议事实清楚、证据充分。

（三）完善民主决策制

一是实行集体研讨制，确保建议有理。检察建议必须经过集体研讨，广开言路，集思广益。先由承办人提出草案，而后由集体研究讨论。研讨可以采取部门会议、检察官联习会议等多种形式，并形成会议记录附卷。通过集体研讨找准问题、弄清原因、想好办法，进一步修改完善建议草案。通过集體研讨，使检察建议观点明确、方法正确、理由充足。“检察建议效果的提升关键在于内在的说理性，没有说理的检察建议犹如空中楼阁，缺乏立足之本，也难以为被建议单位接受。”［4］因此，要对所提建议充分说理，以理服人。二是实行事先会商制，确保建议互利。要坚持协商原则，查清事实后先与被建议单位座谈，听取对方申辩，共商解决方案，尊重对方的工作主导地位。对被建议单位提出的异议要认真复核，对建议中存在的问题及时纠正。通过座谈会商，使检察建议缩小分歧、扩大共识、互利共赢。要坚持择优原则，针对存在的问题预设各种解决方案，而后权衡利弊、比较优劣、择优选定，“确保所提建议为最佳方案、良方上策，让对方止损受益，使对方乐于接受。”［5］三是实行公开听证制，确保建议公允。制定检察建议听证程序，明确听证案件的范围。制作重要检察建议必须召开听证会，就检察建议的草案广泛听取各方当事人、听证员、人民监督员、人大代表、政协委员的意见，并根据其意见修改完善草案。通过公开听证，强化民主监督，确保检察建议符合公共利益，符合社情民意，得到公众认可，得到社会支持。

（四）完善审查审核制

一是实行层级审查制，确保建议精准。要规范审查流程，检察建议草案依次提交部门负责人、分管检察长审查，社会治理类检察建议，在提交检察长复核前，还要经过法律政策研究部门审核，确保其必要性、合法性及合理性。检察建议一般由检察长决定，重要检察建议由检察委员会讨论决定。要明确审查标准，认真审查检察建议的内容，确保检察建议对事设策、一事一策、精准施策，防止泛泛而论、大而化之。要严格按照《人民检察院检察建议工作规定》审查把关，确保检察建议准确无误、切实可行、规范合格、用语准确。要实行审查责任制，明确各审查环节的审查事项和责任，发现质量问题，严肃追责。二是完善同步审核制，确保建议妥当。下级院发出检察建议的同时，通过检察业务应用系统报上级院审核。上级院指定专人审核，明确责任、限定期限、及时决定。坚持形式审查与实体审查相结合，书面审查与调查核对相结合，不限于形式审查、书面审查。发现问题及时督促下级院纠正，确保检察建议妥当无误。

（五）完善督促落实机制

一是实行跟踪督办机制，确保建议实效。要明确落实责任人，确定沟通联络人。坚持经常询问、随机访问、定期座谈，及时掌握落实进展。坚持多方走访，全面掌握落实情况，了解落实中的困难，听取被建议单位的需求，尽量提供协助，共同推动落实。对无故拖延、落实迟缓的，双方领导要对承办人约谈，问明未落实的原因，让其提出落实计划，确保检察建议全面落实、彻底整改、及时回复。二是完善监督协助机制，维护建议权威。被建议单位收到检察建议后，既不提出异议又不采纳，经过督促仍然不落实的，可以报告上级检察机关会同被建议单位的主管部门共同督促落实，邀请人大代表、政协委员视察评议，与监察机关共同督促落实，向纪检监察机关移送有关责任人失职渎职线索。邀请社会团体参观，新闻媒体报道，进行舆论监督。总之，要采取灵活多样的方式，通过多种途径，争取各方支持，共同督促落实。

（六）完善质效统管机制

一是完善评审机制。在评审活动中，要注意发现劣质检察建议，树立反面典型。还要通过随机抽查、交叉评查和专项评查等活动，查摆无益检察建议，深入分析原因，并予以通报，从而促进检察建议质量整体提升。二是完善奖惩机制。进一步建立健全惩戒机制，研究制定对滥发检察建议行为的处罚细则，奖优罚劣、双向激励，提高工作水平。三是完善指导机制。上级院通过制定工作细则、实施办法、制发标准、案例汇编等多种途径，促进检察建议工作规范化、标准化。通过专题培训、业务研讨、评比竞赛等多种活动，提升检察人员的工作能力。

*甘肃省陇南市人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官［746000］

［1］ 本文所涉数据来源于《L市人民检察院检察建议工作报告》。

［2］ 张垚：《新时代检察机关柔性法律监督的特征》，《湖北工业职业技术学院学报》2019 年第4 期。

［3］ 同前注［1］。

［4］ 闫宝宝：《适应新时代要求，制发高质量检察建议》，《检察日报》2022年3月30日。

［5］ 甘肃省成县检察院课题组：《检察建议质效问题研究》，《法制与社会》2021年第11期。