轻罪治理视域下不起诉案件非刑罚措施的适用

赵靖　毛海霖

摘 要：构建轻罪治理体系，是新时代检察机关推进检察工作现代化建设的重要课题之一。通过起诉裁量权的运用对案件进行分流处理，在不起诉案件中适用非刑罚措施，是轻罪治理体系的重要一环。通过不起诉与非刑罚措施的衔接适用，可以提升不起诉的政治效果、社会效果和法律效果。应当通过立法完善非刑罚措施的结构体系阐释，规范非刑罚措施的适用范围、条件和程序，并探索新型社会共治机制、形成系统治理合力，逐步形成轻罪治理体系，打造轻罪治理方略。通过检察维度促进社会治理，为中国式现代化提供法治保障。

关键词：检察工作现代化 轻罪治理体系 不起诉 非刑罚措施

一、不起诉案件适用非刑罚措施的现状考查

“刑法的谦抑性和刑罚的轻缓化，已经成为我国在相当一个时期内的发展方向。”［1］不起诉案件适用非刑罚措施，是检察机关在办案中兼顾刑法谦抑性和刑罚轻缓化的重要表现之一。具体而言，不起诉案件适用非刑罚措施，是指对符合刑法第37条规定的情形，综合案件的具体情况和犯罪嫌疑人的人身危险性、社会危害性等因素，依据刑事诉讼法第177条第2款的规定，选择适用训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处分、行政处罚等实体刑罚以外的处罚措施。由此可见，非刑罚措施的案件适用类型是酌定不起诉案件。刑事司法实践表明，不起诉案件适用非刑罚措施，在惩治预防犯罪、提升法律监督质效、修复受损法益及社会关系等方面的作用举足轻重。本文以C市B区人民检察院不起诉案件适用非刑罚措施的案例［2］为基础数据，剖析不起诉案件的类别与具体情况，研究非刑罚措施适用的司法现状。

2023年C市B区人民检察院不起诉案件中，酌定不起诉94人，占不起诉总人数的83.9%；存疑不起诉12人，占不起诉总人数的10.7%；法定不起诉6人，占不起诉总人数的5.4%。

这表明，在刑事案件的办理过程中，当检察官认为案件满足犯罪情节轻微、社会危害性不大的条件时，可以根据案件类型、犯罪成因、危害后果等要素，从修复社会关系、保护受损法益、保障司法人权以及维护司法公信力角度出发，充分行使自由裁量权，对案件作出酌定不起诉处理。

如表1所示，酌定不起诉的适用主要集中在诈骗、盗窃以及危险驾驶等三类案件中，三者在所有酌定不起诉案件中的人数占比分别为36.2%、30.9%、11.7%，累计超过酌定不起诉总人数的75%以上。

如表2所示，训诫是酌定不起诉案件中最常用的非刑罚措施，其适用率为55.3%。适用训诫，通常表现为检察官直接向被不起诉人宣告训诫词，并听取其意见。在酌定不起诉案件中，建议行政处罚的适用率仅次于训诫，通常表现为检察官向有关主管机关送达检察意见书，建议由主管机关追究被不起诉人的行政责任，其适用率为12.8%。可以看出，该院当前不起诉案件适用的非刑罚措施主要有决定型、建议型、承诺型三种类型。决定型非刑罚措施包含训诫、责令具结悔过、责令赔礼道歉、责令赔偿损失；建议型非刑罚措施包含建议行政处罚、建议行政处分、建议党纪处分、建议政务处分；承诺型非刑罚措施包含建议开展公益服务和建议开展企业合规，以自愿参与为前提，前者主要针对自然人，后者则针对市场主体。

二、不起诉案件适用非刑罚措施存在的主要问题

（一）立法规定较为粗疏，尚无统一适用规范

刑法第37条和刑事诉讼法第177条第3款对非刑罚措施的适用程序、范围以及条件等方面未进行明确规定，当前对于非刑罚措施具体适用的指导意见，散见于针对某些具体案件类型的司法解释中，缺乏体系化的非刑罚措施适用规范。如最高检、公安部2022年12月22日印发的《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》，在第18条中对落实不起诉后的非刑罚责任进行明确规定，检察机关对于适用酌定不起诉的轻伤害案件，可以结合案件的具体情况，对被不起诉人适用训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等非刑罚措施；对于不起诉前先行刑事拘留、逮捕的，或者刑事和解中的民事赔偿责任得到实质履行的，一般不再提出行政拘留的检察意见。

2021年10月，最高检制发了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，旨在解决当前“以罚代刑”“不刑不罚”等现象，推进轻罪治理体系的构建。在最高检的宏观指导下，各地检察机关立足地域特点，结合法律、司法解释以及刑事司法政策的相关规定，陆续出台本地区不起诉案件适用非刑罚措施工作指引，强化行刑衔接，规范不起诉案件中非刑罚措施的司法适用。例如，甘肃省张掖市人民检察院出台《不起诉案件适用非刑罚性处置措施工作指引（试行）》［4］，明确对拟作酌定不起诉的案件，非刑罚措施应当“应用尽用”，不适用的需要说明理由；在需要对被不起诉人给予行政处罚、政务处分或其他处分，以及没收违法所得的案件中，应在规定期限内制发检察意见书，送达主管部门；另外，还积极探索建立“不起诉+社会公益服务”制度，以及赔偿保证金制度。又如，重庆市人民检察院出台《重庆市人民检察院不起诉案件适用非刑罚措施工作指引》和《重庆市人民检察院不起诉案件刑事司法与行政执法衔接工作指引》，细化不起诉案件非刑罚措施操作规程，完善刑事行政两法衔接。

（二）非刑罚措施在司法实践中存在不规范现象

第一，在承诺型非刑罚措施的适用中，赋予非刑罚措施一定惩戒内容。例如，通过制发“公益服务令”“社会服务令”等法律文书，要求拟不起诉的犯罪嫌疑人强制性参与社会公益服务，从而考察其服务质效，决定不起诉是否适用。类似做法实质上违反了承诺型非刑罚措施适用的自愿性前提，越权赋予其一定的惩戒内容，可能导致非刑罚措施在适用中面临“于法无据”的窘境，犯罪嫌疑人亦可能为达到不起诉的条件而被迫参加社会公益服务，不能从根本上降低再犯罪的风险，无法真正实现非刑罚措施适用的犯罪预防目的。之所以将社会公益服务纳入承诺型非刑罚措施的范围，目的在于通过建议、引导拟不起诉的犯罪嫌疑人承担一定社会责任，从而使其深刻认识到自身行为的危害，真正认罪悔罪、改过自新，实现“治罪”与“治理”的耦合。第二，未在非刑罚措施的适用中运用比例原则，导致重复处罚。例如，在一些侵财类犯罪案件中，被不起诉人已经与被害人达成刑事和解协议，且民事赔偿责任已经得到实质履行，但检察机关在宣布不起诉决定的同时，又责令被不起诉人赔偿损失。重复处罚，有激化矛盾、消解非刑罚措施功能和效果的可能。第三，对非刑罚措施做片面解读，机械司法。例如，将训诫、具结悔过机械地理解为一般性法治教育，只要求被不起诉人在训诫书、具结悔过书上签字即可，忽视司法教育应有的“仪式性”程序；又如，将賠偿损失、行政处罚理解为一般意义上民事责任、行政责任，“一宣了之”“一送了之”，未予跟进监督。从长远来看，这种机械司法的现象有碍轻罪治理体系的构建。

（三）非刑罚措施适用存在局限，效果发挥不充分

其一，就处罚措施而言，现有非刑罚措施缺乏周备性。因立法仅规定训诫、具结悔过、赔偿损失等非刑罚措施，对于案件中出现的特殊情况可能无法有效应对。如遗弃未成年人案件，对拟不起诉犯罪嫌疑人可以进行训诫、具结悔过、赔礼道歉等非刑罚措施，但从儿童利益最大化原则角度出发，需要形成对拟不起诉犯罪嫌疑人长期切实履行抚养义务的监督评估机制，而现有非刑罚措施无法兼顾该实际需求，也难以防范再犯罪的风险。其二，就适用对象而言，非刑罚措施只适用于酌定不起诉案件。被不起诉人需要满足犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的规定，对于一些罪行不轻微，但采用社会公益服务、恢复性司法修复等措施可以修复受损法益和社会关系的案件，适用非刑罚措施则存在制度障碍。其三，就个性化适用而言，非刑罚措施缺乏考验期的规定。因检察机关必须在法定审查起诉期限内作出不起诉决定，而被不起诉人履行预防性抑或修复性非刑罚措施赋予的义务往往需要较长时间，考验期限的阙如，导致无法对被不起诉人是否最终全部履行义务进行跟进监督，非刑罚措施的应然功能和效果发挥不充分。

三、不起诉案件适用非刑罚措施的完善对策

（一）法律解释维度：完善非刑罚措施体系的阐释

在轻罪治理的背景下，通过法律解释方法对非刑罚措施体系进行系统阐释，可以弥补立法阙如产生的适用障碍。对非刑罚措施体系的理解和解释，必须限定在法律规则的内涵之中。具体而言，应结合法律解释的方法予以适用。

1.通过文意解释理解非刑罚措施的适用范围、适用条件以及程序。根据刑法第37条和刑事诉讼法第177条的规定，非刑罚措施包含了不需要判处刑罚或者免除刑罚、适用于酌定不起诉案件两个维度，二者相互依托、同时适用。其中“不需要判处刑罚”“免除处罚”应作狭义解释，将此类处罚限定在检察机关的自由裁量权范围内，即检察机关可以行使起诉裁量权对涉及的刑事案件进行审前分流。在适用条件上，应当认识到并非所有的酌定不起诉案件都可以适用非刑罚措施，需对具体案件事实情节、犯罪预防、社会公益恢复、再犯罪可能性等进行实质审查，确有必要处罚的方可适用。在适用程序上，应当形成具有“仪式感”的非刑罚措施适用程序，提升犯罪预防的效果。可通过检察公开听证、建立不起诉宣布与书面训诫相结合的机制等方式，保证适用程序的规范、严格。应规范线索移送、检察意见制作程序，在不起诉宣布后的一定期限内移送有关主管机关。

2.通过目的解释的方法规范承诺型非刑罚措施的适用。刑法对非刑罚措施作出规定有其特定的立法目的，在司法适用时应采取目的解释的方法解释相关规定。立法用专门条文对非刑罚措施作出规定，但并未排斥在不起诉案件中适用社会服务、企业合规等承诺型非刑罚措施，显示立法者对于犯罪预防的重视，以及对被不起诉人真诚悔过、回归社会价值导向的偏重。检察机关根据案件具体情况，可以建议拟不起诉犯罪嫌疑人参与社会公共服务，建议涉案企业进行企业合规建设，但应以主动承诺、自愿参与为前提，不得违反法律强制性规定越权赋予其一定的惩戒性内容，并符合非刑罚措施的立法目的，最后再根据犯罪嫌疑人履行社会公益服务情况、涉案企业合规评估结果，决定是否作出不起诉。

3.通过体系解释的方法保障非刑罚措施的规范适用。法律规定的六种非刑罚措施，即训诫、责令具结悔过、责令赔礼道歉、责令赔偿损失、建议行政处罚、建议行政处分，与司法实践中逐步探索的建议党纪处分、政务处分，以及社会公益服务、建议开展企业合规等承诺型非刑罚措施，共同构成了非刑罚措施的内容。从规范行刑衔接的角度出发，在法律规则之下通过对非刑罚措施进行体系解释，实现非刑罚措施引入不起诉案件处理的目的，完成非刑罚措施司法适用的规范性表达。在明确被不起诉人有罪、但可以酌定不起诉的前提下，基于预防犯罪、打击犯罪的双重目的，合理选择决定型、建议型以及承诺型非刑罚措施的适用。由于训诫、责令具结悔过这两种非刑罚措施本身具有法治教育属性，本质上是被不起诉人承担刑事责任的具体方式，二者在不起诉案件适用非刑罚措施时，可单独适用，也可择其一与其他类型的非刑罚措施并用。基于比例原则的考量，责令赔偿损失与建议行政处罚、建议行政处分等三种非刑罚措施，应当充分评估适用的必要性。

（二）功能主义维度：发挥侦查监督与协作配合机制的实效

基于不起诉案件中非刑罚措施适用功能上的差异，为保障非刑罚措施适用的效果，检察机关在行使起诉裁量权时，应重视推动形成共治的犯罪治理现代化格局。对标非刑罚措施的惩治与预防犯罪、教育矫正功能，探索共治机制应着力于行刑衔接方面。当前需要特别重视发挥侦查监督与协作配合机制的实效，检察机关与侦查机关形成侦查监督与协作配合机制，有助于协同构建以证据为中心的刑事指控体系，全面提升刑事案件办理质效。应充分利用现有的侦查监督与协作配合机制，积极推进行政处罚和刑事处罚的紧密衔接，发挥机制的应然作用。在需要向侦查机关提出给予被不起诉人行政处罚、没收违法所得意见的不起诉案件中，需在不起诉决定作出之日起的规定期限内提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送侦查机关，并要求侦查机关自收到检察意见书之日起的规定期限内将处理结果、办理情况作出书面回复。在此基础上，检察机关可吸收侦查监督与协作配合机制的有益经验，打造犯罪治理现代化的共治方略，就地区常见的轻罪案件与有关行政部门形成协作文件，实现非刑罚措施在刑法规范内运行，形成犯罪治理的合力。

（三）恢复性司法维度：探索“非刑罚处罚措施+社会帮扶”机制

在判处管制、缓刑的刑事案件中，社区矫正制度的运行在犯罪矫治、促进被矫治对象复归社会等方面起到积极作用，实现了矫正、教育和再社会化目标，达到抑制和预防犯罪的目的，体现了行刑社会化和恢复性司法理念的内在价值。参考社区矫正实施过程中的机制和做法，可探索“非刑罚处罚措施+社会帮扶”机制，在不起诉案件适用非刑罚措施的过程中，运用社会帮扶机制。通过与街道社区、公益组织、社会团体等组织进行会商，签订社会帮扶文件，帮助被不起诉人真诚认罪悔罪、积极改过自新，提升自身劳动技能和文化素养。在此基础上，激活不起诉以及非刑罚措施的内在功能，实现非刑罚措施在刑法规范内运行，达到非刑罚措施适用的政治效果、社会效果和法律效果的统一，以检察工作现代化更好服务中国式现代化。

*重庆市北碚区人民检察院检察委员会委员、研究室主任、四级高级检察官［400700］

**重庆市北碚区人民检察院三级检察官助理［400700］

［1］ 陈兴良：《轻罪治理的理论思考》，《中国刑事法杂志》2023年第3期。

［2］ 该院所在省市从2023年开始在不起诉案件中适用非刑罚措施。

［3］ 參见南茂林、赵元桂、寇海华：《如何做好不起诉案件“后半篇文章” 甘肃张掖：出台不起诉案件适用非刑罚性处置措施工作指引》，《检察日报》2023年4月24日。