城市更新的多元主体参与机制研究

蒋 纹，刘 畅

1.浙江省建筑科学设计研究院有限公司，浙江 杭州 310012

2.多伦多大学文理学院，安大略 多伦多 M1C1A4

0 引言

城市更新是一项复杂的系统工程，涉及多元的利益和诉求。经过多年的发展，各国城市更新模式也在不断地演进，从政府主导到政府与市场主体共同推进，再到政府、市场主体、社会组织、自治组织等多元主体的协同合作［1］。近年来，加拿大城市更新多元主体的合作形成了独具特色的发展模式，成为全球最佳实践的主要来源。多伦多丽晶公园社区（Regent Park）项目是一个多元主体参与下的城市更新的典型案例，它将一个保障性住房社区重新开发为一个综合性的社区，其创新的模式和成功的经验，对推动我国城市更新的发展，具有典型而独特的研究价值。

1 多元主体参与机制在加拿大的发展历程

城市更新多元主体的参与机制在加拿大经历了三个发展阶段：

第一阶段是公私合营阶段。从20 世纪90 年代至21世纪初，这一阶段通常由政府部门和私人部门合作，在不增加公共债务的前提下，通过制定政策吸引私人投资，较好地推动了加拿大的城市发展。但是由于缺乏前期评估、专业知识、透明度和问责制，私人融资成本较高以及合同不稳定等因素，而使项目更多的责任和风险被转移给私营部门［2］，导致合作难以开展。

第二阶段是公私合作伙伴阶段。从21世纪初开始，政府意识到公私合营模式的局限性，自2002 年不列颠哥伦比亚省引入资本资产管理框架开始，各地政府实施了一系列改进措施，其中包括引入新的项目评估工具、成立专门的管理机构、加强前期项目规划、基于激励的捆绑合同等，并制定了标准化采购流程、评估方法（例如公共部门比较值、风险矩阵和物有所值评估）［2］以及相关的法律合同，从而提高了合作效率并降低了交易成本。

第三阶段是多元主体参与阶段。随着城市更新的不断推进，涉及越来越多的利益相关群体，以采购为策略的合作关系已经不能满足城市更新的综合目标。政府开始从更广泛的角度来整合合作伙伴，促进多元主体全面参与城市更新。除了私人部门（包括土地所有者、开发商、建筑商等），非营利机构（包括社区团体、非营利住房协会或社区企业组织等）［3］也广泛地参与到项目中。政府注重识别和利用每个合作伙伴的相对优势，积极推动项目实施，并始终保持有效的公共控制。

丽晶公园社区再开发项目于2006年正式启动，项目共分为5期（图1），前3期已完成，目前开始进入第4和第5期，预计将在2035 年完成。本文将对多伦多丽晶公园社区更新过程中的多元主体参与机制进行梳理和剖析。

图1 丽晶公园社区的总平面图和开发时序

2 多伦多丽晶公园社区的背景介绍

丽晶公园社区是多伦多市中心历史最悠久、规模最大的居民区，占地27.9 hm2。始建于20世纪40年代，是政府为低收入者提供的保障性住房区域，约有7 500名居民居住在两千多套保障性住房中。这些居民大约有一半是来自世界各地的移民，这些不同民族、语言、文化以及宗教信仰的人们赋予了这个社区独特而多样的文化。

到20世纪90年代后期，由于缺乏教育和工作机会，丽晶公园社区大部分居民的收入低于全国平均水平的三分之一，超过半数的居民被划为“社会边缘人群”。住房已经非常破旧和拥挤，公共服务更是严重缺位，加上失业率高企，治安混乱，抢劫、贩毒、枪击等暴力犯罪事件频发，丽晶公园已经成为多伦多最危险、最贫困的社区之一。

丽晶公园社区保障性住房的产权属于“多伦多社区住房公司”（Toronto Community Housing Corporation 简称TCHC），该公司是加拿大最大的社会住房提供商，由多伦多市全资拥有，以非营利方式运营。作为产权主体，TCHC资金匮乏，难以负担丽晶公园社区更新。

3 丽晶公园社区更新中的多元主体参与机制

作为加拿大最贫困的城市社区，丽晶公园存在诸多社会问题。对该社区进行更新，不仅要改善基础设施和居住环境，还要改变经济和社会环境。加拿大政府在丽晶公园项目的规划、设计、实施、运营和监管等各个环节中，广泛地引入了不同的利益相关者，建立起一种包容、民主、开放和协作的工作机制。该机制包括：双轨制的更新计划，多元主体参与机制，总体协调机制和公众参与机制。

3.1 双轨制的更新计划

丽晶公园社区最具特色的更新方法是其“双轨更新法”（图2）。2006 年丽晶公园社区开始实施其“物理环境更新计划”，次年，多伦多议会批准了其新版的“社会发展计划”（Regent Park Social Development Plan，简称SDP）［4］。前者主要是对该区域的街道、公园、公共设施以及住宅楼等物理环境提出更新计划，后者则是对该区域的安全、就业、经济发展和社区治理等重点领域的社会环境改善提出了战略要求。

图2 丽晶公园社区的“双轨更新法”

“双轨更新法”使丽晶公园社区的物理更新能够紧紧围绕其社会发展目标，特别是对于参与更新的多元主体，可以通过SDP进行良好的目标管理。

SDP由TCHC牵头，通过广泛的社区参与和社区协商，与居民共同制定。基于丽晶公园居民的意见和反馈，TCHC对居民提出的想法，按其社会包容性和社会凝聚力的权重，进行排序和分类，筛选出安全、就业、活力建设和宣传沟通等四个社会发展的重点领域。对每个重点领域都提出一个发展目标和若干个实现该目标的“行动建议”。“行动建议”分为事物、人员和政策三类，很多内容直接针对具体的参与主体提出工作建议。

在安全方面，其目标是创造积极的社区形象，让丽晶公园社区成为每个人的安全空间。行动建议，一是针对物理空间，不仅提出安装更多的摄像头、及时修理门锁等具体措施，还提出了在设计中考虑预防犯罪的空间设计要求；二是针对人员，不仅要求培训和雇佣当地居民从事保安工作，还要求改善当地警察和居民的沟通渠道，并对警察提出跨文化的培训要求；三是针对政策，不仅要求政府部门制定保护居民举报罪犯、定期进行安全性审核的政策，还要求相关单位制定政策承诺雇佣当地居民作为保安。

在就业方面，其目标是提高当地居民的可持续就业率和创业机会。行动建议：一是针对物理空间，要求为小型创业活动提供空间；二是针对人员，不仅要求社区举办更多的招聘会和就业培训，还明确要求相关单位制定优先雇佣当地居民的就业计划表；三是针对政策，不仅要求各个单位制定本地招聘和社区福利政策，将本地招聘纳入租赁协议，还要求相关部门就租金与收入挂钩政策和就业政策对居民进行辅导。

在活力建设方面，其目标是消除社会和物质障碍，建立桥梁，特别是在市场、TCHC 和居民之间建立桥梁，通过营建空间、组织活动和创建团体，将居民聚集在一起。行动建议：一是针对物理空间，对营建适宜居民互动的无障碍非正式和正式空间提出了建设要求；二是针对人员，不仅对丽晶公园社区的公众参与提出了要求，也对相关部门组织与居民的互动活动进行了具体的规定；三是针对政策，提出了简化优化当地居民使用空间的申请流程。

在沟通宣传方面，其目标是让社区中的每个人都能轻松获取信息。行动建议：一是针对物理空间，提出了基本硬件设备的安装要求；二是针对人员，要求TCHC作出有利于居民、租户获取信息的各项举措，改善沟通的条件；三是针对政策，提出了在特定空间发布社区活动和服务信息的许可，并提出在社区的主要站点创建信息发布屏的要求。

总之，SDP的实施，对社区居民、自治组织、合作伙伴、各种机构、政府及其相关部门等多元主体提出了明确的行动要求，使丽晶公园社区纷繁复杂的更新工作有了一个贯穿始终、统领全局的纲领性文件。

3.2 多元主体参与机制

多伦多市政府将各个不同的利益相关者纳入到城市更新的决策和实施过程中，通过多元主体的协同合作，确保各方利益得到协调和平衡。多元主体的参与提高了项目的社会认同度，有效地推动了丽晶公园社区更新项目的实施。除了各级政府及其相关部门，参与主体还包括众多的市场主体和各类社会组织。

3.2.1 各级政府及其相关部门

各级政府主要在提供政策保障、组织保障和监督把控等方面对丽晶公园社区更新项目作出顶层设计。

第一，各级政府通过住房计划补贴、税收减免、贷款支持等方式，制定各种优惠政策，以降低开发成本，激发市场主体参与投资建设保障性住房的积极性。例如，在丽晶公园复兴计划中，加拿大联邦政府及安大略省政府为丽晶公园社区的保障性住房提供了161万加元的资助；多伦多政府则以低于市场的价格将开发土地出售给丽晶公园的开发商，并提供项目的运营补贴。

第二，政府为丽晶公园社区的更新成立了专门的组织机构。2002 年多伦多政府将原多伦多大都会住房管理局和多伦多住房公司合并成立了TCHC，作为该市保障性住房更新项目的更新主体。之后，在加拿大联邦政府和安大略省政府的联合资助下，成立了丹尼尔斯光谱文化中心，作为推动该地区文化建设的主体。

第三，多伦多政府对丽晶公园社区的更新项目建立了全面的公共监督和控制体系。主要表现在三个方面：一是通过对更新主体TCHC的监督管理，来确保政策落实和资金使用的合理到位，防止公共利益受损，确保项目开展的公平性。二是通过对项目方案审批流程的机制设计（图3），把控项目的经济性、环境性和社会性；三是通过对其“社会发展计划”的目标管理，对多元主体的参与进行总体把控，确保项目的实施能推动该地区的社会发展。

图3 丽晶公园社区更新项目规划修改的申请流程

政府的相关部门是丽晶公园社区更新项目实施进程中重要的支持体系。包括多伦多市的社区安全部门、警察局、城市规划部门、就业和社会服务部、公园林地和娱乐中心、社会发展金融与行政中心、儿童服务中心等，这些公共部门根据SDP的要求，在社区安全、就业服务、卫生健康、文化艺术、教育培训、财政金融、社会创新以及特殊群体的帮扶方面，配合TCHC，指导和培育社会组织，推动丽晶公园社区社会发展各项目标的实现。

3.2.2 市场主体

丽晶公园社区复兴计划中市场主体扮演着关键的角色。市场主体通过公共采购流程成为丽晶公园社区的合作开发伙伴，他们不仅承担了项目的融资、建设和运营工作，还为整个社区就业状况的改善和公共福利的提升作出了很大的贡献。

第一，开发商是主要的出资方。TCHC没有足够的资金，在多个优质开发商的参与下，较好地解决了项目的融资问题，改善了项目的资金结构。第二，开发商负责项目的建设和运营。开发商拥有在设计、建造、土地开发、营销、物业管理等方面能力突出的专家，在平衡各方面资源与管理风险等方面具有丰富的经验［3］，不仅保证了工程的质量和安全性，还凭借其良好的社会声誉和口碑，提高了购房人的信心，最终成功地完成了住宅的销售和商业的租赁，在为社区注入经济活力的同时，促进了物业价值的提升，实现了项目的盈利。第三，履行社会责任。开发商按照SDP的要求，在教育培训、公益活动、就业创业、公共福利等社会发展方面作了很多贡献，较好地改善了丽晶公园社区的公共形象。例如，开发商特里德尔公司为丽晶公园社区捐助了一项价值26万美元的社区援助计划；丹尼斯公司赞助了许多社区社会组织和公益项目。

此外，其他的合作企业也在丽晶公园社区复兴计划中发挥了重要作用，这些企业涉及零售业、餐饮业、娱乐业等服务性行业，它们开设新的零售店铺、餐厅、咖啡馆等，增强该区域的功能，吸引更多的游客和居民前来参观和休闲（图4）。例如加拿大最大的连锁餐厅、加拿大第二大超市连锁机构、加拿大皇家银行等著名企业都入驻了该社区，并捐助社区的社会组织。还有许多工程和服务供应商，包括材料、设备的供应商，设计师、工程顾问等专业服务供应商，都为社区复兴计划提供了重要的资源和资助。

图4 更新后的丽晶公园社区

3.2.3 社会组织

众多社会组织以其专业的服务能力参与到更新项目中，包括教育培训、就业指导、综合服务、文化艺术、卫生健康、财政金融，以及特殊群体帮扶等各类社会组织（图5），形成了巨大的合力，有效地推动了丽晶公园社区的复兴计划（表1）。这些社会组织有三个特点。

表1 参与丽晶公园社区更新项目的社会组织

图5 丽晶公园社区的公共活动

一是具有非常专业的服务领域，都是针对社区发展的某一个领域或某一类群体进行专业服务，使之能在该领域做专做精，做出成效。例如，“丽晶公园媒体艺术中心”是丽晶公园社区的媒体，专门负责报道丽晶公园社区的建设过程。他们策划了一个叫《琼斯侦探和失踪建筑物的案件》的系列节目，是关于一个笨拙的侦探努力“侦破”丽晶公园“案件”的视频，通过琼斯侦探的调查过程，使观众了解关于更新项目的详细情况。最令人瞩目的是，该媒体旗下的“丽晶广播电台”是一个社区级的数字广播电台，但是其听众群已经扩展到143 个国家和地区，每月有25 000 名听众，这个社区电台极大地提升了丽晶公园社区的社会影响力［5］。

二是具有非常广泛的合作伙伴群体，使之不仅拥有强大的专业支撑，还拥有丰富的外部资源。例如，“特里德尔社区工作中心”是为丽晶公园社区的居民专业开展职业培训和就业指导的社会组织，这个组织和丽晶公园项目的开发商、承包商、供应链企业、顾问企业，以及相关的合作院校建立了紧密的合作关系，充分利用了合作伙伴的资源服务社区。

三是具有多元化的赞助渠道，无论是政府、私营企业、专业基金还是个人，都可以成为这些社会组织的赞助商。例如，“道明社区学习和发展中心”主要服务于丽晶公园社区定居的东南亚人口，以促进其家庭和谐，该中心的赞助商有加拿大各级政府、TCHC、市公共卫生部门、儿童援助协会、协平世博集团、明报、星岛基金等各类组织。

3.3 总体协调机制

TCHC作为丽晶公园社区项目的更新主体，是项目的总策划和总指挥，其职责除了管理和监督项目的实施，还承担了多元主体间的协调工作，从这个意义上讲，TCHC是一个城市级的综合治理平台，众多的参与主体在TCHC的统领下服务更新项目。

第一，TCHC的组织架构有利于协调工作的分工（图6）。TCHC下设董事会、董事委员会和董事会会议代表。其中，董事会会议代表专门负责与各个参与主体的沟通和反馈。其董事委员会下设的治理沟通和人力资源委员会负责参与主体中的利益相关者关系和企业的协调工作。租户服务委员会则负责居民的沟通和协调。另外，TCHC下设丽晶公园社区开发公司，该子公司没有具体的业务活动，主要是监督丽晶公园社区合作开发商的建设工作，负责协调各个开发商。

图6 TCHC的组织架构

第二，TCHC的人员配置有利于协调工作的开展。一方面，TCHC拥有金融、法律、建筑、企业管理、项目管理、教育等各领域的专业人才；另一方面，TCHC建立了由专业顾问组成的咨询团队，这些顾问具有不同背景和不同领域，有城市规划师、社会学家、环保专家、建筑师等，为城市更新项目提供不同的视角和解决方案。TCHC还专注项目评估方法的升级更新，相关理论与实践的研究，以及工作人员专业技术培训，以不断提升工作人员的协调能力。

第三，TCHC建立了动态灵活的协调机制。面对众多的参与主体和合作伙伴，TCHC采用了一套动态协调机制，根据合作需要，TCHC成立不同的专业化团队，协调不同的参与主体。例如，“激活生活团队”“社区经济发展团队”“租户参与系统团队”“战略服务合作伙伴团队”等，其中，“激活生活团队”是通过对接不同的参与主体，为租户提供免费的体育训练、就业机会和艺术培训。“战略服务合作伙伴团队”是专门协调公共空间使用的管理团队，服务于207个组织机构和112个团队，协调安排TCHC的公共空间，供各组织的活动使用［6］。

3.4 公众参与机制

公众参与是多元主体参与中非常重要的部分。丽晶公园社区项目的公众参与经历了曲折而漫长的发展，因为丽晶公园社区的居民是极度贫困的多语言人口，他们经历过不公正的对待，对社会不信任，抵触情绪很大，最初的公众参与面临着重大障碍［7］。丽晶公园项目的公众参与经历了社区激活、制度推动和体系参与三个阶段。

第一阶段是社区激活阶段。TCHC的工作人员与丽晶公园社区的居民开始接触时极少有反馈。针对这一状况，TCHC雇佣了一个社区参与方面的专业公司，由该公司指导丽晶公园社区的公众参与。该公司挑选和培训一些领导力和影响力较为突出的社区居民作为“社区激活者”。由“社区激活者”组织社区研讨会，搜集居民关于社区更新的意见，并反馈给TCHC，作为重要的参考意见。2002年7—12月，“社区激活者”和85%的社区居民进行了交流和沟通，了解居民对丽晶公园社区重建的想法，大约有2 000名居民提供了反馈。

第二阶段是制度推动阶段。TCHC制定了公众参与的流程和定期审查政策，从程序上保证社区居民的参与，并定期审查社区居民的反馈意见。例如，TCHC在选择项目开发商的过程中制定了公众参与机制：TCHC成立了一个由居民组成的采购委员会，并选择了4名委员会成员来审查采购草案；TCHC向丽晶公园社区的所有居民分发社区评估的信息，并培训居民在开发商答辩日参加评分；TCHC 举行了两次会议就社区的需求和优先事项征求意见，再将这些意见提交给开发商。

第三阶段是体系参与阶段。在经历了前两个阶段的“热身”后，2019年TCHC建立了系统化的“住客参与制度”，来带领居民更广泛更深入地开展公众参与。“住客参与制度”是TCHC推动居民参与社区决策的正式制度。该制度的结构包括三个层面：楼栋层面、小区层面、城市层面。在楼栋层面建立楼栋委员会，委员会由楼栋的居民选举或选择产生，监督其小区行动计划的执行；在小区层面建立小区行动圆桌会，由每个楼栋的居民选举小区行动圆桌会的代表，其成员将与TCHC员工和合作伙伴合作，处理该小区的要务；在城市层面，居民代表和TCHC员工组成全城管治监督委员会，该委员会参与全城的治理工作，并为参与住客参与制度的居民提供培训和机会。

在多元主体的合力参与下，丽晶公园社区的物理环境更新和社会环境发展都得到了有效的推动，已经由原先单一的保障性住房区域转变为具有各种所有权形式住房的综合性城市社区，包括保障性住房、出租房、适宜于不同阶层购买的个人产权房、商业用房、企业用房以及各类混合功能的用房。丽晶公园社区已经由昔日的贫民窟变身为一个多收入阶层和多文化融合的活力社区（图7）。

图7 更新后的丽晶公园社区

4 结论

总之，多元主体参与机制是在城市更新项目的规划、设计、实施、运营和监管等各个环节中，引入多个不同的利益相关者，建立起一种包容、民主、开放和协作的工作机制。这种参与机制有助于充分发挥各方的优势和创造力，提高更新行动的有效性和可持续性。从目前的实践来看，我国城市更新中多元主体参与机制仍有很多需要建设完善的地方，希望丽晶公园社区项目的成功经验能够给予我们有益的借鉴和启示。

图片来源

图1，3：来源于网络：丽晶公园｜多伦多社区住房（torontohousing.ca）；

图4，5，7：来源于网络：倡议档案-摄政公园（regentparkced.ca）；

其余图片均为作者绘制。