对监狱检察工作的思考及完善建议

徐前

摘 要：当前“派驻+巡回”检察作为一项创新性法律监督制度，有效促进了监督效果提升和监狱执法规范化建设。但是，检察机关对监狱开展检察仍存在理念不够科学客观，检察范围庞杂，适用依据的标准不一，执法评判尺度存在差异等问题。对此，检察和监狱机关均应转变理念，加强制度依据体系共建，聚焦检察监督重点内容，推动监检执法共同体建设，助推检察工作更加公正、公平、高效。

关键词：监狱检察 “减假暂”案件 教育改造

依法接受检察机关检察是监狱执法管理的重要内容之一。随着全面深化司法体制改革和检察改革纵深推进，“派驻+巡回”检察制度作为一项创新性法律监督制度得到广泛应用，促进了监督效果提升和监狱执法规范化建设。但相较于检察工作全局，对监狱的检察工作仍存在权责不明、责任不清、权能运行不够有效等问题。［1］笔者从监狱管理工作的视角，以H市司法局直属监狱为样本，探索“派驻+巡回”检察改革实践中“监检”双向配合协调的实践路径，促进执法监督共同体建设，实现检察工作更加公正、公平、高效发展。

一、市属监狱检察工作開展的基本情况

H市司法局下辖市D、X、N、B四所监狱，目前由H市人民检察院和L地区检察院通过“派驻+巡回”的方式开展日常监督和巡回检察。

派驻检察方面，D、X、N三所监狱由H市人民检察院派驻检察，B监狱由L地区检察院派驻检察。派驻检察人员通过调阅原始资料、进监实地查看、个别谈话、问卷调查、视听资料复看复听、参加减假暂评审会等方式开展检察工作。对监狱执法管理工作中的事实认定、证据核查、程序完备、文书规范、权限匹配等开展多维度的检察。重点包括：罪犯奖惩和计分考核，禁闭、严管和警械具使用，监管改造等狱政管理类工作；减刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行变更类工作；思想、文化、劳动、出入监等教育改造类工作。

巡回检察方面，2018-2022年，H市市属监狱共接受巡回检察10次，其中8次由H市人民检察院、N市人民检察院、Q市人民检察院开展巡回检察，2次由Z省人民检察院组织开展交叉巡回检察。巡回检察以计分考核、教育改造、刑罚执行、安防设施等为检察重点，共计向H市市属监狱发出检察建议书10份，纠正违法通知书2份。各监狱均全方位落实整改，有力促进了监狱执法管理规范化。

二、市属监狱检察中发现的主要执法问题

检察机关共向监狱反馈涉及罪犯刑罚执行、狱政管理、执法理念、教育改造、文书规范、设施设备安全等6大类57处问题（见下表）。［2］H市市属监狱对检察中发现的问题积极整改，初步实现了监狱工作与检察工作的系统规范和良性互动，为H市监狱执法工作高质量发展提供了新动能。

从问题分类看，刑罚执行工作和狱政管理类工作作为监狱执法两大重点工作，反馈问题总占比超过1/3，说明监狱在刑罚执行方面总体上能做到事实清楚、依据充分、程序规范、执法理念、教育改造、文书规范、设施设备安全四类非重点工作的问题占比近2/3，从侧面反映出监狱检察工作所涉及的内容过于宽泛，重点不够突出。

通过巡回检察工作，发现监狱执法工作与新形势新任务新要求相比，还存在一些薄弱环节。主要表现在：

（一）执法理念、证据意识、执法能力存在不足

监狱民警的整体法律意识和法律专业素养参差不齐，掌握运用法治思维、法律知识的能力与当前执法的高标准、严要求还有明显差距。监狱执法中存在自由裁量权行使不当、情节轻重与处罚力度不相当、案件裁量基准错误和条款引用失准等问题。并且少数民警证据意识不强，“重实体轻程序”情况时有发生，还有的民警执法简单、戒具使用不规范导致执法风险等。

（二）执法文书材料不够规范

执法文书是否规范关系执法证据的证明力以及程序公正，是规范执法行为的必要条件。当前，监狱民警在文书规范方面存在缺少必要信息、文字表述不清、术语使用不当、法言法语欠缺等情况，有的文书缺少签章、日期，甚至有代为签名的情形。如在H市市属监狱2022年度“减假暂”案件专项核查中，共查出文书类问题128处，占问题总数的91.4％。这些问题虽小，也会影响文书材料的准确性和有效性。

（三）教育改造工作形式化边缘化

部分民警的教育改造宗旨意识不强，对教育价值功能的认识不足，尤其是个别教育方面出现虚化、弱化的现象。此外，监狱硬件设施配备长期不足，民警教师能力参差不齐，使得教育改造一定程度上流于形式，缺乏体系化、规模化的活动支撑。教育内容新意不足，组织形式较为单一，罪犯文化课学习、心理矫治等教育成效不及预期。

三、监狱检察工作中值得探讨的几个问题

派驻检察及多轮次的巡回检察，推动了监狱执法问题整改和规范化执法能力的提升，也为从监狱管理层面审视检察工作提供了独特视角，并反映出了一些值得探讨的问题。

（一）监狱检察工作的思路理念还有待转变

政法队伍教育整顿以来，监狱和检察机关对1990年以来办理的“减假暂”案件进行了全面自查和检察。跨越31年历史周期的案件集中反映了监狱执法由松到紧、由粗放到精细的转变历程。早期罪犯可以在户外劳作甚至可以“单放”活动，管理相对宽松，执法考核也较为简单，用当下的标准看，很多案件都属于“问题案件”。一方面，问题的产生与彼时民警法治思维淡薄、执法能力欠缺等因素密切相关，同时也与执法环境变迁、执法依据调整等历史原因有直接联系。另一方面，近年来“减假暂”“计分考核”等刑事政策更新变化较快，如果检察机关一味以“后视镜”视角、用“新标准”审查“老案件”，将有损检察的科学性、客观性和发展性，并影响民警执法的积极性和主动性。因此检察机关对执法活动的判断也应充分考虑案件的时代背景，以同一时期的政策制度为依据，并以全面、历史的眼光审视既往案件，才能符合历史发展潮流和客观实际。

（二）监狱检察工作的范围庞杂边界不够清晰

监狱刑罚执行、狱政管理、教育改造等执法工作是刑事执行的重要组成部分，属国家司法权，又因涉及罪犯日常管理而附带了行政权的属性，其权力的运行呈现出司法属性与行政属性相糅合的特点。在当前实务中，几乎将所有的监狱管理活动都作为检察的内容，范围过于注重全面。［3］如《人民检察院监狱检察工作目录》对监狱检察的内容、方法进行了多达187项的具体规定，将大量内部管理行为纳入了检察范畴，一定程度上导致检察重点的不确定性和模糊性。且刑事执行机关的内部管理行为不属于执法活动范畴，一般不属于刑事执行检察监督的范围。［4］例如：民警谈心谈话工作“十必谈”需在3日内完成，检察机关应监督的是谈话过程中有无侵权、违规行为，至于是否遵守“十必谈”制度和时限要求，不应属于检察监督范围。而2023年3月对市属某监狱的检察中，H市人民检察院即以“十必谈”超出3日时限给予了督导情况反馈。

（三）监狱检察工作适用依据的标准不尽相同

刑事诉讼法、人民检察院组织法等相关法律法规都规定了人民检察院的检察职权，但总体来看概括性较强。具体的职责规定一般散见于各种法律法规和司法解释之中，职责范围、权力边界、检察标准等规定也不尽一致，导致检察人员履职空间弹性较大、权责不清晰、实践认识不一致。最高检开展检察改革以来，着力解决检察内容过于宽泛这一问题，检察范围从宽泛向精准过渡，但很多规范性文件尚未及时作出修改。因此，需要改变目前不同文件中检察职责规定不一的现象，避免产生歧义和不必要地扩大检察的范围，便于集中精力开展精准监督。

（四）执法活动的评判尺度存在差异

随着司法体制改革的不断深入，减刑假释、计分考核等制度规范都经历了较大的迭代更新。但实践中，监狱民警、检察人员对新的减刑假释、计分考核等规定理解上存在分歧，在执法尺度即自由裁量权问题上没有形成统一的意见。［5］

一方面，法律适用僵化。部分监督行为合法性及合理性边界不够明晰，不能明确何为“可以”“应当”减刑，“确有悔改表现”“没有社会危害”“再犯风险低”等主观性结论没有可量化的标准。例如，罪犯丁某因职务侵占罪被判处有期徒刑3年3个月，责令退赔犯罪所得52万余元未履行，综合狱内消费情况监狱认定系暂无履行能力。监狱评审委因其财产性判项未履行，对其减刑从严扣减4个月，提请减刑5个月。H市人民检察院审查后出具检察建议书，认为该罪犯财产性判项数额较大，且履行率为零，建议进一步从严扣减1个月，建议减刑4个月。另一方面，检察机关在减刑假释案件办理监督中，注重对监狱提请程序的监督，而对法院减刑案件审理程序和裁定的监督比较薄弱，出现法院在自由裁量权范围内无依据改变减刑幅度、未确保办案期限、对监狱提请的减刑案件拖延立案等多种情形，从而导致减刑办案周期过长、服刑人员情绪波动等情况，均需由监狱来承担化解。

四、完善监狱检察工作的对策和建议

随着监狱检察工作不断深入，需要从理念、制度、机制、共建等多层面全方位审视上述问题，探索构建立体式监狱执法检察工作体制机制。

（一）转变执法和检察理念

以《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为指引，监检双方共同推进执法规范和检察工作理念转变。一方面，监狱民警要认识到“执法检察”是推进依法治监的重要举措，在执法活动中需遵循宽严适度、法定程序、公平公正的原则。加强执法公开与透明，完善信息反馈制度机制，主动接受检察机关监督指导，并根据反馈情况及时改正问题。另一方面，检察人员要用全面和历史眼光审视执法问题和案件。以同期政策背景和制度文件为依据，将对监狱执法活动的判断放在具体执法环境中去考量分析，关注问题本质和发展趋势，从而做到检察既不缺位，也不越位。

（二）开展制度依据体系共建

针对法律法规和司法解释对检察职责范围规定过于宽泛、相关标准不一等问题，应积极构建可操作、可推广、复制性强的检察制度依据体系。要加强检察机关、司法行政机关、监狱等在制度标准制定方面的交流沟通，努力形成共识，有效破解执法、监督人员对制度规定理解不一的困境。重点对刑事执行活动中执行主体的行为模式、法律后果等制定更具可操作性的规范性文件;对可能产生争议的概念、条款进行细化解释；探索制订监狱、检察院、法院统一的减刑假释证据标准；系统开展重点问题研究，出臺司法解释、法律汇编、程序性与实体性规则指引等制度文件。另外，可探索建立巡回检察案例数据库，系统提炼巡回检察经验成果，努力实现标准统一，达成执法共识。

（三）聚焦检察工作重点

厘清检察的职能属性是确定其范围和履职方式的关键。检察的依据源于法律，检察机关独特的法律监督属性决定了其工作重点是执法活动是否合法，而不是执法活动的全部内容。［6］检察机关需充分考虑履行法律监督职责的可行性和必要性，对内部职权进行合理配置，弱化、排除或者减少职能属性中不属于法律监督性质的监督工作。同时要细化和明确巡回、派驻检察的工作职责及配合机制，既发挥派驻检察一线平台作用，及时发现监管执法问题，又利用好巡回检察的快速机动特点，发现深层制度性问题。

（四）实现执法评判尺度协同

实现监狱执法与检察监督共用“一把尺”，推进评判尺度“宽严适度、口径统一”是执法规范化的重要内容，也有利于稳定执法活动预期、提振民警执法信心。检察机关对监狱执法的评判尺度，即自由裁量权进行监督，要注重对执法行为合理性的认知和判断，具体包括执行行为必须具有正当的动机、不考虑不相关的因素以及相当性等内容。［7］不能因规避执法风险、完成业绩考核等原因，一味从严或从宽。要基于实践层面，探索开展“确有悔改表现”等主观性结论的数智化解决方案。在检察职权层面，检察监督活动应当尊重监狱执法权的合理选择，尊重监狱民警对业务工作的事实判断和专业技能，合理确定检察监督的范围和力度。

（五）推动监检执法共同体建设

要探索建立“联合执法”“共同办案”“联席会议”的执法共同体。加强信息技术共建共享，统筹完善以监管信息、办案数据为核心的监狱执法数据资源与检察院、法院数字化改革场景应用深度融合，破除数据壁垒。有计划开展专业培训和研学交流，提高实务办案能力和监狱管理水平。联合推进制度创新和规范建设，通过建立运行稳定、透明公开、执法规范化的管理机制，规范监狱执法和检察机关的监督行为，有效遏制权力滥用等问题。厘清“巡回+派驻”检察方式的衔接机制和内在关系，避免工作冲突或重复监督。监狱要做好巡回检察“后半篇文章”，对于反馈意见要及时整改落实，实现监狱执法工作水平和能力提升。

*浙江省杭州市司法局党委书记、局长［310020］

［1］ 参见侯亚辉：《检察史视角下刑事执行检察工作的发展与完善》，《人民检察》2021年第21-22期。

［2］ 该数据来自2018-2022年H市市属监狱接受的10次巡回检察反馈意见。

［3］ 参见单鸽、王福兵：《扬帆起航正当时——中国法学会检察学研究会刑事执行检察专业委员会第三届论坛综述》，最 高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202303/t20230331_609884.shtml，最后访问日期：2023年10月16日。

［4］ 参见侯亚辉：《刑事执行检察职能定位和权力边界研究》，《中国刑事法杂志》2022 年第1期。

［5］ 参见韩军：《刑事执行检察的实践与思考》，正义网https：//www.jcrb.com/procuratorate/procuratorforum/202006/t20200608_2167796.html，最后访问日期：2023年10月16日。

［6］ 同前注［4］。

［7］ 参见韩成军：《具体行政行为检察监督的制度架构》，《当代法学》2014年第5期。